关于我市临时生活救助制度的实践与思考

PAGE关于临时生活救助制度的实践与思考镇江市民政局救助处陆敏城乡低保制度的建立和实施，较好地保障了城乡困难群众的基本生活，但在实践过程中，一些家庭收入略高于低保的边缘家庭遇到突发性困难，因没有相应的救助政策，得不到及时有效救助，实际生活水平甚至低于低保家庭，迫切需要采取一种临时性的救助措施来帮助他们渡过临时性特殊困难。2007年起，我市开始探索建立临时生活救助制度，填补这一救助政策空白，逐步将社会救助覆盖范围拓展到低保边缘群体，取得了一定的成效。主要做法是：一是加强组织领导，明确政策规定。近年来，市委、市政府高度重视民生工作，有力的推动了临时生活救助制度的建立。2007年5月，市政府制定下发《关于进一步加强社会救助工作的意见》，要求各地建立面向城乡低保“边缘人群”的临时生活救助制度，对城乡家庭生活困难又未纳入低保对象的大病患者、重度残疾人、遭遇突发灾害等困难人员给予一定的生活帮助。2008年市委、市政府1号文件将建立健全临时生活救助制度列入改善民生重点项目。2008年10月，《镇江市区城乡困难群众临时生活救助暂行办法》正式出台，该《办法》明确规定了享受临时生活救助的对象范围，即：具有我市常住户籍，人均收入高于当地低保标准但低于低保标准2倍范围内，出现因患大重病、遭遇突发灾害、子女入学费用过高等导致基本生活困难的家庭，由民政部门实施一次性临时生活救助。与此同时，市慈善总会制定了《关于市区慈善资金实施临时性救助的管理办法》，对城乡低保家庭、特困职工家庭以及低保边缘家庭因遭遇重大疾病、特殊困难或意外不幸影响维持基本生活的给予临时救助，形成了与政府救助衔接配套的临时救助机制。各辖市参照市区做法，于2009年上半年相继出台了救助政策，覆盖城乡困难群众的临时生活救助制度在我市全面建立。二是严格审核管理，规范操作程序。一是明确审批流程。按照家庭申请、居（村）委会调查、街道（乡镇）审核、辖市（区）民政部门审批的操作程序组织实施。对因突发性灾难无法继续维持基本生活的家庭，简化程序、特事特办，必要时可由辖市（区）民政部门直接受理，充分体现临时救助“救急就难”作用。二是规范审批材料。规定申请家庭需提供户口簿、身份证、收入证明以及造成临时生活困难的相关证明材料，并填写《临时生活救助申请审批表》。要求审批机关建立健全临时生活救助档案，特别是对遭遇突发灾害（例如发生火灾）实施救助需留存现场照片资料，便于接受检查和监督。三是建立公示制度。一方面，公开救助政策，通过举办广场政策宣传咨询活动、政府网站进行政策解读、“行风热线”走进直播室等形式，广泛宣传临时救助政策、公开监督电话，主动接受群众咨询、投诉和监督。另一方面，公示救助对象，在实际操作过程中采取审核和公示同步进行的方式，确定公示时间，缩短审批时限，体现了临时救助的及时性和有效性。三是加强资金管理，实行分类施救。资金保障是确保临时救助制度顺利实施的前提。目前我市已明确通过财政预算、福利彩票地方留成公益金、社会捐赠等多渠道筹集临时生活救助资金，并实行财政专户管理，专款专用。同时进一步明确了筹资标准，辖市、区财政部门按照辖区户籍人口每年每人不低于1元的标准筹集救助资金。市财政安排市级资金，根据实际支出情况对区临时生活救助经费予以补助。此外，我们还根据救助对象当年度发生的临时生活困难原因、种类及实际困难程度等因素，区分类别制定救助标准限额，进行分类施救，一次性给予500—3000元不等的救助，并且明确一个家庭原则上一年只能申请一次，确因不同事由申请不同类别救助的，全年累计救助金额不超过3000元。确保将临时救助资金用到最困难、最需要救助的人身上，使临时救助工作达到最佳救助效果。我市临时生活救助制度实施以来，累计救助1.1万人次，支出救助金457.28万元，一定程度上缓解了部分群众临时性特殊困难，促进了社会稳定与和谐，但是我市的临时救助工作还处于起步阶段，还存在着不少需要研究和解决的问题。主要表现在：一是救助制度衔接不够，目前，低保制度、临时救助、医疗救助、教育救助、住房救助等各单项救助制度虽已初步成型，但制度之间还缺乏统一规划和有效整合，还存在着一定的救助盲区，尚未发挥出制度的最大效用。