【生态补偿政府转移支付制度的域外经验探析综述3800字】

生态补偿政府转移支付制度的域外经验分析综述目录TOC\o"1-2"\h\u11108生态补偿政府转移支付制度的域外经验分析综述 12183一、德国生态补偿政府转移支付制度 131620（一）德国生态补偿政府转移支付制度介绍 121708（二）德国经验的批判借鉴 232232二、巴西生态补偿政府转移支付制度 316555（一）巴西生态补偿政府转移支付制度介绍 326442（二）巴西经验的批判借鉴 5生态问题已然是世界各国都面临的问题。很多发达国家在20世纪就已经开始了生态环境保护的探索，至今已经形成了成熟的生态补偿机制，可以供我们学习借鉴。但同时也要注意，国外的生态补偿机制主要以微观主体之间的市场交易的形式进行，政府间的转移支付比较少。而且由于国外的产权归属法律制度与我国有很大不同。例如我国资源一般都归国家所有，而国外则可以归属于个人所有。因此，对于这些经验我们需要有批判地借鉴。德国在西方发达国家中横向转移支付成就突出，探索出了属于本国的生态补偿转移支付模式；巴西与我国发展状况相同，都是发展中的大国，并且同样面临着严重的生态环境问题以及地区经济发展不均衡的状态，因此其生态补偿转移支付的经验对我国有可借鉴支出。一、德国生态补偿政府转移支付制度（一）德国生态补偿政府转移支付制度介绍目前国际上大部分国家都是以纵向转移为主要的财政转移支付方式。但德国拥有较为成熟完善的横向转移支付制度。与其他国家相比，德国不仅注重使用纵向转移支付，也注重使用横向转移支付，两者有机结合下依法确定合适的转移支付均等化目标、并适当引入激励机制，最终建立健全完善的财政法律制度。IreneRing（2002）认为德国州际间财政平衡的初始目的是为了使行政当局能够履行其公共职能，实现州际间的财政平衡，“确保全国统一的生活水平”，以维护社会稳定，没有考虑生态因素。IreneRing.“EcologicalpublicfunctionsandfiscalequalizationatthelocallevelinGermany”IreneRing.“EcologicalpublicfunctionsandfiscalequalizationatthelocallevelinGermany”.EcologicalEconomics,Vol.42,no.3,2002,p415-427.德国的生态补偿机制的一大特点就是资金充足，持续周期较长。例如德国的北莱茵-威斯特伐利亚的鲁尔矿区是世界上著名的矿区，由于不加节制的开采和利用导致鲁尔矿区出现大面积的植被和土地污染。德国联邦政府给当地政府以每公顷300至600欧元作为生态补偿的补偿标准，国家还通过长达20年的优惠政策，补贴了不再适合农业生产并造成严重环境污染的土地。此外，德国还对全国10%-33%土地面积的耕地实行休耕政策，每年对休耕土地按照每公顷200-450欧元的标准进行补助。对于一些特殊的农业保护的退耕还林（草）项目，补贴年限更是长达20年。吕圳昌吕圳昌：“基于生态补偿视角的政府间财政转移支付制度研究”，西北师范大学硕士论文，2013年5月，第34页。此外，德国国内转移支付还有一个重要内容即以州际财政平衡基金为主要内容的州际间横向转移支付。1991年德国设立了生态补偿横向转移支付资金，并于2000年1月1日通过了《持续生态税改革方案》。州与州之间的生态补偿资金的构成有两部分。一部分是将销售税中的1/4划归各州后，按各州的居民人数将余下的3/4部分直接分配给各州；另一部分是经济较为发达的的州按照法定的统一标准计算补助金拨给经济较为落后的州。并在计算标准中加入了生态指数、激励机制等因素，以保证行政当局能够履行其公共职能，确保实现全国的统一生活水平外。