公共管理学（下）

第七章公共部门绩效评估

第一节公共部门绩效管理概述

一、公共部门绩效管理的兴起

1、公共部门绩效管理兴起的背景

(1)公共部门绩效管理实践始于20世纪初，在20C70Y才全面推行。

(2)其受两方面的影响：①传统官僚政治体制的缺点:政府机构膨胀、效率低下、资源严

重浪费、政府面临着严重的管理危机和公众信任危机。②新右派体系(新公共管理运动)的

兴起:减少政府干预，大量引入私营部门的管理技术和哲学，用企业家精神重塑政府。

(3)公共部门绩效管理侧重点由经济和效率，追求投入产出比的最大化到侧重公共服务的

质量和效益。

2、英国和美国的公共部门绩效管理历史演进

(1)英国

A、1979年撒切尔政府开展"雷纳审评"。雷纳审评是对政府部门工作特定方面的调查、研

究、审视和评价活动。其重点是经济和效率，目的是通过提高效率来降低公共部门的开支和

运营成本。

B、1980年英国环境事务部建立“部长管理信息系统”(MISM),体现了目标责任制度，以

目标进行资源配置和调整、绩效评估、全面信息反馈等。

C、1982年英国财政部建立''财务管理新方案”(FMI),标志着公共部门绩效评估的正式

推行。

D、1983年英国卫生与社会保障部提出较为系统的绩效评估方案，应用于卫生管理和卫生服

务系统的绩效评估。

E、1988年英国政府实施“下一步行动方案”，1991年梅杰政府开展“公民宪章运动”和

“竞争求质量运动”。

(2)美国(五个阶段)

A、效率阶段(1900—1940年)。这一时期的目标是为了追求高效廉洁的政府。公共部门绩

效管理运动始于市政及其研究。

B、预算阶段(1940—1979年)。这一时期的目标是控制成本。关注的重点是公共预算。

C、管理阶段(1970—1980年)。这一时期的目标是追求公共管理的效率与有效性。是美国

政府测量、评估以及提高公共生产力的重要时期。

D、民营化阶段(1981—1992年)。这一时期的目标是减少财政赤字、减少赋税、削减政府

支出，并减少联邦政府的规模与权力。

E、政府再造阶段(1992至今)。这一时期的目标是减少政府支出，提高公共责任、效率、

有效性以及回应性，授权于公共行政人员。1993年公布的《政府绩效与结果法》(GPRA)

标志着公共部门绩效管理达到高潮，是对绩效评估制度的制度化。

3、公共部门绩效评估兴起的原因(背景)

