本科毕业论文-进一步加强非税收入的规范化管理

引言非税收入是政府财政收入的重要组成部分。改革开放以来，随着经济的发展，国民收入的提高，我国的非税收入也在政府的财政收入中不断提高自己的比例。当前，我国各级政府存在着大量的收费、基金等非税收入，并且占财政总收入的比重在逐年增加，据统计我国非税收入由1978年的960.09亿元增长到2009年的8962亿元，32年增长9.33倍。非税收入的增加在缓解财政资金供需矛盾的同时，还暴露了政府非税收入总量增长过快，分配不合理，征收、使用管理不规范的问题。因此，积极稳妥地进行政府非税收入的规范化管理改革是完善我国分配制度，规范收入分配秩序的重要内容之一，对于推进我国公共财政体制建设起到非常大的促进作用。刘恩华（2003）指出：中央审批的收费项目还有10%左右未纳入预算管理。由此造成大量资金体外循环，分散了国家财力。使得非税收入在使用过程中“漏出”严重，使用效率低下，财政“集中力量办大事”的宏观调控能力减弱。卢乐娜（2009）指出：非税收入作为国家的财政收入重要组成部分至今没有全国性的法律法规，因为各地情况差距较大，而且在认识上还有出入，权威性也不够，特别是最近几年财政改革变化比较大，及时性不足，都对非税收入的管理产生了不利影响，制约了非税收入管理的法制化、规范化。邓珂（2010）指出：目前，世界上许多国家都已经以法律形式、甚至通过宪法对政府非税收入管理做出了明确规定，使其具有很高的权威性和可操作性。而我国尚未形成一套包含非税收入立项、定标、征收、资金使用、票据管理等各环节的完整的法规体系，仅有的一部财政法律《预算法》也没有关于政府非税收入管理的规定。这不仅在客观上造成人们对政府非税收入管理的轻视，还影响了实质管理工作的开展。非税收入管理呈现出法制性弱、行政性强的状态。一是对非税收入的内涵、范围、分类界定不够清晰具体。二是审批收费缺乏科学合理的依据。现行审批收费是以法律法规为依据，而法律法规依据什么设立收费，并没有相应的非税收入法律为其规定严格的、客观的标准。冯骥（2009）指出：把规范政府非税收入管理与加强税收征管放在同等重要的位置,消除非税收入的认识误区，树立全局意识，把非税收入管理置于财政改革与经济发展的全局之中，提高各级各部门按章办事、服从监管的主动性和自觉性，推动政府非税收入管理改革。王为民（2008）指出：从某种程度上说，财政非税收入收缴管理信息系统的建设水平，是非税收入能否真正实现收支两条线管理的技术保证。解决这一问题的根本方法，是充分利用数据交换、网络等先进技术中央和地方共用一套非税收入收缴管理系统。以上学者的研究对我国非税收入规范化管理进行了全面而深入的分析。本论文通过阐述政府非税收入在现今政府财政收入中存在的重要意义，分析目前政府非税收入管理的现状及存在的问题，并有针对性地提出了政府非税收入规范化管理的政策建议，从而达到为各级政府加强非税收入管理献计献策的目的。本文共分为四个部分。第一个是剖析非税收入的性质与概念，并从宏观及政府财政收入与支出管理方面分析了我国非税收入管理的意义。第二部分重点论述我国政府非税收入在财政收支中的重要地位及当前政府非税收入管理的现状，以及存在的主要问题。第三部分主要结合我国政府非税收入管理存在的问题，提出如何做好政府非税收入财政管理，提出更新观念、建立体系、配套改革等措施，重点在建立体系时细化了很多需要完善的建议。第四部分为研究结论。 在此，将以政府非税收入为研究对象，采用理论分析和实际研究相结合，定量分析和定性分析相结合的方法，运用了管理学经济学、财政学等理论和方法为基础。在理论研究、问题分析以及大量调研数据资料的基础上，提出政府非税收入规范化管理的措施对策。