二是救助标准相对偏低，以因病致贫家庭为例，最高3000元的救助金额相对于医治大病产生的巨额医疗费用来说，解决不了根本问题；少数地区财政资金投入不足，过度依赖慈善救助；三是救助形式比较单一，目前主要以资金救助为主，无法满足困难群众多元化的救助需求；四是救助对象难以审核，由于收入核算缺少规范的比对机制，缺乏有效的信息采集手段，社会信用体系不健全，家庭隐性收入难以核查清楚，对申请家庭困难程度难以把握；五是救助力量十分薄弱，基层无专职工作人员及专项工作经费，影响临时救助工作的规范有效开展。针对这些薄弱环节和问题，为了更好地发挥临时救助制度拾遗补缺、救急救难的重要作用，从实际出发，我觉得可以通过以下两个方面不断完善临时救助工作：一方面，加强临时救助与其他社会救助制度的有效衔接，实现需有所助。临时救助具有适用范围广、救助方式灵活、救助时效性强等特点，下一步，从制度设计上，以满足困难群体救助需求为出发点，可以通过围绕救助对象、救助内容、救助标准三个重要环节不断健全完善临时救助制度，弥补低保等其他社会救助制度的不足，实现救助制度间的互通、互联和互补，使整个社会救助形成一个有机的制度体系。在救助对象上，目前，我市临时救助主要以城乡低保边缘家庭为主，随着经济社会的发展，应逐步放宽对象限制，改为以家庭实际支出情况和困难程度来确定能否列入救助范围。此外，我国现行的社会救助制度遵循户籍地和居住地相一致的救助原则，对于长期在外务工、人户分离家庭实际上成为社会救助的一个盲区。为了体现社会公平，促进社会和谐，可逐步探索将在我市有相对固定的住所，务工一定年限的农民工等人户分离家庭纳入临时救助对象，使整个社会救助体系更加完善和优化。在救助内容上，低保制度重点保障因病残、年老体弱、丧失劳动力以及生存条件恶劣等原因造成常年生活困难的家庭，其功能是“济贫”。临时救助旨在解决临时性、突发性困难，其功能是“救急”。在现实生活中，还有一类家庭，有劳动力但未能及时就业，家庭收入低于低保标准，如果按照政策纳入低保范围，有诸多弊端，进保容易出保难，容易造成对低保制度的过度依赖，甚至滋生低保制度养“懒汉”的现象。因此，在现有临时救助内容基础上，增加就业过渡期生活救助，并对该家庭实施积极的就业援助措施，则可以从根本上解决这类家庭的生活困难。不仅缓解了低保制度的压力，而且营造了鼓励就业、自食其力的社会氛围。在救助标准上，目前，我市虽已区分不同救助类别确定了救助标准限额，比如：对因患重、大病影响家庭基本生活的，给予一次性不高于2000元的临时生活救助；对遭遇突发性灾难事故，造成家庭基本生活困难的，给予一次性不高于3000元的临时生活救助。这些标准总体来讲还比较粗放，在实际操作中有较大的弹性，需要进一步加以细化，逐步探索根据救助对象的困难程度、困难类型，科学制定分类分档的救助标准。为了增强可操作性，个人认为，困难程度可用家庭类型（可分为三类：低保家庭、低收入家庭和其他家庭）和支出多少或损失大小来量化，同一类型的救助对象以相同事由申请临时救助时，享受的救助金额应当相同，实行公平救助。此外，要积极探索建立救助标准增长机制，使临时生活救助水平与经济社会发展水平和满足群众需求相适应。另一方面，加强临时救助能力建设，确保救助实效。首先，不断增强临时救助资金保障能力。根据上年度临时救助开展情况，合理建立年度财政预算。实行以财政投入为主，以福利彩票公益金、社会捐助为补充的筹措机制，确保年度临时救助资金预算不低于辖区总人口人均1元的标准，并探索建立救助金增长机制，为临时救助工作开展提供有力的资金保障。其次，切实加强基层临时救助工作力量。从实际出发，依托低保工作机构，积极推行政府购买服务的做法，按照救助对象的一定比例配备协管员，充实基层工作力量，形成健全的救助网络；加大培训力度，着力提高队伍素质，使基层工作人员熟悉掌握临时救助政策和操作程序，以保证临时救助工作的规范有序开展。第三，积极探索搭建跨部门的居民收入信息共享平台。居民家