PPP综合项目实施专项方案编制要点总结及绩效管理考核统一标准

编制说明：按ppp项目操作规程，结合项目实施方案编制，关键内容是绩效考评标准及评分细则。PPP项目实施方案编制关键点总结及绩效考评标准PPP项目全生命周期关键包含项现在期准备阶段、竞争性选择社会投资人阶段、协议实施阶段、终止及移交阶段。现在咨询机构提供PPP咨询关键包含前两个阶段，通常由政府方聘用专业咨询企业研究项目边界条件，对项目投融资结构、交易结构进行设计，完成物有所值、政府付费额及财政承受能力论证，然后着手编制项目PPP实施方案并常常委会审议经过，进而开展社会投资人竞争性采购。PPP项目实施方案编制关键点：1、明确项目基础情况及PPP合作内容依据业主提供项目方案、总平面部署图、技术指标、相关会议纪要、文件等基础资料了解项目基础情况（投资规模及结构、建设期、特许经营期等）及进展情况（项目土地、选址、立项、设计等进展）。同时理清项目边界条件及项目产品（产出）内容，编制项目产出一览表（含相关资产、设施及配套服务），确定PPP合作内容。此阶段在了解项目基础情况基础上，尽可能多和业主沟通，摸清项目设置思绪及意向，为PPP实施方案编制做好准备工作。2、确立项目实施机构及社会投资人介入模式PPP项目通常由市（区）政府提议，授权行业或行政主管部门（交通局、卫生局、住建局、管委会等）为项目实施机构，委托政府城投企业、控股集团等国有企业为政府方出资代表，以约定股权百分比和社会投资人共同出资组建项目企业，也能够由社会投资人单独出资成立项目企业，确定项目企业注册资本及项目资本金。依据PPP协议指南要求，政府在项目企业中持股百分比应该低于50%，且不含有实际控制力及管理权。具体百分比确实定，可经过市场测试，向潜在感爱好社会投资人充足摸底，在综合考虑社会投资人预期及表现政府方对项目重视程度及“诚意”基础上确定，通常政府方百分比控制在0%~20%，或固定出资额。同时，需明确项目资本金、贷款百分比、利息测算方法及除注册资本以外资本金起源方法。在方案编制早期，已开展过PPP采购用户在项目实施机构介入模式上往往沿用已经有模式，而首次尝试PPP模式政府方对项目企业组建具体细节尚处于探索阶段，无明确思绪，咨询人员可参考同类项目情况，初步确定参股百分比及职责分配方案编制初步方案，以供政府方参考。现在已完成PPP方案中，实施机构设置及社会投资人介入情况以下图所表示：设计项目运作方法及交易结构（1）运作方法政府投资项目基础分为经营性、准经营性项目、非经营性三大类。经营性项目：含有明确收费基础，而且经营收费能够完全覆盖投资成本项目，可经过政府授予特许经营权，通常采取建设-运行-移交（BOT）、建设-拥有-运行-移交（BOOT）等模式推进。准经营性项目：经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补助部分资金或资源项目，可经过政府授予特许经营权附加部分补助或直接投资参股等方法，通常采取建设-运行-移交（BOT）、投资-建设-运行-移交（IBOT）、建设-拥有-运行（BOO）等模式推进。非经营性项目：缺乏“使用者付费”基础、关键依靠“政府付费”回收投资成本项目，可经过政府购置服务，通常采取建设-拥有-运行（BOO）、委托运行（OM）等市场化模式推进。不一样行业类型项目需采取不一样运作模式，同行业项目也因为项目标特点和性质差异而采取不一样运作模式，需具体问题具体分析。以医院类项目为例，因为其运行设施分医疗设施和非医疗设施两部分，其中，医疗设施运行需由专业医疗机构负责，该点对社会投资人提出了一定限制或说拓展了项目参与主体。如河南省荥阳市人民医院项目采取“投资、建设、运行一体化+政府购置服务”运作模式、独山县人民医院及中医院迁建项目采取BOO模式，香港大学深圳医院采取OM模式等，而捷宏企业承接南医大四附院（浦口医院）PPP项目则采取BOT运作模式。（2）交易结构PPP项目投资主体为确保预期效果及盈利，需要采取不一样交易结构和收益实现方法。项目交易结构包含多方关系，简而言之，就是以PPP项目企业（SPV）为关键，依据项目类型及所处行业，梳理所包含相关部门及企事业，明确各部门职责内容及和项目标关系，如：政府方、社会投资人、运行单位（如有）、行业主管部门、监管部门、融资机构、财政部门等，具体操作能够从资产流（项目准备-资产形成、移交）、资金流（项目收益分配-付费（补助））两条线进行梳理，绘出项目交易结构图。以某区级公立性医院PPP项目方案为例，经过梳理包含单位之间关系，绘制项目交易结构图。