【环境公益诉讼法律制度探究9500字（论文）】

环境公益诉讼法律制度研究TOC\o"1-3"\h\u26674中文摘要与关键词 [摘要]环境公益诉讼制度，是指公民、法人和其他组织在公共利益受到损害的情况下，为保障社会或者国家利益依照法律规定诉诸人民法院所设立的特殊制度。环境公益诉讼制度作为我国环境保护领域中的重要规定，发挥着维护公共利益、增进社会公平、保障公众合法权益的重要作用。我国《民事诉讼法》第六十四条明确规定，检察机关对法院的依法判决以及裁定违法的行政执法有监督权。然而在司法实践中，由于对环境公益诉讼的概念界定不清、法律规定不完善以及相关制度不健全等原因，导致当事人的权利意识淡薄以及环境公益诉讼主体资格认定困难等。为此，应借鉴国外先进的经验与做法，构建一个更符合我国国情和中国特色社会主义市场经济走向的环境公益诉讼主体体系。[关键词]环境公益；公益诉讼；诉讼制度环境公益诉讼法律制度研究一、绪论（一）选题背景伴随着社会进步与世界经济的飞速发展，人民生活水平日益提高，但是人类对于环境的破坏程度却日益严重，环境破坏与生态失衡现象越来越多，环境问题日益凸显，人类赖以生存的生态环境也受到了前所未有的挑战，当前，我国法律制度体系尚不健全、公民环保意识薄弱、公众参与机制还不够完善、环境公益诉讼主体缺乏相应立法，环保组织的作用没有被充分发挥出来，从而引起社会大众对公共利益保护工作缺乏热情，这些都不利于实现经济发展和生态环境保护的平衡，所以政府和人民都开始关注并支持用公益性诉讼制度的发展与创新来解决这些问题。2013年2月5日，我国最高人民法院出台了《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》。这也是我国第一次以强制性的手段制定环境公益诉讼制度。本文结合2015年1月1日正式生效施行《中华人民共和国环境保护法》和环境公益诉讼主体制度存在的问题[1]，提出合理的建议和意见，为制定出更加符合国情的法律法规制度，以适应社会发展进步之要求，为更好地促进公益事业发展奠定了基础。（二）研究的目的及意义环境公益诉讼制度作为我国环境保护领域中的新创举，对维护公民、法人及其他组织的合法权益起到了至关重要的作用。同时，环境公益诉讼也是维护公共利益、实现社会公平的重要途径之一。在经济不断发展的背景下，人民群众对于生活质量的要求也在不断提升，但是环境问题也在不断加剧，保护环境成为了整个社会、政府以及人民群众需要格外关注的问题。目前，我国正处于工业化与城镇化高速推进时期，但是并没有一部专门的环保法律，对保护公众利益与自然环境之间关系进行详细规定和说明;另一方面因为政府对公共资源管理缺乏重视以及相关立法不完善等原因导致公众不能积极有效参与其中，所以我们必须建立健全一套有效机制，以保证环境公益诉讼能够顺利实施。1.理论意义环境公益诉讼制度在我国刚刚起步，发展缓慢，在司法实践中存在不少问题。对此，本文通过对国外有关公民、社会组织及国家机关与环境公益诉讼制度相关的立法及实践经验进行借鉴，并根据我国国情进行了分析，提出了一些对策建议，希望能够改进我国立法体系，制定出适合国情且与时俱进的环境公益诉讼制度，对完善环保法律法规，加强政府机关对环境公益诉讼主体制度建设工作力度，具有重要意义。2.现实意义环境公益诉讼是公民的一项重要权益，其中公民、法人或其他组织是主体。而我国《民事诉讼法》仅规定法律规定的机关、团体，也就是检察院以及有条件的环保组织均可提起环保公益诉讼[2]，并且由于检察院没有被赋予强制执行力，在司法实践中存在诸多缺陷：如没有明确立法、缺乏法律法规来进行约束规范其行为，司法资源比较匮乏等等，因此我认为应该以环境公益诉讼主体制度的完善为切入点，从而实现保障社会公共利益及国家公权力的目标，对于改进我国现有法律法规体系并完善相应的策略具有实际意义。二、环境公益诉讼制度概述（一）环境公益诉讼的主体根据我国环境公益诉讼对民、行分野规制的法律规定，环境公益诉讼制度有两个侧面，即是环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼，二者在环境综合治理中具有目的的一致性，均是通过对损害环境的犯罪行为采取行动来实现环境保护的法律制度。