临沧市政府收入结构及其优化研究分析 行政管理专业

临沧市政府收入结构及其优化研究摘要在我国，中央和地方政府为了保障履行国家职能，执行利于人民的公共政策，并且解决公共基础设施建设，提供稳定的公共服务，因此必须获得财政收入。和中央财政收入比较而言，地方财政收入具体包含转移支付、中央税收返还、各地财政收入。财政收入的金额与架构，影响着地方经济收入和发展的快慢，要保障财政收入结构的合理性，就必须在符合地方的发展条件下，进行不断优化，实现财政收入的稳步增长，促进地方产业结构的调整，对经济发展做出贡献。本文以临沧市作为研究对象，收集临沧市政府财政收入和支出的数据，分析收入结构中存在的不合理性，并对结构的优化的调整提出了建议和措施。关键词：地方政府收入;税收收入;非税收入;政府性基金收入;罚没收入AbstractInourcountry,thecentralandlocalgovernmentsmustobtainfiscalrevenueinordertoguaranteetheperformanceofstatefunctions,enforcepublicpoliciesthatbenefitthepeople,andsolvepublicinfrastructureconstructionandprovidestablepublicservices.Comparedwiththecentralrevenue,localfiscalrevenuemainlyincludeslocalrevenues,centraltaxreturns,andtransferpayments.Thescaleandstructureoffiscalrevenueaffectthelocaleconomicincomeandthespeedofdevelopment.Toensuretherationalityofthefiscalrevenuestructure,wemustcontinuetooptimizeundertheconditionsoflocaldevelopmentandachievesteadygrowthinfiscalrevenue.Theadjustmentoflocalindustrialstructuremakesacontributiontoeconomicdevelopment.ThispapertakesLincangCityastheresearchobject,collectsthedataofLincangCitygovernmentrevenueandexpenditure,analyzestheirrationalityintheincomestructure,andputsforwardsuggestionsandmeasuresfortheoptimizationofthestructure.KeyWords:Localgovernmentrevenue,Taxrevenue,Non-Taxrevenue,Governmentfundincome,PenaltyRevenue目录1绪论 61.1选题背景及意义 61.2国内研究文献综述 71.3研究思路与方法 81.4创新点及不足 82.地方政府财政收入基本理论 82.1地方政府职能定位及地方政府财政 82.2地方政府收入的不同口径及结构分类 92.2.1地方政府收入口径的界定 92.2.2地方政府收入概念的界定 92.2.3地方政府收入结构的界定 103.临沧市政府收入结构现状及分析 103.1云南省和临沧市财政情况简介 103.2一般预算收入结构分析 113.3省对市转移支付结构分析 123.4本章小结 124.