一、加强非税收入规范化管理的意义（一）加强非税收入规范化管理的意义近几年，我们进行了综合财政预算、部门预算、国库集中支付、政府采购制度等一系列的财政改革，目的就是要理顺政府收入分配关系，逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架。非税收入既是财政收入的重要来源，也是部门预算的重要组成部分。加强和规范非税收入管理，将所有财政收入由政府集中征收和管理，既是实行部门预算、国库集中支付和政府采购制度的前提条件，也是建立公共财政收支体系的客观要求。1.加强非税收入管理可以科学调节收入与分配，为构建和谐社会打下良好基础。目前，我国正处于经济迅速发展的时期，这个时期，经济发展速度快的同时也容易形成社会矛盾，其中，社会收入分配差距过大是这一时期容易诱发社会矛盾的重要问题之一。非税收入是政府参与国民收入初次分配和再次分配的一种形式，取消不合理的政府非税收入，有效管理已收的政府非税收入，做到“谁受益谁付出”，既可以在现有的社会资源条件下最大限度的提高广大人民群众的生活水平，又能够规范社会收入分配秩序，缩小收入差距，减少浪费，增强社会稳定性，构建和谐社会。财政一直以来都是政府对经济社会发展实施宏观调控的重要手段。结合我国国情，我们也必须从体制、机制上规范非税收入管理，才能真正实现非税收入的财政属性定位，才能依法对非税收入实行统一征管、合理安排。2.加强非税收入有利于防腐工作开展，增强政府的调控能力。经济的发展需要进一步优化经济环境，大力整顿规范收费秩序，提高行政管理的效率，从体质上、机制上切断个人收入与部门权力、占有资源之间的不恰当关联，集中精力做好本职工作，提高服务水平和办事效率，为地方经济发展创造良好的环境。通过规范非税收入管理，强化财政对非税收入的过程监督，能够有效地防止征收过程中的“人情费”、“暗箱操作”等腐败现象，遏止不正之风，增强非税收入管理的透明度，从源头上预防和治理腐败，推进党风廉政建设步伐，重塑和改善执收单位形象。同时，通过规范管理，建立健全监督管理制度，通过统一征收，既能够制止执收执罚部门及执收人员乱收滥罚，又能防止收人情费和只收费不服务，还能有效杜绝非税收入截留、挪用和私设小金库等问题。通过统筹安排和统一管理，可以有效地解决非税使用缺乏监督问题，还能有效的杜绝谋求权利和扩大自己的利益的漏洞，收费规模与单位利益的正相关，源头上防范腐败起到了积极作用。3.加强非税收入管理能改善政府财力分散的格局，有利于建立健全公共财政职能。非税收入与税收收入共同构成了财政收入的重要组成部分，是部门预算的重点。加强和规范非税收入管理，将所有财政收入由政府集中征收和管理，既是实行部门预算、国库集中支付和政府采购制度的前提条件，也是建立公共财政收支体系的客观要求。要建立和完善集中统一的公共财政体制，实现真正意义上的部门预算，就必须实现非税收入的全覆盖管理，就必须将非税收入全部纳入财政统筹安排，实行综合预算管理。4.加强非税收入管理为建立综合财政预算奠定基础。政府通过非税收入的规范化管理，对非税收入进行统一征收管理，统一安排支出，就要对已经形成的既得利益进行重新调整，按照建立公共财政体系要求，通过继续深化部门预算改革，将政府非税收入分期分批纳入预算管理，合理调剂，统筹安排，提高资金使用效益，最终实现真正意义上的综合财政预算管理。总之，非税收入是财政收入很大潜力的财源，直接影响财源结构和财政收支结构。成为发展社会公益事业，加强宏观调控的重要工具。如果合理规范，管理得当将能够：优化资源配置，发展社会公共事业，提高公共服务水平，调节各经济利益主体的行为，弥补税收不足，减少收入流失，同时增强财政实力，可谓一举多得。二、我国非税收入管理的现状及存在的问题（一）非税收入在财政收入中的比重和地位非税收入的规模与范围是随着财政体制的改革和经济社会的发展而逐渐形成的，其管理制度也是随着我国财政管理体制和制度的逐渐完善确立的。