我国的《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务”，为建立环境公益诉讼制度的实体法基础之一。根据体系解释，《环境保护法》第5条规定的“预防性原则”应当适用到涉及环境公共利益的环境民事和环境行政诉讼中[[][]华蕴志.《论预防性环境公益诉讼的功能界分—以多中心环境治理模式为分析工具》[J].上海法学研究,2020(14).目前我国《环境民事公益诉讼解释》第1条已经明确规定了预防性环境民事公益诉讼类型，即可以对民事主体造成重大环境风险的行为提起环境公益诉讼。但根据2018年施行的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼解释》）第22条规定，检察机关在向法院提起诉讼时，必须提交由于行政机关违法行使职权或者不作为，使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料。即只有既存了生态环境损害，找到了相关证明材料时才能提起环境行政公益诉讼。现阶段预防性环境行政公益诉讼的缺失，将会造成环境法中预防的理念大打折扣，不利于对国家利益与社会利益的保护。为了对行政机关损害国家及社会利益的行为进行规制，在行政机关做出或即将做出具有损害环境利益之重大风险行为的情况下，可通过协助与监督行政执法的方式来建立起预防性环境行政公益诉讼。（二）环境公益诉讼的内容环境公益诉讼是指当行政机关或其他公权力机构、企业或其他组织及个人的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或可能遭受侵害时，个人、国家机关、社会团体、企事业单位要求人民法院保护其正当环境权利和合法利益的审判程序制度。其条件是个人、国家机关、社会团体、企事业单位的环境权益受到侵犯、发生争执或者有受到侵害的紧迫危险性，要求人民法院通过审判维护环境利益。其目的是解决纠纷，调整因环境公共利益受到损害而产生的社会关系，使环境权益恢复到应有的和谐状态。其运用的形式和方法，顾名思义，即是采取诉讼模式，在国家司法机关、原告和被告三方充分参与下，依照特定的程序解决环境纠纷。环境公益诉讼的实质是在国家强制力的支持下，通过对环境不法行为的追究和惩罚，促使环境利益的顺利实现，从而实现环境法的目的。我国现行法律中关于环境权益的规定大多属于实体法规范，而且实体法方面的规范内容相对比较完备，然而，程序法方面的内容却极为鲜见，即使有涉及，也是简略、零散地夹杂在实体法规范中，并且缺乏具体的可操作性。从而，我们可以看出这样一种现象很不利于环境法制的建设和完善。因此，我们要构建合理完善的环境公益诉讼制度必须首先从立法上重视程序规范，其次才能运用既有的程序规范，依照特定程序，维护社会的环境公共利益。三、我国环境公益诉讼制度的立法现状（一）我国环境公益诉讼制度历史沿革环境公益诉讼制度在我国发展缓慢且历经多年，但当时人们对环境保护工作还没有引起足够重视。新中国建立以后，受我国环境保护工作认识不清、法律意识淡薄的影响，国内的环境公益诉讼制度始于1989年的《中华人民共和国环境保护法》，直至1992年10月29日国务院颁布的《关于加强生态环境建设保护生态文明建设的有关意见》才初具体系。《中华人民共和国环境保护法》第八条规定：“自然人、法人及其他组织在法律上有民事权利的，可以根据法律或上位法参与公益诉讼”。截至2015年的年底，已历经三十个春秋，其间立法不断细化完善主体。《中华人民共和国环境保护法》第五十五条指出：“国务院各部门和各委员会制定有关环境方面的方针和政策，对保护和改善生活条件与生态环境提出要求。地方各级人民政府在本行政区域范围内建立防治污染机构。”我国环保部门是专门负责对全国各市（部）及县级以上城市进行环保方面工作开展指导性活动;同时也要积极配合其他相关机关履行职责，保障公民或者社会组织合法权益免受侵害，为环境公益诉讼制度在国内的发展和完善提供法律依据。（二）环境公益诉讼的诉讼方式环境公益诉讼指当法律授权主体因环境公共利益遭受侵犯或威胁时，为了实现维护环境公共利益的目的，向相关侵犯主体进行起诉的行为[15]。目前来看，我国的环境公益诉讼概念分为广义与狭义两种。