确定项目采购和竞价方案（1）资格预审依据财金〔〕113号文件内容，PPP项目采购可经过公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一起源采购等方法，实践中通常采取公开招标方法采购，并应该实施资格预审（依据法律教授解读，“应该”二字为强制性条件，即必需进行资格预审，同时公布资格预审公告及资格预审文件）。政府采购文件编制要依据各地方公共资源交易中心网站要求及模板格式进行编制。社会投资人条件设定关键关注是否接收联合体招标和社会投资人资信、资金实力、资质业绩、技术管理团体等条件原因，并进行初步界定，和政府方沟通确定后，经过政府采购平台对外公布。（2）项目竞价方案项目竞价方案编制关键为项目采购步骤而准备，竞价方案能够从投资回报率报价、工程下浮率报价、可用性付费报价、收益上缴（核减）额报价、成本费用报价等方面开展。具体工作关键分两步：首先，确定项目结算方法、可用性付费计算公式、特许经营期及分年付费方法；其次，编制竞价方案。咨询人员需在满足政府方预期基础上确定最高投资回报率、最低工程下浮率（不一样工程内容可设不一样下浮率）等费率，测算出控制价，各投标人可依据控制价数据，根据不高于控制价价格进行报价。报价比较时，将各投标人运行期历年报价按统一折现率（参考地方长久债券票面利率）折现（NPV）比较，净现值越大者，说明其价格越高，反之则越低，越含有竞争力。PPP项目评标通常采取综合评分法，经过技术、资信及商务等综合打分情况确定项目中标人。5、开展项目物有所值评价（1）定性分析关键是对项目全生命周期整合程度、风险识别和分配、绩效导向和激励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基础指标及细分指标进行定向打分，根据指标权重综合得分，判定项目可行性（大于60分为可行）。在实践过程中，经过聘用财务、法律、工程、管理等专业教授依据项目情况综合打分，汇总打分结果，判定项目物有所值定性分析可行性。（2）定量评价定量评价是在假定采取PPP模式和政府传统投资方法产出绩效相同前提下，经过对PPP项目全生命周期内政府方净成本现值PPP值和公共部门比较值PSC值进行比较，判定PPP模式能否降低项目全生命周期成本过程。定量评价过程各指标情况及测算过程以下表所表示。当PPP值小于或等于PSC值，认定为经过定量评价；PPP值大于PSC值，认定为未经过定量评价。只有“经过”定性分析及定量分析PPP项目才可进行财政承受能力论证；不然，需调整实施方案后重新评价，仍未经过不宜采取PPP模式。6、实施财政承受能力论证参考《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指导》中财政可承受能力论证方法和步骤，首先识别PPP项目标财政支出责任。通常包含：股权支出责任、运行补助支出责任、风险负担责任、配套投入支出等四个部分。股权支出责任：通常依据政府方在项目企业中股权占比情况负担一定项目资本金股权支出责任（如政府方不出资，则不负担股权支出责任）。运行补助支出责任：即政府方直接付费责任，包含可用性付费及运行服务费。如项目可经过本身收益实现财务平衡，政府方不需负担运行补助支出责任。风险负担支出责任：指政府方经过风险分担（法律风险、政策风险、通常性税收等风险）所负担支出责任。通常采取百分比法，根据项目全部建设成本一定百分比（约20%）确定政府负担风险支出责任（5%~20%）。配套投入支出：指政府提供项目配套工程等其它投入责任。通常将和项目投资相关支出已全部列入项目总投资，无其它配套投资，故政府不需负担项目配套工程支出责任。政府方总支付额=股权支出+运行补助支出+风险负担支出+配套投入支出。政府负担财政支出责任：政府方总支付额在项目特许经营期逐年支付，地域PPP项目当年总付费额应不超出同级财政当年公共预算支出10%。项目如实现本身财务平衡，政府仅负担风险支出责任，金额较小。总而言之，上述六大关键问题是PPP实施方案总体框架，框架搭建完成后，还应增加项目风险分担、项目协议体系、项目监管机制、退出机制等方面叙述，除此之外，需关键关注建设过程中工程变更（工程量、投资额等）、绩效考评机制、项目结算方法等问题，具体问题具体分析，以确保PPP项目顺利实施。件一：建设期、运行期绩效考评标准建设期绩效考评标准评分内容考评检验内容评分说明评分备注协议签署（10分）履约保函到位情况。社会资本方应该在PPP项目协议签署前，按投标承诺额度向项目甲方提交履约保函。