临沧市政府收入结构问题分析 134.1地方政府收入结构合理性的基本原则 134.2政府收入结构存在的问题及原因分析 134.2.1政府性基金收入规模偏大 134.2.2非税收收入占比过高 144.2.3地方政府税收结构存有偏差 144.2.4罚没收入145临沧市政府收入结构优化的措施 155.1优化临沧市政府收入结构 155.1.1优化一般预算收入结构 155.1.2优化地方政府转移性收入结构 125.1.3优化政府性基金收入结构 16参考文献 161绪论1.1选题背景及意义在市场经济逐渐深入的大环境下，地方政府职能的科学化与地方收入的增涨息息相关。从现有的关于我国地方政府收入的研究情况看，我国地方政府在1994年分税制财政体制改革后，财政收支规模一直保持增长势头。但同时，地方政府的收入结构却仍存在诸多不合理问题，这些问题对整个经济和社会的影响逐渐明显。例如地方政府的“土地财政”带来的负面的社会影响，及其在助推政府收入增长方面的不可持续问题；又如在我国地方政府收入持续增长、规模不断扩大的情况下，地方政府保持财政收支平衡仍然存在困难。地方政府在收入结构上的问题，很大程度上是由于分税制财政体制设计上的缺陷。从全国的情况可知，不同地区政府的问题既有共性，也有个性。本文以临沧市政府财政收入为例，结合我国基本国情，从宏观和微观两个角度来进行分析和探讨，为地方政府财政收入结构优化问题的研究提供一个新的思路。“政府收入结构优化研究”是一个具有重要应用价值的研究课题。一方面,构建合理的地方政府收入结构,不但有助于提高地方政府的收入,也能促进地方政府职能的转变;另一方面,优化财政收入结构,科学培育金融资源将促进中国的经济的发展作为一个整体。本文总结了一些地方政府税收理论和研究方法,深入分析了临沧政府收入的行为。本文分析了临沧政府收入的结构，剖析政府财政收入结构中存在的问题，从而找出优化财政收入结构的方法。本文研究的主要目的在于探索提高临沧市政府自有收入的可行方法，增强规范性财政收入的能力，通过引导和支持重点规范的收入来源来降低对基金性收入的依赖，且对其进行科学高效的管控，进而为临沧政府收入架构的改善发挥借鉴功能。本文将从两个方面进行分析:一是地方政府收入结构形成的基础研究;二是优化地方政府收入结构的研究。1.2国内研究文献综述在国家产生后，财政也同时和国家发生了不可分割的联系。世界上每个国家为了维持国家的运转，执行相应的职能，就需要消耗财政资金。在这个过程中，国家的利用政治权利获得的收入和支出就是财政。在我们国家的财政体系中，实行中央与地方财政分权的模式，税收的高低会影响一个地区人民的生活水平，影响经济的常态发展，相对于西方学者很早就提出了财政分权的一些研究理论，国内学者也在财政收入的分配上进行了相对深入的研究。寇铁军[1]认为，国家的财政分配关系会直接影响中央和地方之间关系的处理，当中央和地方进行财政收入的分配使用时，自身的利益满足程度需要中央做出妥善的考虑，既能保证国家正常的运行，又要保障对地方政府的支持。朱百鸣[2]认为，中央和地方政府在财政收入中拥有的分配权，应当和各自的分工事务相联系，保持财权和事权的匹配程度高，多大的权力得到多大的财政。高如娟[2]分析，地方政府除了中央的转移性支付手段外，也应当尽力调整当地的产业结构，培养当地税收重点企业，发展优势产业，促进财政收入持续稳定增长。庞丽婷[3]认为,地方政府需要减少对中央转移性支付的依赖，不只是对房地产等产业收入过于重视，扩大政府性基金收入。地方政府财政收入的结构优化已经成为了未来政府经济发展的一个重要研究方向。1.2.1关于地方政府收入结构优化对策的研究寇铁军[1]分析，应在标准的范围从政府职能和利益的划分标准,中央负责对经济稳定的税收,宏观调控和收入分配,而那些地方社会经济的发展和当地税务部门分散的税收由地方政府征收。张黎[4]通过深入探究确定了国内地方政府财政收入的架构。我们采用实证剖析的方法探究了中东部省份、西部省份地方政府的有关数据，且参考国外成功经验。最后，提出了改进国内地方政府财政收入架构的措施。在何晞[5]的前提下,财政收入规模的分析财政收入结构分析,财政收入的结构可以基于经济效率上的最大的财政收入的增加,最小损失的最佳用量。