广义地说，就是以原告的身份将公民、法人或其他组织诉诸法院要求国家赔偿的行为，从而使受侵害的一方当事人得到合法的救济。具体而言，它是指公共利益遭受侵害后，可直接向特定主体提出司法保护的请求。从狭义角度讲，主要指我国法律体系对这一领域的规定主要涉及国家机关和企事业单位、团体及其他公益性社会组织均可以作为环境诉讼主体。所谓环境公益诉讼，就是公民、法人或者其他组织以被告身份向法院起诉，经人民法院对自己的合法权益依法进行审查，请求赔偿损失之后再进行起诉。我国环境公益诉讼立法现状，是一项非常复杂和漫长艰苦的工作。就目前的现状而言，我国的立法大致有两种形态，一是在《宪法》的基础上制定法律法规，保护公民、法人及其他组织的合法权益；二是由一些地方性的条款或规章制度规制人们行为与损害社会公共利益之间关系，所做出具有指导意义并且可以作为解决纠纷的一种手段。（三）建立环境公益诉讼制度的立法依据环境公益诉讼立法保障就是我国环保法规和司法解释关于公民和社会组织申请行政复议或者民事诉讼制度的条款，从而为公民和社会组织依法行使正当权利和更好地维护公众利益提供了法律依据。自上世纪90年代以来，我国已在“宪法”中对环境公益诉讼制度作出了明确的规定。环境公益诉讼立法保障是指《中华人民共和国宪法》所作出的规定。然而，由于我国法律对环境方面的保护力度不够，加之经济、社会、文化等各方面因素的影响，使得我国在这方面还没有出台相应的法律或法规。所以，有必要对这方面进行专门立法，以解决司法实践中遇到的有关问题。新《中华人民共和国水污染防治法》做到了规划、标准、监测和防治等方面的四个统一，这就需要建立流域水环境保护中的保护联合与协调机制，这对于进一步完善我国有关诉讼制度，保障公众利益具有十分重要的意义。我国《民事诉讼法》第六十四条规定：“人民法院审理公益诉讼案件，应当参照有关法律、法规，按照各自当事人之间相互独立原则进行审理。”其目的在于保护生态环境资源不被破坏，维护公民个人利益以及国家公共权益不受侵犯，促进生态文明建设与和谐共生等目标实现。四、我国环境公益诉讼立法存在的问题及其原因（一）环境公益诉讼主体数量不足从我国《民事诉讼法》第五十五条的规定可以看出[[]我国民事诉讼法第55条规定：“[]我国民事诉讼法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”此外，根据《环境民事公益诉讼解释》第19条的规定，禁制令等具体制度被视为预防性执行措施，但其具有较强的否决功能，大多采用关、停等手段来消除潜在的环境危害，长期适用势必会影响社会经济的发展。作为预防性责任承担方式，面对的是未来可能发生的环境损害，其缺乏明确预见性，采取简单拒绝执行的手段将不利于实现预防性环境公益诉讼积极预防的作用。（二）提起环境公益诉讼的费用十分高昂这类案件所涉范围相对较大，要求对环境损害给予补偿的数额也非常大，这说明这类案件需要耗费大量的资金。更进一步地讲，在该种案处理过程中，要证实双方发生纠纷的行为与其后果之间是否存在因果关系，哪怕原告只需要负初步证明责任，但是有时候还需专家运用其专业知识及其他技术手段去辨别纠纷事实，这些耗费资金往往较高，是常人难以接受的。根据相关司法案例总结，预防性环境公益诉讼中多数案件争议焦点与环境评估报告和环评审批行为有关。以“云南绿孔雀案”为例，一审中原告诉被告昆明设计院承担连带责任的依据是环境评估报告书中缺少绿孔雀栖息地和陈氏苏铁等重要生态要素的内容，直指其环评不实，在一审、二审过程中也是围绕环境评估报告展开辩论。最后二审法院以“环境评估报告的制作方如何采用相关资料进行评价并做出结论，依赖于制作方的认知水平、评判标准以及环评技术发展程度等一系列主客观因素，结合本案《环评报告书》所参考资料看，其内容和结论的作出也并无唯一、对应、直接且必然的关联”为理由认定自然之友关于昆明设计院环境评价工作中有违法行为不成立。长时间的举证对于起诉主体花费成本过于高昂，同时还会挫伤个人参与环境公益起诉的热情，使一般组织或个人被迫放弃环境公益保护要求，从而使起诉权利有名无实。（三）举证责任配置不合理原告的举证责任过重。原告在预防性环境民事公益诉讼中的举证责任过重。尽管立法已经进行了一定程度的倾斜，但在预防性环境民事公益诉讼中，由于损害结果尚未产生，所以原告通常难以达到现行司法解释所要求的基本证明标准。