2004年7月，财政部印发了《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号），对非税收入的概念和要求在范围作了进一步的界定，并明确，政府非税收入实行分类规范管理。2007年财政总收入累计完成51304.03亿元，其中，非税收入5691.04亿元，比上年同期增收1056.72亿元，增长22.8%，占财政总收入的比重为11.1%。2011年1、2月份非税收入完成1599.55亿元，同比增加469亿元，增长41.5%。其中，中央非税收入同比增加114亿元，增长56.7%；地方非税收入同比增加355亿元，增长38.2%。（二）我国非税收入管理的现状1.非税收入的概念和范围伴随着公共财政框架的建立逐步清晰。2004年财政部下发的《关于加强政府非税收入管理的通知》首次明确了政府非税收入的概念和范围。是除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行职能的社会团体以及其他团体组织，依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政性资金。广义的政府非税收入是相对于税收收入而言的，是指除税收之外，但包括政府债务收入在内的所有政府收入，而狭义的政府非税收入则是指除税收和政府债务收入以外的所有政府收入。通常所说的政府非税收入是指狭义的概念。即包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以及以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中的收入、上级拨付补偿款、专项工程款等12大类（于国安，2005）。2.推动非税收入管理法规和制度建设。近年来，财政部先后制订发布了《关于加强政府非税收入管理的通知》、《行政事业性收费和政府性基金票据管理规定》、《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》等，许多省市也制订了许多地方性法规，使非税收入管理逐步实现法制化、规范化、制度化。3.建立了非税收入管理部门及审批制度。我国部分省市已经成立了非税收入管理局，专门负责非税收入的征收管理工作，保证权责分明，易于管理。收费由中央和省两级审批，由国务院和省级政府及其财政、价格部门批准；政府性基金由国务院或财政部审批；罚没收入按照法律、法规和规章规定收取；彩票公益金按照国家批准的发行额度、种类及游戏规则向社会筹集等。在审批收费基金项目时，坚持公开、公平、公正和依法审批的原则，提高收费审批的透明度。4.实行“票款分离”。“票款分离”是从源头上预防和治理腐败的一项重要举措。通过取消税收单位的收入过渡账户，实行由执政单位的收入过渡账户，实行由执政单位开票，缴款人持票到银行直接将款项缴到国库或财政专户的“票款分离”的管理方式，杜绝了未经批准乱收费、乱罚款、乱摊派等现象的发生，从根本上堵住了罚没收入、行政性收费收缴工作中的漏洞，确保财政性资金及时、足额上缴国库或财政专户。（三）非税收入管理存在的问题1.非税收入不断扩张，规模过大。建国以来，我国非税收入经历了一个从少到多，逐渐增长的过程。在建国以后的相当长时期里，我国实行的是高度集中的计划经济、统收统支的财政体制，收费比较正规。改革开放以后，伴随着经济体制的改革，财政体制也进行了相应改革，为了适应经济发展对资金的强烈需求，随着地方财权、财力不断扩大，各级政府的财政收支矛盾也日益增大，单靠预算内收入已无法满足改革和建设的需要，这就迫使政府增设收费项目，造成我国非税收入数额不断增长，且增长较快。