DrosteN,RingI,SchröterSC,LenkT,“IntegratingEcologicalIndicatorsintoFederal-StateFiscalRelations:ApolicydesignstudyforGermany”.EnvironmentalPolicy&Governance.Vol.27,no.5,2017,pDrosteN,RingI,SchröterSC,LenkT,“IntegratingEcologicalIndicatorsintoFederal-StateFiscalRelations:ApolicydesignstudyforGermany”.EnvironmentalPolicy&Governance.Vol.27,no.5,2017,p.487.最后，德国易北河流域的生态补偿转移支付是世界上具有代表性的跨区域生态补偿横向转移支付项目。易北河是一条经过德国和捷克的跨国河流。经过两国的协商，在2000年的时候，捷克将德国提供的900万马克用于改善易北河流域的水质，例如建造污水处理厂等。经过两国共同的合作努力，目前易北河的水质得到了提高，德国的流域生态补偿获得了较大的成就。易北河流域的实践证明了德国的横向生态补偿转移支付不仅可以在州以内、州与州之间实施，还可以在两国自愿且协商一致的前提下跨国实施。任世丹，杜群：“国外生态补偿制度的实践”，载《环境经济》2009年第11期，第37页。（二）德国经验的批判借鉴德国设立的州与州之间财政平衡基金形式的横向转移支付制度，可以为我国所借鉴。在生态关系密切的同级政府之设立一定的生态转移支付基金，由经济发达的生态受益区向经济落后区进行资金转移，通过政府之间的相互合作以解决贫困地区生态补偿财力不足的问题，实现生态保护与经济发展在区域之间的有效交换，最终形成生态服务生产与消费的良性循环。郑雪梅：“生态转移支付——基于生态补偿的横向转移支付制度”，载《环境经济》2006年第7期，第14页。除此之外，我国还可以借鉴以下两点：一是学习德国的生态补偿转移支付提供的长期稳定的资金支持，保障生态服务提供地政府和居民的积极性。二是可以学习德国以法律的形式确定横向财政转移支付制度，以国家强制力要求经济较为发达的州依照规定转移资金给经济较困难的州，从而实现郑雪梅：“生态转移支付——基于生态补偿的横向转移支付制度”，载《环境经济》2006年第7期，第14页。二、巴西生态补偿政府转移支付制度（一）巴西生态补偿政府转移支付制度介绍巴西由于其特殊的地理位置，属于热带国家，拥有辽阔的热带雨林，因此其拥有丰富的森林资源。但早期巴西并没有生态保护的意识，大量的森林资源被滥砍滥伐，生态环境被严重破坏。直到环境问题频频爆发，巴西政府才开始重视对生态环境的保护。经过巴西政府的努力，成功探索出了一套以内在激励机制为基础的具有本国特色的生态补偿转移支付形式。Grieg-Gran（2000）以巴西的朗多尼亚州（Rondônia）和米纳斯吉拉斯州（MinasGerais）为例，重点探讨了巴西ICMS-E（一种以ICMS税为核心的“生态增值税”制度）作为特有的生态补偿机制所具有的有效性、分配性和激励性。Ring（2008）通过分析20世纪90年代巴西几个州首次引入的生态ICMS-E案例，即将增值税的部分收入根据生态指标重新分配给地方，以实现州一级使用财政转移来补偿市政当局在其领土内提供的保护区和其他生态服务的存在。研究结果发现发现财政转移可以有效解决公共产品和服务的外部性或溢出效应，合理的政府间转移支付制度能够解决区域间生态补偿的问题。NilsDroste、GuilhermeRodriguesLima（2017）等学者通过对1991-2009年巴西各州引入生态财政转移的面板数据进行了分析，发现在其他条件相同的情况下，引入ICMS-E方案平均会对应更高的生态保护区覆盖率，说明生态补偿转移支付对于生态保护具有明显的激励效应。NilsDroste,GuilhermeRodriguesLima,PeterHermanMay,IreneRing:’MunicipalResponsestoEcologicalFiscalTransfersinBrazil:Amicroeconometricpaneldataapproach”.EnvironmentalPolicyandGovernance,Vol.27,no.4,2017,p378-393.