我国行政复议委员会制度改革的困境与出路

我国行政复议委员会制度改革的困境与出路

一、缘起:我国行政复议委员会制度的试行

行政复议作为一种由行政机关裁决行政争议的机制,在大多数国家或地区都有类似的制度,如日本为“行政不服申诉制度”、韩国为“行政审判制度”、我国台湾为“诉愿制度”、美国为“行政上诉制度”、德国为“异议审查制度”等{1}.而我国行政复议制度运行至今,其自身的制度性弊端也逐渐暴露出来,如复议管辖紊乱、复议机构缺乏独立性等等。为克服这些弊端,提高行政复议解决行政争议的质量和效率,国务院法制办于20XX年发布《国法[20XX]71号》文件,规定北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南、贵州等8省市为试点地区,正式开展了对行政复议委员会制度的改革。根据该文件规定,行政复议受理和审议权相对集中在行政复议委员会手中,其他行政机关不再接受复议申请。行政复议委员会统一对行政复议案件进行立案审查。由此可见,这种改革方向类似于韩国以及我国台湾的行政复议模式,在行政机关内部设置行政复议机构,实行委员合议制,采用准司法程序实行一次性复议。这种制度选择是有一定根据的:我国一直以来行政主导色彩浓厚,行政机关掌握了绝大多数社会公共资源,处于强势地位,人民代表大会的宪法地位和权威难以实现,无法像英国那样由议会设定复议机构对行政机关进行控制,同时行政系统内部也缺乏必要的控权理念,难以形成像美国那样的行政法官和上诉委员会等行政自我监督机制,而且“我国已有专利复审委员会、商标评审委员会等制度先例可供参照,在实际推行时不会遭遇较大阻力,是完全可行的。”{2}

同时对于行政复议委员会制度改革的必要性,各界人士也都给予了极大的肯定。其主要体现在以下几个方面:一是简化行政复议管辖体制。行政复议委员会集中了复议案件的管辖权,大大简化了行政复议管辖体制,避免了复议申请人找不到复议机关的尴尬情形的发生;二是保障行政复议的公正性。行政复议委员会直接对一级政府负责,具有较强的独立性,同时其不直接同行政相对人发生纠纷,不会产生“自己做自己的法官”的情形,更好地保障了复议的公正性;三是提高行政复议的效率。行政复议委员会专职受理复议案件,不同于我国原复议机构还承担着监督协调、备案审查、法规、规章或规范性文件起草、宣传咨询、法制研究等众多“法定”事务{3},大大提高了复议的效率。

正是由于上述原因,行政复议委员会制度被认为是我国行政复议体制改革的一剂“强心剂”,但正如黄学贤教授所言:“为了使一个制度更加完善,学界不可一味推波助澜,而应冷静思考,探讨其完善之道。”{4}仔细研究发现,行政复议委员会制度能否起到上述作用仍有待商榷,就以保证行政复议的公正性而言,行政复议委员会设立在一级政府之中,实难规避地方政府的影响力,而一级地方政府同其所属的工作部门亦难免存在利害关系,这就使得“行政复议委员会可能在摒弃了部门保护后,却不得不同地方保护继续斗争。”{5}同时行政复议委员会制度改革在我国尚处于试行阶段,自身体制设计存在许多不足,而且其定位的不明晰也导致理论基础的悖离,最终致使其试行实践中面临着诸多困境。

二、行政复议制度改革的困境

对于行政复议制度改革的困境而言,法理基础的缺乏是内因,导致其理论上的悖论,而其体制设计上的不完善是外因,直接导致实践中试行的障碍。因此,下文笔者将基于其法理基础和体制设计两个方面进行分析,以期在理想与现实之间寻求恰当的定位和出路。