(1)第一，公共部门绩效管理的兴起与社会科学的发展紧密相关。二战后社会科学推动了

公共部门绩效评估理论和方法的产生和发展。其中政策科学和发展经济学的形成起了重要的

作用。

(2)第二，财政压力是公共部门绩效管理兴起的重要动因。其直接的动因都是经济状况不

佳造成的政府财政拮据、政府管理危机和公众对政府的信任危机。而绩效管理作为一种测量

政府绩效、推动政府提高绩效的主要技术工具，取代了以往的投入、官僚程序继而规则，成

为控制组织的手段。

(3)第三，新的公共管理理念是公共部门绩效管理兴起的催化剂。(简要介绍新公共管理

发展的背景和特征，P281),公共部门绩效管理正是在这种背景下被引入公共部门，为公共

管理的新思维的实施提供了有力的技术支持。

A、一方面，新公共管理的新范式是分区按管理和将管理决策移交给责任成本中心。

B、另一方面，公共服务社会化常以公共业务合同出租形成体现，提供服务要求通过竞争性

投标，迫使政府对服务和管理的“绩效”作出清晰明确的定义，也必须对承包人提供的服务

确定明确的绩效管理指标。

(4)第四，竞争和挑战是公共部门绩效管理兴起的一个重要推动力。西方行政改革的特点

之一便是在传统的垄断性公共服务部门引入竞争机制，各部门提供服务要通过竞争性投标，

扩大服务对象的选择权，这使得公共部门更加关注绩效管理。对绩效评估的关注可以看作是

公共部门长期对提高生产力的探索和继续发展，竞争的挑战为公共部门测量绩效提供了强大

的动力，使公共部门更关注提高绩效的问题。

(5)第五，政府政策的推动和支持也促进了公共部门绩效管理的发展。如英国“雷纳审评”，

美国两届委员会(格瑞斯委员会、国家绩效审查委员会)、GPRA推行等。

二、绩效、绩效评估与绩效管理

1、绩效

(1)绩效：是指从过程、产品和服务中得到的输出结果，并能用来进行评估和与目标、标

准、过去结果以及其他组织的情况进行比较。绩效的三种类型：①以顾客为中心的绩效，

包括产品和服务绩效；②财务与市场绩效；③运作绩效。

(2)政府绩效：是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益、效能，是政府在行使其功

能、实现其意志过程中体现出的管理能力。政府绩效包括四个方面：①政治绩效，表现为

制度安排和制度创新；②经济绩效，表现为经济持续发展上；③社会绩效，表现为经济发展

基础上的社会全面进步(社会稳定和发展)；④文化绩效，表现为精英文化与大众文化的互

补与渗透。

2、绩效评估：政府绩效评估的内涵是①在微观层面，绩效评估是个人工作业绩、贡献的认

定；②在中观层面，便是政府分支的各部门，包括事业单位、非营利组织如何履行其被授

权的职能,如政策制定执行的效果，项目管理实施的状况影响，给民众提供服务的数量、质

量等；③在宏观层面，是整个公共部门尤其是政府的绩效的测评，政府为满足社会和民众

的需求所履行的职能,如政治的民主与稳定、经济的健康、稳定与快速发展、人民生活说平

和生产质量的持续提高、社会公正与平等、孤傲健全和社会秩序的改变、精神文明的提高等

方面。

3、绩效管理

公共部门绩效管理是利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的

安排，以告知管理者维持或者改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。

三、公共部门绩效评估的类型

1、从评估机构的地位上看，可以分为内部评估和外部评估

优点缺点

内部评估评估主体本身就是公共部门内①首先，评估往往会附着自利行为。

部的决策者、管理者和工作人

②其次，评估往往代表某一部门局

员。他们对组织更了解，对持续

部利益，造成内部评审片面性、主

性的长期方案评估更有优势

观性。③缺乏专业评审方法和技术

外部评估更客观、专业技术性强存在获取内部资料困难等问题

(1)内部评估是指由公共部门内部的评估者完成的评估。

(2)外部评估是指由公共部门外部的评估者完成的评估。

2、从评估的对象上看，可分为个人绩效评估和组织绩效评估

(1)个人绩效评估是指基于事实，有组织地、客观地对公共部门的雇员的特性、资格、能

力、业务态度、工作适应性及组织的贡献所做出的评估。

(2)组织绩效评估是指对公共部门的产出产品在多大程度上满足社会公众的需要而进行的

评估。在微观层面上是对政府分支的各部部门，包括事业单位、一些非营利组织如何老百姓

被授权的期能的测评；在宏观层面上是对整个公共部门的绩效的评估。

(3)绩效评估开始以组织绩效评估为核心，个人绩效的评估以促进整个组织的绩效为前提。

3、从评估的目标上看，可分为管理与改进型评估、责任与控制型评估和节约开支型评估

实施条件特点

管理与①使用市场测试、竞①注重激励以结构为导向的产出

改进型争力与标杆管理等

②绩效会计突出成本意识的增长

评估更为灵活的管理工

具和技术②具有保③绩效审计在自我改进战略中用于自我评估

密的、复合体特征的④诱因机制大量运用以激励和促进组织管理的改善

绩效信息系统

⑤自下而上的模式在自愿的基础上可以使用，还需

要自下而上模式的补充

责任与①具有简单、透明的①注重绩效审计，内部审计与外部审计的紧密结合

控制型绩效信息系统尤其重要

评估

②绩效指标与数据②只有在责任与控制机制事先明确的情况下才会考

易于获得并被大众虑运用诱因机制

熟悉

③采取自上而下的评估模式

节约开①绩效评估信息系统不是必须的，二是一个附属物。

支型评

②注重开支与成本

估

—③只有在节约开支目标实现的时候才会考虑运用诱

因机制

④采用自下而上的评估模式

四、公共部门绩效评估的意义