巴西的分权体制包括联邦、州和市县三个层级，联邦宪法中规定了三级政府各享有一定的征税权利。ICMS税是巴西各州政府最大的税收来源，大约占州全部税收收入的90%宋小宁：“我国生态补偿性财政转移支付研究——基于巴西的国际经验借鉴”，载《价格理论与实践》2012年第7期，第48页。。ICMS税是一种类似增值税的税种，以商品和服务为征收对象的税。1988年联邦宪法规定应当将这项增值税收入的1/4先宋小宁：“我国生态补偿性财政转移支付研究——基于巴西的国际经验借鉴”，载《价格理论与实践》2012年第7期，第48页。一是在政府转移支付考虑因素中加入生态这一要素。例如巴拉那州（Paraná）是巴西最早开始实践生态补偿转移支付的州，也是第一个通过生态补偿转移支付立法的州。在1990年和1991年通过法律和实施条例等形式规定，将生态因素纳入转移支付计算参考的标准之一。随后生态补偿转移支付制度在该州全面确立。巴拉那州规定将要分配给地方政府ICMS收入的5%的生态指标平均分配给有环境保护单位指标的地市政府和水资源公共供应指标的地市政府。1992年圣保罗州（SãoPaulo）通过生态转移支付立法规定案0.5%的指标，将ICMS收入分别分配给有保护单位的地方政府和有水库用来发电的市政府。IreneRing,“IntegratingLocalEcologicalServicesintoIntergovernmentalFiscalTransfers:TheCaseoftheICMS-EinBrazil.".LandUsePolicy,Vol.25,no.4,2008,p.485-497.IreneRing,“IntegratingLocalEcologicalServicesintoIntergovernmentalFiscalTransfers:TheCaseoftheICMS-EinBrazil.".LandUsePolicy,Vol.25,no.4,2008,p.485-497.二是生态要素包含生态指标的选择。由于各州面对的是不同的生态治理问题，因此各州政府会依据各州实际环境状况选择不同的生态环境指标及决定其在资金分配中的不同比重。例如巴拉那州的生态指标包括流域保护区，米纳斯吉拉斯州（MinasGerais）包括固体废弃物管制强度，马托格罗索州（MatoGrosso）的生态环境指标包括对水环境管制强度等等。刘炯：《政府间财政生态补偿的激励机制与政策效果—基于东部六省47个地级城市的实证研究》，武汉：武汉大学出版社，2015年版，第128页。三是生态保护因子的计算。在设定了生态环境指标之后，需要根据生态保护因子计算各市辖区某项生态环境指标的得分，进而决定可获得的生态补偿资金。各州的生态环境指标计算方法大致相同，计算公式为：EIi=MCFi/SCF。市政府生态指标EIi等于市政府保护因子MCFi除以州政府保护因子SCF，i是州境内所拥有的市政府数量（i=1,2,…,z）。市政府保护因子MCFi与该辖区内保护单元的面积CUi占市行政区域总面积Mi的比例以及各州对不同类型生态保护单元赋予的权重CW有关。计算公式为：MCFi=(CUi/Mi)*CW。将行政区域内所有市政府生态保护因子MCFi加总就得到了州政府生态保护因子SCF同前注21。。同前注21。（二）巴西经验的批判借鉴巴西的生态补偿转移支付经验具有其特殊性：一般意义上生态补偿的制度功能首先是补偿地方政府因实施生态保护，提供生态服务（产品），为保护环境而牺牲发展机会的利益损失，其次才是激励地方政府作出上级政府所期望环境决策的功能。但巴西的生态转移支付的制度功能中激励功能尤为显著。由于增值税是巴西各州的收入来源，保护本州的生态资源和生态环境很有可能推动本地区政府收入的增加。因此，间接地增强了州政府环境保护的积极性，也激励了州政府更加有动力和积极性进行环境保护的建设和管理。