论经济法视野下的公共利益

论经济法视野下的公共利益

论经济法视野下的公共利益在我国法律中规定有很多有关社会公共利益的保护制度，但在学理上对于公共利益的形态、概念以及界定标准等都众说纷纭，莫衷一是；在执法、司法中这一制度也没有得到足够重视和恰当的运用。本文从社会公共利益的概念辨析出发，对公共利益的存在与否、公共利益与社会整体利益的关系以及公共利益的界定标准进行了尝试性的论述。并最终认为应当通过建立对各个群体都公平完善的利益表达渠道和民主协商机制来确定社会主流价值观，并在此基础上发挥经济法对社会公共利益的保护作用。

一、公共利益之概念释析

公共利益作为一种大众话语，在我国的立法中并不鲜见。我国《宪法》第53条规定“公民在行使自由和权利的时候，不得损害社会的利益”；《民法通则》第7条规定“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益”；《民法通则》第55条规定，民事法律行为“不违反法律或者社会公共利益”；《刑法》第20条将为了公共利益而制止犯罪行为，对不法侵害人造成损害的行为作为正当防卫处理。这时，人们不禁要问，究竟是否存在公共利益，何为公共利益，公共利益的范围到底如何界定？

（一）公共利益是一种现实存在的利益形态

对于公共利益是否存在或者其存在状态，有肯定与否定两种观点。

否定公共利益的学说的出发点主要是社会“唯名论”，认为社会上只现实存在个人利益，公共利益只不过是个人利益的集合，是抽象的而不是现实存在的。

肯定公共利益的学说认为，社会中现实存在公共利益，并与个人利益并列存在。李永成在其《论社会整体利益的经济法调整》中提到“社会整体利益某种程度上就是人在相互依存、彼此信赖的社会中，相互利他、合作产生的一种高层次的超越私人需要的，体现公共性的利益需要……，所以，作为人的一种高层次的利益需要，社会整体利益是客观实然的存在。”[1]

当然，当今学界主流学说是肯定公共利益的存在的，在立法上，公共利益也得到了肯定。笔者认为，社会整体利益归根到底还是公共利益，是一种建立在效率基础上的大多数相关社会成员的整体的、共同的利益。

（二）经济法视野下公共利益的界定标准

至于应该如何界定公共利益，尤其是经济法视野下的公共利益，学界也众说纷纭。

有学者从利益平衡的角度出发，认为经济法视野下的公共利益，“经济法所维护的社会整体利益视为通过社会整合所达致的社会强弱势群体间的利益均衡……由此，经济法视野下的社会整体利益可定性为补偿协调性的社会整体利益，就是相对意义上的‘锄强扶弱’”。笔者认为，公共利益在其存续的过程中确实在一定的程度上内含着对社会中强弱势群体的利益进行平衡协调的功能，而且此种平衡协调往往并不是真正意义上的利益兼顾，而是采取特殊保护的措施，对弱者施以特殊的“优待”，使其利益诉求得到实现。

也有学者从内容上来界定公共利益，认为社会公共利益就是以自由竞争为基础的经济秩序本身；妨碍这种经济秩序的事态，就是直接违反公共利益。这是因为经济秩序与社会公德往往相互包容，交互作用；经济秩序中就包含着社会公德，社会公德又影响经济秩序。以上关于社会公共利益的见解，多是从市场规制和市场竞争的角度来界定公共利益。但我国经济法学界通说认为经济法既包括市场规制法，也包括宏观调控法，将经济法视野下的社会公共利益的内涵仅仅局限于市场竞争，显然也和前述利益平衡的公共利益观点一样犯了以偏概全的错误。

王轶教授认为，公共利益具有四种属性：（1）直接相关性；（2）可还原性；（3）内容的可变性；（4）不可穷尽性。

笔者赞同对公共利益的这种定性，基于上述观点，笔者认为，应该从具体的个例出发，由与某项行为有地域关联或利害关系的社会民众来评判其是否符合公共利益，进而确立一项公共利益。

二、经济法关注公共利益的独特性

作为一门社会本位法，保护公共利益自然是我国经济法的任务所在，因此，我国经济法中也有一些关于公共利益的规定。《反垄断法》第1条就明确说明反垄断法的制定依据之一是社会公共利益；笔者认为，经济法与民法虽然都在各自的内容中强调了对公共利益的保护，但二者的侧重点有根本的区别。最根本的原因在于二者的本位不同，经济法对社会公共利益的保护要优先于对个人利益，小集团利益的保护。由于公共利益反映的是一时一地的社会主流意识形态，那么经济法在保护公共利益的同时也间接地对个人利益进行了兼顾。而民法作为个人本位法，保护私人权利神圣不可侵犯是其根本使命，一个社会集体中某个个人利益的诉求可能会侵犯到众多其他个人利益，这些“其他个人利益”便构成了民法上的“公共利益”。可见，民法对公共利益的保护是以个人利益的保护为最终归宿的，当代社会对私权的保护的重要性使得民法如此行为也有一定的必要性。对个人权利的尊重是民法的基调，基于这种基调，现代民法制度也产生了一个理性假设，即社会中的成员可尽显自身才智，获得自身利益的最大化，从而可以促使社会利益的最大化。

三、经济法如何切实保护公共利益

谈论经济法视野下的公共利益，最终的目的是要将公共利益落实到现实的保护中来，这才是其意义所在，否则永远只是纸上谈兵。在我国目前的公有制条件下，各种公有制主体和作为拟制体的国家以及他们的内部组织和工作人员，由于缺乏像私有制那样的天然主体资格和利益激励机制，使得他们在从事经济活动时不能自发地追求利益或者说是效率最大化，存在很多机会主义行为和普遍的经营管理不当或不善，因此，需要通过责权利效相统一的权义设置，在这些经济法主体中贯彻经济责任制，使得他们在经济活动中各自担负自己的角色责任，避免角色错位，并最终达到促进公有资产保值增值，营造一个高效廉洁，稳健有序的经济环境的目的。经济责任制是公有制经济法相较于私有制经济法最大的特色。最根本原因在于数千年的亚细亚生产方式瓦解的不彻底，私有制从未得到真正确立，导致我国人民和社会的自治能力太差，长期以来的制度建设和社会改革都是依靠公权力自上而下推动的。在经济法立法中要始终贯彻经济责任制，在事关公共利益和弱势群体利益的决策领域，如拆迁、征地、住房等领域内在赋予决策者决策权的同时也要对他们课以一定的责任，使他们能依据相关各方的利益诉求来科学决策，并对严重侵犯公共利益的决策行为进行相应的问责和处罚。

在司法和执法层面，在短期内难以改变政府在社会生活中的主导地位的情况下，应当充分利用政府的这一地位和作用，发挥其社会整合者的作用。任何一项重大的决策的背后都存在着利益博弈，这就要求作为社会整合者的政府主动听取这些群体的意见，改变社会弱势群体由于相对远离社会权力中心而难以有效影响公共决策的弱势地位，为这种利益博弈提供顺畅的合法的利益表达渠道和制度框架，以让社会强弱势群体在相互博弈和沟通中谋求共识。但归根结底，公共利益不是从任何一个群体的利益中抽象出来的，不管是强势群体的利益还是弱势群体的利益。我们要做的只是建立一个完善的有利于各个利益群体的利益表达渠道和民主协商机制，然后，每当一个公共决策制定之