同时，在征管管理过程中出现多头管理，多家收费等管理交叉现象。收支挂钩，部门利益人格化，特别是一些地方和部门滥用管理经济和市场调节职能，直接参与微观经济活动甚至是项目建设，造成政府投资增长迅猛，在预算内财力无法满足需要时，非税收入就成为政府和部门创收的重要手段。这也促使我国非税收入的扩张。据统计，我国非税收入由1978年的960.09亿元增长到2009年的8962亿元，32年增长9.33倍。以河南省为例，2009年河南省非税收入为1064.2亿元，比2008年的774.7亿元增长37%。非税收入占财政性资金的比重在1985年为42%，1990年达到50%。2009年在经济高速发展、税收收入增长较快的情况下，全国非税收入所占总财政收入的比例仍高达13.08%，增速高达26.1%（孟元新，2009）。2.收费主体多元化、管理部门冗杂。现行地方收费主体主要有地方财政部门、交通部门、国土管理部门、工商部门、卫生监督部门、公安、司法、检查、城建、环保、教育等管理部门,每个部门都有收费名目,而且一个部门收取多种费,同时管理上职权分散,乱收费的现象较为严重。尽管经过多年对收费项目的清理、减并、撤销,根据财政部综合司的有关数据,2009年全国性的收费项目仍有200多项,地方每个省的收费项目平均在100多项以上,其中仍不乏有不合理和欠规范的收费项目。此外,更严重的是,尽管中央三令五申,向企业和居民的乱收费、乱罚款和乱摊派仍然屡禁不止，秩序混乱具体表现在：一是票据使用不规范。在政府非税收入的实际征缴过程中，一些执收执罚部门并没有使用由财政部门监制的标准票据，而诸如上级主管部门的收据、单位内部往来结算的票据、税务部门的发票甚至白条等常常被作为执收执罚的凭证。二是征收标准不统一。一方面，由于受到利益驱使，为了争取到更多的可支配经费一些地方或单位经常越权批准或擅自出台收费项目提高收费标准扩大收费范围甚至随意将行政事业性收费转为经营性收费。另一方面考虑到某些利害关系，一些地方或单位往往不按程序，越权减免收费项目或降低收费标准，只是象征性地收取少量人情费。3.非税收入尚未完全纳入预算管理。2004年7月财政部印发了《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号），根据国务院深化“收支两条线”管理改革的路线要求，各地大力推行收缴罚分离制度，使各项政府非税收入及时、足额缴入国库或预算外资金财政专户。虽然政府财政部门按照相关规定建立了综合财政预算制度，但预算内外“两张皮”现象依然存在，大量非税资金并未实际纳入预算管理，甚至国家已明确规定应纳入预算管理的一部分非税收入，如政府其他非税收入、国有土地出让金收入等，但有相当一部分仍游离于财政预算管理之外，并未缴入国库。据有关资料，中央审批的收费项目还有10%左右未纳入预算管理。由此造成大量资金体外循环，分散了国家财力。使得非税收入在使用过程中“漏出”严重，使用效率低下，财政“集中力量办大事”的宏观调控能力减弱。此外，目前我国部门预算的编制仍没有摆脱“基数加增长”的做法。人为因素较多，没有一定的科学依据。再则，即使已纳入预算的非税收入还没有一个统一的可操作的管理办法，在使用上仍然带有较浓厚的“自收自用、多收多用、多罚多返”的色彩，使预算管理流于形式（刘恩华，2006）。4.管理制度、法律法规还不完善。非税收入作为国家的财政收入重要组成部分至今没有全国性的法律法规，反观不少地方都根据自身的情况制订了相应的地方性法规或者是政府性规章。但是因为各地情况差距较大，而且在认识上还有出入，权威性也不够，特别是最近几年财政改革变化比较大，及时性不足，都对非税收入的管理产生了不利影响，制约了非税收入管理的法制化、规范化（卢乐娜，2009）。