(一)缺乏法理基础

1.对行政复议委员会合法性的质疑

对于行政复议委员会制度的合法性,很多学者都提出了质疑。他们认为我国原有的复议体制规定十分混乱,导致了我国现行复议制度存在着诸多弊端。旧的复议制度是《行政复议法》明文规定的,而行政复议委员会只是根据国务院的通知所设立,从法律效力上看,后者的法律位阶远远低于前者,无权违反其相关规定。然而,行政复议委员会制度却规定了相对集中行政复议权,将行政复议的受理和审议权集中在复议委员会手中,同《行政复议法》的相关规定相违背。正是从这个意义上,毛玮教授指出:“行政复议委员会实质上违反了《行政复议法》及其实施条例,但这种违法实质上反映了行政复议发展的趋势。”{6}

但是笔者并不简单认同上述观点。首先我国目前各地行政复议委员会制度的设置虽然分为两种情况,但都强调复议决定不以委员会的名义作出,不同之处只是在于是以市(县)政府的名义还是由法定行政复议机关以自己的名义作出,而《行政复议法》中对于非垂直领导的行政机关,本就规定一级政府可作为行政复议机关,自然可以由政府作出复议决定,而以法定复议机关名义作出决定更是理所当然。可见复议委员会制度并没有”明目张胆”地违反《行政复议法》的规定,而是走了个“擦边球”!其次,曾有许多学者对相对集中许可权和相对集中处罚权都进行过探讨,认为经国务院批准,由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权,属于调整政府部门的职能,是其权限范围内的事,不违背职权法定原则。同理,自然也可由国务院将法定行政复议机关的行政职能进行调整由行政复议委员会来集中行使。

其是在实际运行中其自身机构设置十分混乱,主要体现在以下三个方面:

(1)结构层级设置混乱。首先由于行政复议委员会仍处于在部分省、直辖市试行的阶段,因此其设置的最高级别也必然只限定于省、直辖市人民政府一级,更高的级别如国务院一级的复议委员会设置仍处于空白阶段。其次,实践当中各试点地区有的从人民县级政府开始设置行政复议委员会,有的则只在市级政府以上才予以设置,对设置的最低级别没有定论。

(2)上下级之间关系不明确。对于上下级政府设置的行政复议委员会之间究竟应该是领导关系还是指导关系抑或是相互独立的关系,我国目前并没有明确规定。实践中,各地复议委员会之间大多采行领导关系,对行政机关的提高

工作效率和管理水平有着极大地便利作用。然而行政复议委员会作为一个提高行政复议公正性和公信力的改革机制,其必然要求具有相当的独立性,其中自然也包括对上级政府设置的复议委员会的独立性,这就要求上下级政府所设置的复议委员会之间最多只能是指导关系,或者完全独立,各行其职,互不干扰。

(3)人员组成设定不完善。《国法[20XX]71号文件》中指出行政复议委员会由主任委员、副主任委员和一般委员组成,一般委员可以由经遴选的专业人士、专家学者等外部人员担任,这对提高复议的公正性和效率性有极大的促进作用,但遗憾的是对于专职复议人员和专业人士、专家学者等外部人员的比例却没有明确规定,往往导致实践中外部人员比例过低甚至完全被排除在复议决定层之外。

2.运行程序规定空白

《行政复议法》对复议程序如受理时限、审理方式等已有明确的规定,正是出于这个原因,我国行政复议委员会制度的各试点地区都没有对其运行程序作出明确规定,下意识地认为其可以套用《行政复议法》的相关规定。然而事实并非如此,且不说我国现行复议程序本身存在诸多缺陷,更重要的是,行政复议委员会制度相较于原复议模式,有着自己的特色,原程序规定不能完全覆盖整个行政复议委员会的运行过程,这就必然会导致其在实践中受到阻碍。行政复议委员会运行程序规定的缺失,主要体现在以下两点:

(1)对下设办公室的运行机制没有明确规定

《国法[20XX]71号文件》中曾指出行政复议委员会可以下设办公室,与行政复议机构合署办公,具体负责受理、审查行政复议案件以及办理行政复议委员会的其他日常工作。实践中,各地试点都在本级政府法制机构内开设了行政复议委员会办公室,具体办理行政复议案件,然而对下设办公室的具体运行程序,却没有明确规定,直接导致实践中行政复议委员会制度运行和管理的混乱。

首先由于对办公室的组成人员没有明确规定,导致实践中大多数都是由政府领导、法制机构的领导及人员来担任,完全排除了行政复议委员会吸收进来的专家学者等专业人士,违背了行政复议委员会设立的初衷。

其次对于办公室的职能权限规定太过模糊,对于哪些案件可以由行政复议委员会办公室直接审理、哪些案件需要由行政复议委员会办公室审查后提出初步处理意见后提交行政复议委员会审议等都没有明确的规定,这就导致大部分案件都由复议委员会办公室审理,复议委员会的职能完全被架空。

再者对于办公室作出的决定的效力并没有明确规定,具体体现在对于行政复议委员会的领导小组最后能否更改行政复议委员会办公室作出的决定?如果可以更改,有没有什么程序限制?这些问题都没有规定。

(2)对作出复议决定的程序没有明确规定

行政复议委员会制度不同于我国原有的行政复议制度所采取的行政首长负责制,因此其作出复议决定的程序自然也不同于我国行政复议法的相关规定,然而我国实践当中并没有对复议委员会作出复议决定的程序作出相关规定,其缺失分别体现在两方面:

首先是对行政复议委员会审议案件时的资格设定缺失。对于委员会审议案件时的条件本应予以一定的限制,是需要所有的委员到场才能审理复议案件,还是只须一定比例的委员出席就可?目前没有明确规定。不妨参照我国台湾的做法,其“诉愿法”第53条规定,诉愿委员会会议决议必须有委员过半数出席方可。

其次是对行政复议委员会作出复议决定时的机制设定缺失。一般来说,委员会机制作出决定时有两种方式:简单多数制和特殊多数制,前者只须有过半数同意即可,以少数服从多数为原则,如我国台湾“诉愿法”第53条就规定,诉愿决定应经诉愿审议委员会会议之决议,其决议以委员过半数之出席,出席委员过半数之同意行之{10};后者的要求更为严格,并非简单地以过半数为基准,必须是远远超过半数同意,如我国宪法修正案的表决必须全国人大全体代表的2/3以上多数人员赞成才能通过。现行行政复议委员会制度中并没有规定委员会作出决定时采用简单多数制还是特殊多数制。

三、出路:我国行政复议委员会制度的合理建构

作为行政复议改革的“探路者”,我国行政复议委员会制度的试行仍存在着许多漏洞,面临诸多困境。但是不可否认的是,行政复议委员会制度为我国行政复议改革开创了很好的先例,也代表着我国行政复议体制前进的方向,因此,有必要对其进行深入的研究,以期构建一个切实可行的复议机制。

对于我国行政复议委员会制度的建构,笔者认为可以从以下几个方面进行:

(一)准确定位

我国行政复议委员会制度试行中存在的诸多理论基础上的矛盾和悖论,其主要原因在于对行政复议委员会的定位不准确,因此有必要对其重新进行一个准确的定位。

首先,行政复议委员会必须具体负责受理、审议行政复议案件的复议机构。从国务院通知规定和实践运行中来看,行政复议委员会制度并没有否定原行政复议机关的复议权,只是设定了相对集中行政复议机制,将大部分行政复议案件的受理权和审议权集中到行政复议委员会手中而已,最终的复议决定也并非以行政复议委员会的名义作出,这就表明了行政复议委员会并非一个复议机关,而只是设立在地方一级政府之中的负责具体案件审理的复议机构而已,就如同韩国一样,原则上以做出行政行为的行政机关的上级机关为复议机关,在复议机关之下设置行政审判委员会{11}.然而,《国法[20XX]71号文件》中却指出行政复议委员会可以下设办公室,与行政复议机构合署办公,具体负责受理、审查行政复议案件,实践中各地也纷纷设立了复议委员会办公室、领导小组等等,这就导致行政复议委员会逐渐开始偏离复议机构的职能定位,脱离了具体审议案件的层面,逐渐转变为领导机构。随之而来的后果就是,复议委员会下设办公室成为实际的复议机构,而下设办公室往往同政府法制办合署办公,同时也排除了外部专业人士,最终导致法制办再度成为实际的复议机构,复议改革回归原有模式。因此,笔者认为为实现行政复议委员会设立宗旨,应将行政复议委员会定位为实际具体负责的行政复议机构,取消其下设办公室、领导小组等机构设置。