如此一来，原告就需要在诉讼中承担举证不利的后果。在法院依职权调查取证责任方面的规定尚不具体。环境公益诉讼证据的收集原本就是一项专业性极强的工作。而在预防性环境公益诉讼中，损害结果可能尚未发生，此时对损害的认定只能凭借科学的预先判断，故诉讼中对双方所举证据的要求也更加严格。预防性环境公益诉讼案件取证的技术性、复杂性，以及当事人诉讼能力方面存在的不足都决定了此类案件中对专业技术人才的需求。同时，鉴定难、鉴定费用贵、耗时长的问题，也需要通过法院作为参与主体与诉讼双方共同解决。但当前我国立法中仅对法院的调查取证责任进行了概括性的规定，并未对其进行细化，阻碍了法院在预防性环境公益诉讼中行使其调查取证职责。（四）相关的法律制度不完备迄今为止，国内法院仅受理环境公益诉讼案件40余件。可见，目前我国的环境污染现状不容乐观。新环保法虽对环境公益诉讼作了规定，但对于主体却有非常严格的限定，现阶段我国公民提起该类诉讼的条件也有很多限制。社会组织本身存在着许多不足，启动环境公益诉讼能力不强。并且我国的法院系统已经成立了多个环保法庭，但是在当前的环境公益诉讼案件中，仍然存在着很多问题。可见，为了使环境公益诉讼能够真正发挥作用，需要建立和完善与此有关的法律制度，只有这也，才能使这一制度能够发挥真正意义上的效果。（五）具有环境保护义务的机关对环境的保护力度不够有关机关作为维护环境利益的主要主体，其执法手段对于上述起诉主体以及侵犯环境的致害方都具有威慑作用。但我国现行这类法律体系还不够完善或者存在一定滞后性，上位阶法与下位阶法之间存在矛盾，执法手段不尽合理，以及其它机构介入等不合理原因导致应承担保护环境义务的有关机关无法正确执法，而使那些给环境带来危害的主体得以逃脱法律的制裁，从而导致为保护环境的公众不想也不愿向法院起诉。五、国外环境公益诉讼制度概况以及对我国的借鉴（一）国外环境公益诉讼制度1.美国的公民诉讼美国环境公益诉讼制度并不对原告主体资格作出认定，只是有所局限。美国国会于1948年通过了《联邦水污染控制法》，几经修订后于1977年改称《清洁水法》。该法中的公民诉讼条款中将有起诉权的主体限制在可能受影响或已经受影响的主体，即具备因果关系、发生实际损害和可受偿性。因果关系是起诉人受损后果和环境侵权行为的因果联系，实际受损是原告获得特定伤害，可受偿性是损害能够根据法院有利判决获得救济和赔偿[13]。2.德国的团体诉讼德国对环境公益诉讼实行“团体诉讼”方式，即环境保护团体以公共利益的名义对危害环境行为诉诸法院。2006年联邦德国政府为了进一步巩固与发展团体民事诉讼机制，特别颁布了《环境司法救济》。联邦德国关于环境保护的行政公益民事诉讼机制，着重在于两个方面：一是原告的起诉资格，二是诉前程序。其中，原告主体资格方面，有提起诉讼资格的社会团体，需有国有事业单位官方记录，存在时间在3年以上，主动履行职责，并且没有其他任何犯罪记录。从诉前程序来看，与美国诉前60余天相比，德国诉前程序更为严格，规定3个月以上。只有当有过错的政府机构受理或者被告知3个月之后，而仍然未采取杜绝污染、履行职能的措施，适格组织才可提起诉讼[14]。（二）国外环境公益诉讼制度对我国的借鉴无论是以德国为代表的大陆法系国家还是以美国为首的海洋法系国家，在环境诉讼原告主体资格方面的规定相较于我国都更加完善，我们也可以从中得到启发。目前，我国环境公益诉讼的主体仅限于检察机关和极少数符合相关法律法规要求的社会组织。诚然，环境公益诉讼大多涉及巨量繁杂的专业知识和庞大的鉴定费用数额，但如果以此为由加重诉讼主体资格的实质要件以限制其他主体的加入，则不利于直接利害关系人的参诉。美国环境公益诉讼主体资格放宽至已受影响及可能受影响的主体。对此，本文认为，我国环境公益诉讼主体资格制度规定应放松直接利害关系人限制。德国相较于美国则更重视环保组织的作用。近年来，我国的环保组织逐渐发挥出了更大的作用，但毕竟发展时间尚段，相关规定还较为谨慎，并且相较于检察院，环保组织的成绩还远远不足。因此，我国在环境公益诉讼方面，不仅要对法律规定主体资格层面做出适当改变，更需要大力支持相关环保组织，提升其实力和专业素养，充分发挥较之检察院的先顺位优势，以期产生更积极的作用。