目前，世界上许多国家都已经以法律形式、甚至通过宪法对政府非税收入管理做出了明确规定，使其具有很高的权威性和可操作性。而我国尚未形成一套包含非税收入立项、定标、征收、资金使用、票据管理等各环节的完整的法规体系，仅有的一部财政法律《预算法》也没有关于政府非税收入管理的规定。这不仅在客观上造成人们对政府非税收入管理的轻视，还影响了实质管理工作的开展。非税收入管理呈现出法制性弱、行政性强的状态。一是对非税收入的内涵、范围、分类界定不够清晰具体。二是审批收费缺乏科学合理的依据。现行审批收费是以法律法规为依据，而法律法规依据什么设立收费，并没有相应的非税收入法律为其规定严格的、客观的标准（邓珂，2010）。5.非税收入的监管体系不健全。我国政府非税收入从立项、定标、征收、票据管理和征收使用各个环节，尚没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规，虽然有一些地方性法规，但由于监督机制不健全，使得有章难寻。职能部门缺乏明确的分工领域划分和权责裁量，使得各职能机构之间在行使监管职能上的互相制衡机制被扭曲，因而监管工作中存在的不同程度的执法不严、相互监督制约乏力的问题，造成了监管过程中“缺位”与“越位”现象十分普遍（冯骥，2009）。同时，这种多头监管格局的存在，且多头之间相互掣肘或推脱导致在检查计划上不能相互衔接，工作信息上缺乏共享，检查结论上不能相互利用，不仅肢解了政府非税收入管理职能，而且极易造成管理脱节、收入流失、分配失控、监督失灵，大大增加了监管成本。同时监管方式单一也是不完善的一大弊病。近年来，虽然在实现政府非税收入监管由专项监管向日常监管、事前事中监管转化方面做了许多努力，但在具体工作中，我国政府非税收入资金使用情况主要是采取事后监督的形式，事前审核、事中监控相对弱化，政府非税收入监督主要通过对报表、报告的审核来实施，政府非税收入管理部门往往注重政府非税收入运作的合法性，疏于非税收入使用合理性分析，更不能及时掌握动态情况，不能采取有效措施防患于未然。监管处罚的力度太弱。目前，我国《预算法》以及《预算法实施条例》基本不涉及非税收入管理内容，非税收入管理的法律依据主要散见于党中央、国务院、中纪委、监察部和财政部等部门的各类文件中。近年来，一些地方虽然相继制定了地方性法规，例如，湖南、河南、安徽、四川等省都颁发了《非税收入管理条例》，但至今国家尚未制定一部统一的法律或行政法规，由于缺乏必要的法律法规支撑，使负有主要监管职责的各级财政部门日常监管弱化，难以做到依法管理，对违规行为处罚力度不够。三、加强非税收入规范化管理的相关建议（一）高度重视非税收入管理，更新非税收入理念思想支配行动，观念决定一切。各级政府及有关部门要更新观念，提高认识，逐步淡化预算外资金概念，尽快树立非税收入新理念。要加大非税收入概念的宣传力度,使全社会都明确非税收入是财政收入的重要组成部分,把思想统一到“所有权属国家,使用权归政府,管理权在财政”的共识上来（冯骥，2009）。把规范政府非税收入管理与加强税收征管放在同等重要的位置,消除非税收入的认识误区，树立全局意识，把非税收入管理置于财政改革与经济发展的全局之中，提高各级各部门按章办事、服从监管的主动性和自觉性，推动政府非税收入管理改革。一是要充分认识到非税收入来源同国家税收一样，是财政收入的重要组成部分，同样是国家意志的体现，是政府行为，把规范政府非税收入管理与加强税收征管放在同等重要的位置。二是各部门要进一步增强全局观念和大局意识，正确处理好局部利益与整体利益、部门利益与全局利益的关系，充分理解、积极支持和大力配合非税收入管理工作。三是要树立宏观调控观念。各级领导要充分认识到，如果不将非税收入直接纳入财政预算，将导致大量财政性资金游离于财政管理之外，必然肢解财政职能，削弱政府宏观调控能力。