其次,作为复议机构的行政复议委员会还必须是具有独立地位和权威性的机构。纵观各行政复议制度比较完善的国家,可以发现其复议机关和机构都具有很强的独立性,如英国的行政裁判所,它不是由国家行政机关或法院司法系统设立的,而是直接根据议会制定的法律组建而成,从成立的开始就具有与行政机关相对独立的特性{10}14-15;美国的行政法官同样如此,虽服务于某行政机关,但却并不从属于该机关,具有很强的独立性。同时,各国对于复议机构的权威性亦极其强调,如韩国《行政审判法》中就明文规定复议机关必须依照行政审判委员会的决议内容,必须受行政审判委员会关于复议结论的决议的羁束,不得做出与其内容不同的裁决。正是由于这种独立性和权威性,才能保障行政复议得到一个真正公正的复议决定。因此作为我国行政复议改革的先行者,行政复议委员会的定位必然是一个具有足够独立性和权威性的行政复议机构,否则其最终只能沦落为松散的协调机构或一个行政复议咨询机构。因此,有必要将行政复议委员会从一级政府里独立分离出来,或者借鉴美国的行政法官制度,虽设立在一级政府之内,但是其薪资、管理、任免等都由其他机构负责。

(二)法律跟进

每一次制度的创新,最先遭遇的必然是法律的障碍,制度的创新必须伴随着法律的跟进,行政复议委员会制度亦是如此。要想确保行政复议委员会制度的顺利施行,就必然需要法律的跟进和授权,国务院法制办发布的文件已远远不能满足行政复议委员会运行的需要,国务院法制办主任曹康泰就明确表示,要适时地修改《行政复议法》{12},只有通过修改《行政复议法》的方式才能真正赋予行政复议委员会制度以合法性。

对于法律的跟进,笔者认为应着重于以下几个方面:

1.行政复议委员会的组织结构

对于行政复议委员会的组织结构而言,首先针对的应该是其组织模式的设计。有的学者认为,应该按照省以下垂直管理的模式,从中央到地方设立专门的行政复议委员会,独立运作。中央行政复议委员会为管理机关,仅对中央权力机关负责,省以下各地方行政复议委员会,独立运作,对上级行政复议委员会负责{13}.也有学者认为,应在国务院设立行政复议总署,下设各级复议机构,复议机构与同级行政机关之间没有隶属关系,由专门的财政经费给予支持。在每个复议机关内均设置行政复议委员会具体承担行政复议的职能{14}.也有学者认为应适当提高复议委员会的级别,让其比同级政府的各部门高出半级,复议委员会的主任可由同级政府的副职首长兼任{8}51.综合研究,笔者认为行政复议委员会可对应于我国行政结构,在全国范围内形成4级:国务院设立的行政复议委员会,省、自治区、直辖市一级政府设立的行政复议委员会,设区的市一级政府设立的行政复议委员会以及县、不设区的市、自治县和市辖区一级政府设立的行政复议委员会,它们之间在管辖权限上的分工,对应于各级行政机关,各级行政复议委员会之间是指导关系。其次,应该明确规定行政复议委员会的组成人员和任职资格。如韩国《行政审判法》中就明确规定国务总理行政复议委员会法定人数为50人,其中有在职的政府委员5人,这5人中包括行政复议委员会委员长1人和常任委员2人,其他的45名委员来自民间人士,包括专家学者22名,专业的律师20名,其他各界委员3人{15}.委员除了是复议机关的公务员或者是总统令规定的行政机关的公务员之外,必须是符合下述条件的人士:有律师资格的人士、在《高等教育法》第2条第1项或者第3项规定的学校中担任或者曾经担任教授法律学等的副教授以上职务的人士以及曾是行政机关4级以上公务员的人士或者其他有行政复议知识和经验的人士{11}15.而我国目前各试点虽对复议委员会的组成人员略有规定,但是对于委员的任职和选拔资格都没有明确规定。