贾康[6]认为分税制财政体制改革的积极作用,比如中央政府和地方政府的收入关系大概明确，所有行业与企业协同发展。同时,由于分税制只划分了中央和省级政府之间的收入关系,导致市县级、镇级地方政府财政收入较少。基于此，探讨了降低地方政府层级的途径。改革和完善地方政府财政体制的重点是明确中央政府与地方政府财政机制。科学的税收共享体系包括下述5个要素：（1）以合理的税务制度为基础要素；（2）政府间职权的科学划分；（3）是财务与事务权力的配合；（4）科学划分各个级别政府的收入范畴；（5）尊重财力源自基层的现实状况。1.3研究思路与方法本文以临沧市政府收入结构为切入点。首先,对地方政府的职能进行了分析,从而提出了地方政府财政收入保障的必要性,财权与事权必须匹配;其次是对临沧政府收入结构的定量研究,分析其缺陷和收入结构的不足;最后提出了路径和措施,优化临沧市政府收入结构。本论文运用的是实证剖析和规范分析有效融合的探究方式。本论文采用实证剖析方法剖析临沧市政府收益结构在五年间的纵向变化趋势，在构建临沧政府收入结构标准的基础上,探讨了临沧市政府收入结构中存在的问题,并提出了相关建议。1.4创新点及不足本文的创新之处可概括为以下两点:一是基于临沧财政分权理论的具体情况,以地级市单位为例,具有较高的实际应用价值。二是在本文在提出优化建议时是在划分责任主体的前提下进行的。因为考虑到各个方面的因素都会影响到地方政府收入结构，而最为主要的影响主体就是地方政府与中央政府，两者之间同时存在着利益的共赢和竞争关系。本文的不足之处有两点:一是由于我国各地及下属地区的金融体制不尽相同,本文的研究是临沧市政府财政收入的核心内容,其优化方案可能不具有宏观和普适性。二是研究临沧政府收入结构所需要的信息大多源自公共信息。受限于笔者理论知识与剖析水平，在数据分析和理解上可能会有些不够凝练。2.地方政府财政收入基本理论2.1地方政府职能定位及地方政府财政我国地方政府履行自身职能时，它的主要任务是：第一，政府实施公共基础设施的建设，为公众提供更好的服务，维持良好的公共秩序。第二，采用合理的手段调节边际收益中，政府和个人的收益之间的关系，防止外部效应的产生，扩大互惠边际的范围。第三，政府在维护各个市场经济发展的秩序时，应当尽可能使信息的获得更加公平，防止市场的自我调节失效，对经济发展造成重大影响。第四，地方政府可以在财政收入和支出的过程中，使用合理的政策，对财政进行调整，对不合理的结构进行消除优化。第五，政府合理运用自身的宏观调控手段，避免市场经济发生巨大的损失，给人民生活和地方发展造成影响。从政府在财政经济的职能中我们可以看出，政府具有对资源进行具体划分调配的职能；对收入进行分配，消除地区之间的贫富大的差距；稳定经济的发展，保持物价和就业的稳定等。我国在实行分税的制度后，实践证明，是符合我们国家对多种结构层次的财政体系的需要的。此是对中央与地方财政分配的有效均衡，遵照了中央政府与地方政府关于权能分配的原则，采用转移性支付的方法，协调地方政府之间的财政平衡。2.2地方政府收入的口径不同及结构分类2.2.1地方政府收入口径的界定在我国,学术界普遍把地方财政收入划分为三种类型。第一，是地方政府的非税收入、税收收入、一般预算收入。第二，预算收入，是地方政府在经济的收入上获得的资金，归自身的发展使用，能够体现出每个地方的经济发展水平。第三,地方政府转移性收入。即各级地方政府在每年的预算后，由中央进行补贴，平衡和协调地方经济的发展。2.2.2地方政府收入概念的界定在中华人民共和国成立以来,中国经历了几次改革金融系统,造成了地方政府的财政收入不一致的问题。为了避免收入差距不均所带来的问题,本文选取了地方政府的总收入作为地方财政收入口径,以税收和非税收入为研究对象,并将转移收入与政府基金收入作为研究对象。地方政府财政收入的口径,不仅包括从本地实际的部分地方政府,也包括中央政府和地方政府的税收返还和转移支付,财务综合能力基本上可以代表中国的地方政府,这对地方政府收入结构研究的具有很大的现实意义。