为此，必须采取切实可行的措施规范非税收入管理，以增强政府宏观调控能力。（二）建立和完善规范化的非税收入征收管理体系1.需要全国性的为非税收入管理成立专门的政府机构，承担起政府非税收入征管主体职责。目前，河南、湖南、四川、河北、天津、海南、内蒙古、安徽等地在开展政府非税收入管理改革试点时，已率先设立了政府非税收入征管机构，即非税收入管理局。该机构贯彻执行国家财经法规、政策，结合实际制定非税收入管理的规章制度，负责政府非税收入的征管，计划的编制、执行、决算的审核、汇编，以及政策执行情况的检查和执收稽查，并对下进行工作指导。今后，为全面推进政府非税收入征收管理改革，应自上而下成立新的政府非税收入征管机构，并正确处理好政府非税收入征管机构与其他执收部门的关系。要积极创造条件，逐步将征管权限收归政府非税收入征管机构所有，确保政府非税收入实现统一征收、依法征收，提高征收效率。在机构重塑中，要对政府非税收入征管机构的性质及权责作出统一规定，切实增强政府非税收入征管机构的权威性。同时，也要建立激励与约束机制，增强征管主体与受托代征单位的责任感和积极性。2.加快法规制度建设，完善现有条例规则。一方面要加快法规的立法进程，制定统一的全国性法律法规如《政府非税收入征管法》，就政府非税收入的性质、范围、分类、立项、征收、管理以及支出规范等作出明确的规定，并争取在今后《预算法》的修订中增加有关政府非税收入的内容。省级财政部门也要根据本地实际情况，加强非税收入制度建设，尚未制定地方性非税收入管理法规的地方，应积极创造有利条件，尽快启动这项工作。另一方面，要按照政府非税收入管理的需要，对现行的非税收入管理条例制度进行清理、修正和补充。条件成熟的地区，要在国家有关政府非税收入管理政策指导下，积极研究制定和完善地方性政府非税收入管理法律制度，加快政府非税收入管理的法制化过程。这样，使形成包括立项制度、审批制度、征收制度、预算制度、执行制度、监督制度的完善的非税收入管理法律体系。3.完善征管机制，规范执收行为。（1）科学论证，对非税收入实施分类规范管理。目前，我国政府非税收入的项目和类型很多，应在科学分析论证的基础上实施分类规范管理。要严格执行上级明文规定的收费范围和收费标准,严禁各地各部门凭借行政权力擅自设立收费、基金和罚没收入项目,坚决杜绝乱收费。同时,严格行政事业性收费和政府性基金的减免审批，要继续深化税费改革，将具有税收性质的收费改为税收，以削减非税收入规模。彩票公益金、国有资源有偿使用收入应当允许长期存在，但必须做到严格执行，足额上缴。其他非税收入包括罚没收入、主管部门集中收入、政府资金利息收入也都应全部纳入非税收入管理。（2）票据管理改革票据管理是非税收入管理的关键环节，为确保票据管理的规范有序，各级政府要制定和完善票据管理制度，改革票据使用种类和使用办法（贾康，刘军民，2005）。如票据印制和管理制度，票据保管和领购制度、票据监交制度和票据核销制度，使票据从印制到核销全过程都做到有章可循，有制度可依。同时，建立起以票证合一的“政府非税收入一般缴款书”为主体、专用票据为辅助的新型政府非税收入票据体系，充分发挥票据的源头控管作用，实现“以票管收、以票促收”，督促单位依法收取，最终达到非税收入票据规范化管理。（3）收缴管理改革进一步清理银行账户，统一财政专户管理，由政府非税收入征管机构开设政府非税收入汇缴结算专户，取消单位收入过渡账户，从账户管理上堵塞执收单位转移截留政府非税收入和私设“小金库”、账外账的漏洞。同时，按照“收支两条线”管理改革的要求，创新征管方式，大力推行“单位开票、银行代收、财政统管”的征管办法，实行票据使用与执收项目相结合，票据发放与专户管理相结合，票据管理与稽查相结合，切实做到“收缴分离、罚缴分离、收支分离”（汪建，2005）。