六、建立我国环境公益诉讼制度的建议（一）完善环境公益诉讼提起主体的范围就环境公益诉讼而言，确认诉讼主体是确保环境公益诉讼制度得以确立的最主要标志之一。构建相关行政机关、社会团体及公民个人原告起诉资格，并推动众多相关主体密切协作是党务工作进一步深化的重要保障。我国法律法规明确检察机关是环境公益诉讼原告并具备起诉主体资格，对完善我国环境公益诉讼制度起到了至关重要的作用。政府相关部门主体资格可试图从将要修订或正在修订的特别法和正筹备拟订或正在拟订的新法上得到证实。然而，目前关于此类诉讼主体的立法还比较零散、不完整和滞后，并且缺乏相应的司法解释与指导意见，可以说这些问题严重影响了司法实践对这类案件进行裁判的准确性和公正性，因此有必要予以解决。令人欣慰的是从某一层次上看，现有法律已经认可社会团体对此类案件提起诉讼的资格，可以称之为一个进步。（二）降低提起环境公益诉讼的费用由于公益诉讼案件所需的成本非常高，致使公民及多数社会组织畏首畏尾，针对这一突出而又有现实意义的难题，必须首先降低环境公益诉讼案件受理的成本，可采用按案量计费或者在结案时计费的办法，也可借鉴美国等国的优秀做法，健全起诉主体诉讼费用负担机制如：起诉过程中发生的全部费用均由败诉方负担。再者，由于个人及环境保护团体在经费支持上相对较弱，各方均不具备显着优势，故可在被告给付经费中抽出部分经费用于给付起诉主体在起诉过程中的全部费用，以避免起诉主体在起诉所需成本较大，造成心理压力。解决他们的后顾之忧，使该制度保持安全高效的运转，以构建环境民事公益起诉激励机制，调动个人及组织积极起诉的积极性。最后要从立法角度做出对原告有利的条款，明确起诉主体起诉时无需负担费用即可起诉。（三）灵活取证，正确运用举证责任倒置规则证明责任的合理配置，主要表现为证据上，由于双方社会地位和经济等各个方面的不同，使实际证明过程出现了许多不合理现象。因此在证明时，首先需证明，原告仅需证明损害事实的存在或损害发生的可能即可。一旦证实有此事实，则其他补充责任需得到被告的补充。除非被告人能提供强有力的证据证实其无环境侵害行为或其行为和事实间无因果关系，否则将受到法律上的相应惩处。（四）完善与之相关的法律制度环境公益诉讼案件要得到有效化解，一方面需要社会各界的积极参与，另一方面也需要健全的法律法规体系作为支撑。针对我国环境公益诉讼案件不合理缺失以及环保法庭闲置现象，我国人大等有关享有立法权机关应以现实为基础，建立并完善其相关法律制度。统一裁判标准、强化生态环境保护、发挥司法功能、夯实生态司法屏障、防止下位阶法与上位阶法相悖和同一等级法互斥等现象发生，只有这样，才能形成公正、统一的执法标准。（五）加强有关机关的管理能力，提高执法水平我国环境建设有了较大的改善，有关环境的法律已经在逐步发展和健全。但在肯定我国法制建设取得良好改进的同时，也不得不反思我国目前环境污染与破坏的实际状况。执法力度松懈和应履行义务机关未履行，是当前我国环境问题存在的重要因素。我国现行与环境相关的法律之所以无法取得良好的现实效果，很大一个原因还在于它们无法真正得到切实执行。所以说，要想使我国的环境保护工作能够顺利展开，必须树立“法律第一位”的理念，禁止发生感情凌驾于法律之上的现象，对相关执法机关提出明确要求，确保他们依法依规执法，改变过去不正确的执法理念，使执法机关在执法过程中起到应有的积极作用。结语环境公益诉讼制度是一项十分重要的法律责任，它在保护公民权利、促进社会和谐方面发挥着不可替代的作用。我国环境公益诉讼制度的建立与发展，已取得较大进展，但环境公益诉讼制度仍属新生事物，尚存在一定问题，它的立法与司法实践均不够健全，有不少有待完善之处。我国现行有关环保方面的立法较少，法律规定对此诉权也未作具体明确规定，司法实践中在许多地方缺乏操作性。为此，应不断完善相关条款及程序，健全环境公益诉讼制度法条法规体系，应赋予法院、检察院提起公益诉讼的监督起诉权，继续完善立法程序以维护公民个人利益及社会公共利益。加强执法队伍建设以增强环保意识以使之更具实用性和可实施性，并完善和改进相关举措。因此，致力于环境公益诉讼主体制度这一课题的探讨和研究，对于环境公益诉讼在我国的深入发展具有深远的意义。[参考文献][1]陈凤,吴迪.我国环境公益诉讼中原告主体资格制度的完善[J].湖北经济学院学报,2021,19(01):119-125.