2.2.3地方政府收入结构的界定地方政府在评判收入比例的时候，会根据价值形式的各种元素的组成和占比来划分。因此收入结构体现的是不同收入的来源和形式之间的占比。一般而言，地方政府收入通常包含基金收入、转移收入、一般预算收入。3.临沧市政府收入结构现状及分析3.1云南省和临沧市财政情况简介依托自然资源及旅游资源优势，云南省形成了以二、三产业为主，以烟草、电力、矿产、旅游等为主导的产业格局。近年来云南省经济总体运行较为平稳，经济增速高于全国平均水平，但经济总量在全国仍处于落后地位。受益于经济增长以及上级政府的持续大力支持，云南省可支配财力持续增长。在目前我国西部大开发战略、“一带一路”战略背景下，云南省市政交通及民生等方面投入较大，形成了一定规模的政府性债务，但仍处于可控范围。从云南省下辖市州的经济财政情况看，云南省各市州经济发展较不均衡，首位经济区域与外围经济区域经济发展水平差距明显，财政收入的区域集中度较高。临沧市地处云南省西南部，与缅甸交界，包括十七条通道与三个国家口岸。电力产业、茶叶产业、糖产业是该地的三个支撑性产业，同时是该地政府财政收入的主要依靠。其还是我国特别关键的水电能源基地，云南重要的蔗糖生产基地和中国最大的红茶生产基地。近两年该市财政收入不断上涨。然而立足于整体角度而言，临沧金融资金缺乏的态势没有得到实质上的缓解。2016,临沧市公共财政预算收入39.27亿人民币，公共财政开支达到213.39亿元，自给率仅为17.9%，自给率仅为17.9％，财政收支不平衡。2017年全市一般公共预算收入40.04亿元，全市地方一般公共预算支出完成242亿元，自给率有所下降，为16.5%。2016年，云南省财政总收入4856亿元，临沧市为59.27亿元，云南省总收入中占到0.78个百分点。怎样采用科学举措，让财政收入增多，已变成地方政府需要面对的关键问题。3.2一般预算收入结构分析地方政府一般预算收入包括两个部分，其一是税收收入，其二是非税收入。该种划分形式，体现了收入方式的角度一般预算收入结构和变化趋势。非税收入并不稳定，会随着宏观调控的变化而变化。1994通过实施税收改革,明确中央和地方之间的划分各个税种,所得税收大的部分给了中央政府，地方政府从税收渠道获得的财政收入难以有效满足各种费用开支的需要，地方政府在政策准许的范畴内，通过具有税收权力的政府部门,获得各种行政性收费收入、罚没收入、多种方式的基金收入等。表3-1临沧市税收收入在一般预算收入中所占的比例年份一般公共预算收入（亿元）税收收入（亿元）临沧市税收收入比重201844.0522.1550.28%201739.8019.1448.09%201638.2718.0647.19%201537.0616.8045.33%201436.3215.6443.06%表3-2临沧市各行政区域税收收入在一般预算收入中所占的比例县区2017年2018年一般公共预算收入（亿元）税收收入（亿元）税收收入比重一般公共预算收入（亿元）税收收入（亿元）税收收入比重临翔区7.04.158.6%7.84.861.5%凤庆县5.43.157.4%5.43.463.0%云县4.61.941.3%5.13.058.8%永德县3.11.445.2%3.41.750.0%镇康县2.91.344.6%3.21.753.1%双江拉祜族自治县3.01.550.0%3.41.852.9%耿马傣族自治县3.81.744.7%4.12.356.1%沧源佤族自治县2.81.242.8%3.01.653.3%通过上表可知，立足于一般预算收入架构的维度而言，税收收入所处的核心位置是其他收入不能取代的。地方财政收入和经济增长具有密切关联，在市场经济发展水平比较落后的区域，非税收入比重较高。我国西部四川省税收收入达到70%左右，广东、江苏等东部地区税收收入占比高达80%-90%。而云南省及临沧市的税收收入只占50%左右，说明临沧市经济的确欠发达。分析临沧市下属区县，可以观察到经济发展状况相对较好的是临翔区和凤庆县。