《财政部关于加强与规范财政资金专户管理的通知》（财办[2006]12号）有关规定中提出，将各类财政资金专户统一归口到同级财政国库部门管理。各级财政部门管理的非税收入财政专户应尽量归并，原则上在同一家商业银行只开设一个财政专户。地方各级财政部门选择非税收入收缴代理银行原则上实行招投标制度，应参照《中央财政国库集中收付代理银行招投标管理暂行办法》（财库[2003]15号），按照公平、公正、科学、择优的原则，做好代理银行选择工作（财政部，2009）。（4）建立收入考核机制，促进收支脱钩管理制定《地方政府非税收入管理考核目标》，对地方政府非税收入管理情况进行年度考核，以促使该项改革在各地区间平稳推进，稳步发展。建立科学规范的收入考核机制。一是建立对执收单位部门的考核；二是保持现行财政管理体制相对不变的前提下，根据事权与财权相统一的原则，划分政府非税收入级次，完善非税收入管理体制。4.完善非税收入的监督机制。要实现非税收入的健康、高效的监管，必须形成一套完善的监管机制和体系，而这只有通过建立起职能明确、权责平衡、相互监督、相互制衡的部门监管组织体系才能实现。（1）明确监管主体的权责所采取的做法是将非税收入监管的职能分配于多个职责不同的职能机构，从而建立一个包括论证、监控、审计和评价与纠偏在内的监管控制体系。有效的监管运作必须使得各权力部门之间分工明确的同时，相互制衡。比如实行征收、预算、使用的三分离：即政府非税收入管理机构只负责征收；资金由财政部门通过预算安排，人大审批；执行则由单位或部门按照审批后的预算安排执行；资金拨付则由财政实行国库集中支付。总而言之，只有各部门明确分工，方能多管齐下而非多头掣肘。（2）改进监管方法，提高监管效率国库集中收付制度，就是建立以国库单一账户体系为基础、将非税收入全部缴入国库单一账户、资金缴入国库集中支付为主要形式的国库管理制度，是公共财政管理的重要内容。单位或部门按预算申请支出用款计划，经财政部门审核批准，通过国库单一账户体系支付到用款单位。非税收入缴库和支出拨付的整个过程均处于财政部门的监督管理之下，规范了非税收入管理，杜绝了部门利益导致的腐败现象，同时提高了非税收入资金的使用效率（贾康，白景明，2003）。同时加大对非税收入的审计力度。审计监督的作用不仅仅局限于对问题的披露和查处，还在于对效率导向的指引，推进依法、高效理财，促进公共财政的建立和完善。实行非税收入征、管、审相分离。审计、财政和监察部门应对非税收入的项目收费内容、收费票据及收支等情况进行监督检查，对有违反政府非税收入征收管理的，应依据《财政违法行为处罚处分条例》给予行政处分。形成一个以政府财政为主体，物价、审计、监察等部门和执收单位相互配合的监督模式，建立部门协调配合、多环节相互衔接、全过程跟踪监督的监督机制，确保非税收入依法征收，应收尽收，严格征管，规范运作。5.建立和完善非税收入征缴管理信息系统。从某种程度上说，财政非税收入收缴管理信息系统的建设水平，是非税收入能否真正实现收支两条线管理的技术保证。目前，中央与地方的分成收入和地方代收中央收入，都是通过主管部门收取后再层层上缴，存在问题较多。一是由于缺乏有效的监督机制，代收部门存在缴库不及时、截留、占压和挪用中央收入的问题；二是按照很多地方的收缴分离办法，层层反馈，缴库时间长，有些地方财政部门还要征收一定比例的政府调节基金，同时中央和地方重复计收入（王为民，2008）。解决这一问题的根本方法，是充分利用数据交换、网络等先进技术中央和地方共用一套非税收入收缴管理系统。现代计算机数据交换、网络技术和银行资金清算体系，为实现非税收入征缴、审核、统一监管的一体化提供了有利的技术条件支持。