2.行政复议委员会的运行机制

行政复议委员会的运行机制是保障行政复议委员会独立公正的重要手段,原行政复议法规定的复议机制已经无法满足新形势下行政复议发展的需求,需要重新规制:

首先是复议的审查方式。原行政复议法规定的以书面审理为原则,口头审理为例外的审查方式已经不能适应对复议人权利保护的要求,建议引入行政听证制度,赋予复议案件当事人申辩和质证的权利。

其次是规定回避制度。回避制度是任何程序的必须,是“任何人不得为自己法官”这一自然公正原则的必然要求。我国原《行政复议法》因为非司法化的做法,摒弃了回避制度,直接导致行政复议的公信力受到极大质疑,因此行政复议委员会制度必须重新将其引入。

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p;再者是行政委员会的议事规则。诸如行政复议委员会审理复议案件需要多少名复议委员参加,在参加的委员当中非行政人员的外部专家学者占多少比例,行政复议委员会作出决定时须多少委员同意等都需要法律明确规定。

【作者简介】吴志红,河海大学法学院讲师,苏州大学王建法学院行政法专业博士生;蔡鹏,河海大学法学院宪法与行政法专业硕士生。

【注释】

韩国《行政审判法》第6条规定:为了审理和决议行政复议请求,在各裁决机关之下设置行政复议委员会。该法还规定了审判委员会的组织构成、管辖范围、人员资格、审理裁决程序等等,并规定当事人不得对行政审判裁决再申请行政审判,也不得对其提起行政诉讼,只能以原行政行为为对象提起行政诉讼;我国台湾“诉愿法”第52条也规定:各机关办理诉愿案件,应设诉愿审议委员会,组成人员以具有法制专长者为原则。

第一种情况是由市(县)政府相对集中全市(县)的行政复议权,公安、交通、农林等行政复议机关不再行使行政复议权。原由各行政复议机关受理的行政复议案件,统一由市(县)政府行政复议委员会办公室以市(县)政府的名义受理,各行政复议机关不再受理;复议决定统一以市(县)政府名义作出。如江苏省海门市、宜兴市有关试点市即采用此种模式。第二种情况在受理、审理方面与第一种模式相同,只是最终行政复议决定的做出仍由法定行政复议机关以自己名义作出,只是法定行政复议机关必须采纳行政复议委员会的审理意见。如河南省、黑龙江省黑河市、贵州省福泉市。

部门行政机关都是一级政府的工作部门,其行政职能来自政府的分配,省、自治区、直辖市人民政府可以决定设置或者撤销哪些政府部门,自然也可以调整现有政府部门的职能。决定由一个行政机关行使其他有关行政机关的行政许可权或者行政处罚权,属于调整政府部门的职能,是其权限范围内的事。(参见:耿玉基。关于相对集中行政许可权制度若干问题的探讨[J].四川行政学院学报,20XX,(6);冯皓。行政处罚权相对集中问题研究[J].研究生法学,20XX.(1))

美国行政法官的职责是专门审理案件,由美国人事管理署负责考试管理,雇用他们的行政机关如果对其工作不满意,只能向功绩制度保护委员会提交免职、停职、降级、降薪或30日之内的强制性休假等建议以及相关事实说明,而功绩制度