未在要求时间内提供履约保函或未提交投标承诺足额履约保函，视为弄虚作假，扣10分；PPP项目协议签署后，检验发觉履约保函提前撤回，扣10分，从发觉之日起，社会资本方记为严重违约不良行为，并纳入其信用档案。落实PPP项目协议管理制。严格按招标文件和投标文件要求和承诺签署PPP项目协议。无正当理由拒绝签署PPP项目协议或提出附加条款，扣10分，从处罚之日起，社会资本方记为严重违法不良行为，并纳入其信用档案。社会资本违规分包、转让PPP项目标，扣10分，从发觉之日起，社会资本方记为严重违法、违约不良行为。人员配置（10分）PPP项目协议签署后社会资本方应该根据投标承诺成立项目管理团体，落实人员职责。检验现场、查阅资料（团体成立配置资料、签到情况、在岗情况、各人员履职情况）。未按投标承诺配置团体人员，从发觉之日起，每缺乏一人扣2分，扣完10分后扣项目考评总分。因社会资本责任人或现场管理人员履职水平过低而只能撤换，每撤换一人扣4分，扣完10分后扣项目考评总分。检验现场时，发觉团体人员未正常履职，每人次扣1分，扣完10分后扣项目考评总分。开工准备（15分）社会资本应该依据PPP项目协议范围和法定程序，推行把关职责，按时完成开工前准备工作，确保概算不超估算、预算不超概算。查看资料、检验现场和咨询行政主管部门统计等方法。因手续不全、违规开工，社会资本收到停工整改通知书，项目考评总分扣10分；因社会资本原因，造成前期工作推进不力，影响计划进度，每次扣5分，扣完15分为止。未推行要求程序，出现预算突破概算或结算突破预算，一次扣15分。招投标及协议管理（15分）社会资本应依法依规组织招标和采购活动，将招投标相关信息、文件立即汇报甲方。检验现场、咨询行政主管部门统计、查看招投标汇报和了解实际情况。社会资本组织招标或采购中出现违反招投标法或采购法情形，未组成犯罪、被处以通常数额罚款，扣15分；被追究刑事责任，或被处以较大数额罚款，甲方有权提前终止协议，从处罚之日起，社会资本方记为严重违法、违约不良行为。未按PPP项目协议要求，立即将招投标关键步骤（招标公告公布、中标通知书发出等）相关信息汇报甲方，1次扣项目考评总分10分，出现2次及以上，甲方有权提前终止协议。社会资本应该根据投标文件中管理方案承诺，依法依规签署协议和推行协议。查看协议文件资料、咨询行政主管部门统计和听取相关单位情况反馈。根据工程进度，协议资料不全、缺一份协议扣1分，扣完15分为止。出现协议违约纠纷并被追究法律责任，每次扣5分，扣完15分后扣项目考评总分。工程建设日常管理（40分）项目部内部管理。社会资本应该确保内部管理规范廉政，工程建设项目档案应该参考国家档案整理规范和相关行业管理要求要求格式、标准、规范进行归档、整理。检验现场和查阅资料。项目管理团体办公室杂乱无序、管理混乱，每发觉一次扣1分，扣完30分为止。未制订档案管理书面制度，扣5分。依据工程进度，档案资料管理混乱，每次扣5分；档案不全，严重缺失，每缺一份扣5分，扣完20分为止。质量安全、环境、职业健康管理情况。社会资本应该推行建设单位质量安全职责，对各专业单位安全管理、环境保护、职业健康工作进行指导、检验和监督，责成各专业工作单位做好项目现场社会治安、环境保护、职业健康工作。检验现场、查阅资料、咨询行政主管部门统计和听取相关情况。未制订质量、环境、职业健康安全等书面制度，每发觉一次扣2分；未采取定时和不定时检验相结合方法对项目标工程质量、环境、职业健康安全等管理内容进行监督检验，未形成监督检验和统计台账扣2分；对发觉问题未立即协调处理扣2分，扣完40分为止。未按相关要求和协议约定向施工单位拨付建设工程现场安全文明施工方法费，每发觉一次扣项目考评总分10分；因管理不力，社会资本收到相关整改通知书且未整改，每次扣项目考评总分10分；收到停工通知书且被处以通常数额罚款，1次扣项目考评总分30分。项目建设出现通常安全责任事故，每次考评扣20分；出现较大以上安全责任事故，每次扣40分。工程进度控制。社会资本应该根据投标时社会资本管理方案进度计划和管理措施确保工程进度。检验现场和查阅资料。①无进度计划图示，每次扣项目考评总分10分。②未制订进度管理书面制度，每发觉一次扣项目考评总分10分。③工程实际进度落后进度计划节点且无调整方法方案，每次扣项目考评总分10分。财务管理。社会资本应该严格实施财经纪律，建立健全财务管理制度。检验现场、咨询财政等行政主管部门统计、查看财务统计和听取相关情况。未制订项目资金管理、财务管理书面制度，扣40分。财务统计不全、混乱，每发觉一次扣5分，扣完40分为止。违反项目建设资金使用和财务管理要求，每发觉一次扣10分，扣完为止。信息沟通（10分）落实项目管理月报制和关