从时间上看，税收收入比例在逐渐提高，一般公共预算收入稳健增多。3.3省对市转移支付结构分析通常情况，我国经济发达地区的地方政府地提供财政支援，以各种形式向经济欠发达地方政府进行转移支付。作为经济欠发达的西南地区，临沧市人均经济水平低，所以临沧市需要省级政府对其进行转移支付。在我国，目前的政府间财政转移支付制度主要包括转移支付，专项转移支付和财政转移支付。政府间财政转移支付通常是纵向转移支付，也有一些具体的制度安排的横向转移支付。政府间横向财政转移支付是指地方政府之间的平行转移。这种支付方式一般有一对一辅助、生态补助等模式。3.4本章小结分税制改革收益显著，各级地方政府的财政收入在近几年都得到了快速的提高。但是，这一改革在原有体制下进行的许多实践,使地方政府的收入远远不能满足其功能的需要。从上述数据可以看出,分税制改革主要集中于提高中央政府集中收入的能力,导致地方政府财权与财权的错位。这种差距应该是转移支付来弥补,但由于现行转移支付制度的延迟和自身的缺陷,导致很多地方政府陷入收支矛盾的结果。4临沧市政府收入结构问题分析4.1地方政府收入结构合理性的基本原则一、在地方政府的总体收入中，各种财政收入的规模必须要协调，在符合客观规律的条件下，推动政府财政收入的稳健上涨。财政收入的架构改进，实在第反正都的收入协调的前提下进行的，如果在不协调、不合理的结构下，会加重社会的经济损失，造成社会的不公平。二、在基本满足一的要求下，收入结构要有可持续发展发展性。这种可持续发展性要从调研和改进中得到，不只是根据现有的收入大于支出的情况，更要在经济发展方面得到具体的论证，构建健康合理的体系。税收制度的改革，需要中央与地方保持同步，合理调整关系。三、保证财务收入与支出相匹配。政府税收的主要目的是为政府职能的执行提供保障，用来提供给本地居民公共生活空间和城市发展的需要。在对地方的长远发展做充分了解，制定合理的发展道路，使公共产品的成本与政府的财政收入相平衡。4.2临沧市政府收入结构存在的问题及原因分析4.2.1政府性基金收入规模偏大云南省级政府财权下放，临沧政府承担了更多的责任，临沧市政府只有提高预算外的收入，以此避免出现财政赤字。省级决定了预算收入的划分，地方政府对预算外的收入具有更大的支配权，于是地方政府通过扩大政府性基金收入增加可支配的财力。临沧政府为了促进经济发展，会实施税收优惠的政策，导致预算内收入更少，政府基金性收入相对增加。在政府基金性收入的增加过程中，一些职能部门会利用职权，对社会资源不合理分配，对经济发展造成影响，财政收入流失。4.2.2非税收收入占比过高政府基金性收入占比增高，很大部分非税收收入来自于此。为了平衡预算，临沧政府筹集很多非税收收入满足财政支出和行使职能的需求。由于临沧政府及相关税收部门在征收和管理税收上的执行力度不强，监督力度低，导致偷税漏税存在，因此非税收收入不断增加，地方政府更加依赖非税收收入。非税收收入占比过高，相对于税收收入具有政策导向性，会对税收的的经济调节作用产生负面影响。从某种程度上来说，非税收收入占比过高还会产生灰色收入地带，各种各样的腐败行为滋生。4.2.3地方政府税收结构存有偏差在我国分税体制在不完善的情况下，地方有3大税种，其一是增值税，其二是所得税，其三是营业税。不能成为长期稳定的税收。从税收的划分上看，临沧政府的税收种类，具有较为分散、增收难度大且收入较少的特点，没有从适合当地经济发展的角度考虑，不利于提高地方经济发展积极性。电力产业、茶产业、糖产业是临沧的3大支撑性产业，同时是该市财政收入的主要来源。应当税种加以科学分类，减少增收难度。对比世界上其他一些发达国家，地方政府会增收商品及服务增值税、消费税，刺激当地经济产业发展。4.2.4罚没收入很多地级市都会通过提高非税收入提高财政收入，而在非税收入中，罚没收入是特别重要的组成部分。临沧市政府便把非税收入，特别是罚没收入当做财政收入增长的有效渠道。事实上，为了财政收入增加，而加强征管财政收入的超常收入，会削减结构性减税的正面作用。