通过银行代收和相关应用软件的不断完善，实现非税收入管理信息化、科学化、智能化、网络化的管理目标，控制执收单位的收入项目、标准、账户设置、票据使用等，规范执收行为，有效防止乱收费等问题的发生，并且通过信息系统，对政府非税收入的来源、结构、规模等动态变化情况进行监管和分析，提高财政监管能力。（三）规范非税收入管理的配套改革政府非税收入管理改革是一项十分复杂的综合性改革。特别是由于历史、体制等因素的影响，政府非税收入已经成为地方各级政府和各部门的重要财力。在这种情况下，推进政府非税收入管理改革，必然涉及到财税体制改革，涉及到对部门既得利益的重新调整和规范，涉及到政府职能转变。必须在推进管理创新的同时，实施配套改革。1.深化分税制财政体制改革。改革现行财政体制，明确界定中央与地方政府事权。1994年实行的分税制财政体制，其重点是中央与地方政府的财权划分，而与此相适应的事权的划分却没有真正界定清楚。地方政府长期承担过大的事权，而没有相应的财权保证其行使所承担的事权。这在一定程度上导致了地方政府非税收入规模的不断扩大。因此，中央政府与地方政府财权与事权的合理划分是优化地方政府非税收入规模的前提。只有在合理划分中央政府与地方政府事权的基础上，才能真正使地方财政摆脱两难境地，非税收入的收支才能有规范的基础。2.改革和完善现行转移支付制度，规范政府非税收入的收支行为。政府间转移支付制度是财政体制中具有承上启下功能的中间环节，转移支付的规模和结构的具体情况，不仅体现着财权的划分和事权划分的相互衔接，而且是上级政府政策意图的体现。而从中国目前转移支付制度运行的情况看，也暴露出不少问题，转移支付的结构不尽合理，一般性转移支付份额增长缓慢，专项转移支付比例过大，调节地区差距的功能弱化。一些经济欠发达地区的税收收入增加有限，只能在非税收入的规模和范围上做文章，使得这些地区非税收入占GDP和当地财政预算收入的比重偏高。3.纳入综合财政预算，进行预算管理改革。非税收入属于政府财政性资金，必须按照综合财政预算的要求，把非税收入形成的可用财力纳入统一的政府预算体系，实行真正意义上的综合预算。一是将已纳入预算管理的行政事业收费或政府性基金，严格按规定纳入预算管理。二是将尚未纳入预算管理的其他政府非税收入，有计划地分期分批纳入预算管理。要通过强化部门预算，编制综合预算，统筹安排政府税收与非税收入，继续深化“收支两条线”管理，增强资金使用效率，规范征收行为。政府预算的实质是透明化和公开化，体现着立法机关和广大人民群众对政府收支行为的监督。这就是说，政府的收支列入预算后，就应全部置于各级人民代表大会的监督之下，不再有不受监督，游离于预算之外的政府收支。应对非税收入的收支进行财政部门统一编制、审批年度预决算，合理安排收费资金，监督单位按预算使用，从而改变行政事业性收费分散、失控的局面，实现预算内、外和制度外资金统一协调，综合平衡，提高资金使用的整体效益，提高财政对资金的宏观调控力度，保证经济建设和各项事业发展的资金需要。四、结论随着以建立公共财政体制为目标的财政改革的不断深化，政府非税收入管理得到了有效的规范和加强，在支持社会经济事业发展，缓解地方财政压力等方面发挥了积极的作用。但是，我们应该看到，政府非税收入管理中存在的问题依然很多，管理混乱和失控的局面尚未发生根本性的改变，使其负作用日益明显。突出表现为：各级政府非税收入规模过于庞大，增长过快，项目管理混乱；非税收入大量游离于财政预算管理之外，分散了政府财力，降低了政府宏观调控能力；众多部门通过收取非税收入参与国民收入分配，扰乱经济秩序，加重企业和公民负担；法规不健全，部门利益刚化等问题。这些都是长期累积作用的结果，包括体制的、制度的、管理的和理论研究滞后等方面原因。政府非税收入规范化管理的目标是建立与社会主义市场经济体制相适应