5临沧市政府收入结构优化的措施5.1优化临沧市政府收入结构5.1.1优化一般预算收入结构以临沧市国民经济计划和杜会发展计划为依据,以经济效益为准绳。在国家计划控制的范围内,培育稳定的地方税提高税收总收入提高地方政府的收入能力。地方政府预算指标不是直接依据经济计划指数来获取的,地方财政部门需要合理运用各种会计杠杆,如产值利润率、税率、税收和定额单位等,优化预算收入结构。优化一般预算收入结构，必须坚持经济平衡稳步发展的原则，对第一第二第三产业结构优化升级，根据社会消费水平和居民收入水平，符合当地经济发展规律，增加产业对税收收入的贡献，加强地方预算的后备力量。5.1.2优化非税收入管理严格执行将预算外收入纳入预算管理等相关财税政策，合理调整非税收入结构，建立更加规范的非税收入征管体系，不断提高非税收入征管质量。制定及完善相关征收管理办法，进一步加强非税收入项目的管理，重点抓好国有资产有偿使用收入、国有资本经营收入等资产类收入项目的征管。创新行政事业单位各类国有资产出租、出售、出让、转让、对外投资以及提供有偿服务等收入管理模式，确保国有资产保值增值。不断强化执收单位的内控机制，加强对非税收入预算执行过程的监督，建立健全各项管理制度，规范和优化征管工作流程，确保非税收入依法征收、应收尽收。经济区各地市尤其是要做好长远规划，合理开发利用有限的土地等资源，摆脱对“土地财政”的依赖。要加强对各相关部门非税收入的征管，杜绝虚增非税收入等弄虚作假行为，切实把财政收入做实、做优，确保财政收入的真实性。5.1.3优化政府性基金收入结构政府性基金是财政收入的重要组成部分。临沧市地方政府性基金的持续性增长，很大部分得益于政府土地出让，土地出让速度的增加在财政收支结构中发挥重要影响，并且还有增大的趋势。优化收入结构，应该大力推动第一第二和第三产业的结构调整,进一步促进临沧市的甘蔗、烟草和电力企业的发展，是他们成为行业中的龙头企业，经济收入持续增涨。与此同时，临沧市政府要尽可能降低企事业单位和小型企业的税收压力，使他们能够健康的成长，可持续的发展。只有保障市场和经济发展环境良好，才能使得财政收入得到保证5.1.4优化综合治税体系要加强临沧经各级财税部门的联系沟通，完善社会综合治税机制，充分发挥协税部门在税收征管方面的协调配合作用。建议临沧综合治税协调机构，由自治区财政厅、国税局、地税局以及经济区各地市财政、国税、地税部门负责人组成，负责协调经济区内各地市财税方面有关问题与矛盾。各地市财税部门要按照职责分工，切实抓好各自领域的工作，对重点项目和难点问题，加强配合、合力攻坚。必要时可成立经济区内的综合治税机构领导小组，适时召开综合治税工作会议，落实社会综合治税工作的部门职能，加强信息沟通，保持纵向沟通顺畅，横向交流及时，全面推进协税护税，齐心协力推动税收收入组织工作的顺利完成。同时要进一步加强各地市财税库之间的沟通联系，按照实行综合治税、加强地方税源控管工作的要求，积极征集涉税部门相关信息，整合资源，共享信息，巩固扩大综合治税工作成果，为税务部门及时发现新的税收增长点、提高税收预测水平提供服务。结论本文充分借鉴国内外学者的相关研究，总结了有关地方财政收入结构优化问题的研究成果结合临沧最近几年的经济社会发展和财政收入的相关数据，分别从财政总收入占比重、地方公共财政预算收入规模与结构、税收收入与非税收入的规模与结构等方面对经济区财政收入结构进行深入分析。从分析结果来看，临沧市财政收入结构既有普遍性的共性特征与存在问题，如财政收入占的比重均偏低、税收收入增速逐年放缓、非税收入占地方公共预算收入比重较大等。本文对形成临沧市财政收入结构特征及存在问题的影响因素进行了深入研究。经过分析可得，这里面既有现行财政体制的影响，也有税收政策的影响；既有临沧市现有产业结构布局的影响，也有经济区各税收征管与非税收入管理等方面的影响。针对以上影响因素，本文提出了进一步优化临沧市财政收入结构，提升财政收入质量的策略与建议。希望为今后的研究提供相应的理论基础，希望临沧市能够全面贯彻落实