从总体而言:公共部门绩效评估作为政府再造的重要内容和根本性措施在政府公共管理实践

中的广泛运用，①开创了当代公共部门吸收、借鉴私营部门管理方法和经验的先例；②为政

府改革实践和公共管理理论研究提供了新的视野，③并在相当程度上提高了西方国家政府管

理的效率和管理能力，④使各种社会危机和矛盾得到相对缓和。

1、绩效评估是公共管理的必要手段

实施绩效评估，总结公共政策、项目实施的经验，反馈给公共管理部门，以便对公共政策、

项目作出调整、修正，弥补缺陷，完善和提高公共管理水平。

2、绩效评估是提供公共部门绩效的动力机制

(1)首先，绩效评估有助于实现和落实政府的责任。

(2)其次，绩效评估有助于提高公共服务供给的质量和效率.一方面创造健康的竞争环境,

把好市场准入，增加顾客选择的机会。另一方面，打破政府垄断，采取市场机制解决政府管

理的低效率，提高公共服务的质量。

(3)最后，绩效评估有助于改进政府公共部门与社会公众之间的关系。政府公共部门与社

会公众之间的关系由治理者与被治理者的关系变为公共服务的提供者与消费者、顾客之间的

关系。而政府绩效评估将广大公民的意志通过公共责任和顾客至上的管理理念表现出来，增

强了政府公共部门的公信力和对社会公众的凝聚力。

3、绩效评估有利于政府信誉和形象的提高

(1)一方面，绩效评估不但可以用于证明政府开支的合理性，而且有助于政府合法性和合

理性的巩固强化。

(2)另一方面，具有影响力的绩效评估结果对政府公共部门起着重大的监督作用，这是政

府由“暗箱操作"到''阳光行政”的重要途径。

4、绩效评估是一种有效的管理工具

(1)第一，绩效评估可以用作一种诱因机制。

(2)第二，绩效评估作为管理工具最重要的意义在于政府运作和管理上加上成本一效益的

考虑，改变了政府公共部门的浪费。

(3)第三，绩效评估是诊断组织发展的一个有力措施。

第二节公共部门绩效评估的要素(绩效评估的目标、途径、、制度安排、信息系统)

一、绩效评估的目标

1、绩效评估目标的含义

绩效评估最根本的目的是评价公共部门的行为活动和运营状况，审查公共组织对资源的利用

及所取得的成绩，以期向公众证明公共资金得到合理和富有效率的效力的使用，从而卫华公

共部门的存在的合法性。

2、绩效评估目标的内容

(1)提高组织绩效。通过绩效评估，促进公共部门组织内部的功能发挥，以达到持续提高

组织绩效的目标。

(2)明确责任制。通过绩效评估，确定资源在公共部门和私营伙伴之间的分配，并进一步

明确两者相应的责任和建立相应的外部监控机制。

(3)增收节支•通过绩效评估，缩减公共组织不必要的活动和开支，已实现增收节支的目

标。

3、绩效评估目标的实现

(1)制定步骤清晰的计划时间表

(2)建立绩效追踪和控制系统

(3)设计出能有效评价成功与否的评估指标体系

(4)不断对组织绩效进行评价和分析

(5)此外，还有赖于组织所采用的各项措施和战略间的协调一致

二、绩效评估的途径(自上而下与自下而上两种途径)

自上而下的途径自下而上的途径

优点①侧重评估技术的有效性、可靠①强调协调和合作

性和同质性②评估要素标准化，②得到下级机构的支持，提高评估

制度化。的有效性和合法性。

缺点得不到下级机构支持，降低评估—

的合法性

特点命令色彩有较大自主性

三、绩效评估的制度安排

(1)制度安排设计评估中各个部门的地位和角色的安排。财政和预算部门在指导评估的过

程中起着重要作用。

(2)除财政部门外，中央其他部门和地方部门也能对绩效相关的一些事情负责。

(3)由于传统的政府部门不总是支持绩效管理和绩效评估，因此有必要在部门内部建立专

家管理机构来帮助开展绩效管理和绩效评估。

(4)此外，培训员工，获得员工对绩效管理和绩效评估的支持，创造有利于绩效管理和绩

效评估的文化氛围也是重要因素。

四、绩效评估的信息系统

1、绩效评估体系的内容

(1)绩效评估体系的内容一般包括产出、效益、财政结果、预先制定的衡量内容或服务质

量、顾客满意程度等。

(2)绩效评估的内容不是一层不变的，它随着管理的需要和组织提供的不同性质的服务而

不断变化。在具体应用时，其指标范围应涵盖组织所有活动内容和支出项目。

2、绩效评估信息的审核与评价制度

(1)审核可以应用于绩效评估的每一阶段。

(2)绩效资料和信息的审核一般需要专门的机构来管理。

3、绩效评估信息的使用机制

(1)将绩效评估信息可以用于三方面：①使用绩效评估信息检验组织是否达到原先设定的

目标；②利用绩效评估信息来进行绩效预算的操作；③在组织和个人层面上，利用绩效评估

的信息对个人和组织进行绩效激励。

(2)西方国家的政府再造运动中，有序竞争是很重要的手段之一。将绩效评估信息加以比

较，自然能选择绩效好的签约者而取代绩效欠佳者。

（3）绩效预算是将所要求的绩效水准写进预算文件中，它是将绩效测量与标杆相结合的一

种改进组织绩效的元工具，它将长远结果目标转化为项目结果目标和政府各部门及机构的具

体产品目标。

第三节公共部门绩效评估的程序、方法和技术

一、绩效评估的程序

1、绩效评估的整体规划

（1）确定决策者的需要（2）明确项目问题的性质和范围

（3）制定被评估项目有效目标（4）制定全面的考核方法

2、确定有效评估的标准（有效评估的标准是什么？）

（1）有效性/准确性（2）可理解性（3）时效性（4）不鼓励与目标行呗的行为的潜在性

（5）唯一性（6）资料收集的成本（7）可控制性（8）广博性

3、绩效评估的评价标准和说明性指标

（1）评价标准：

A、输入、过程、输出、结果

B、4E标准的内容：

①经济（economic）/成本标准：成本衡量能很好的体现出预算和实际成本之间的差距。

②效益（effectiveness）/质量标准：用来衡量提供服务的影响和质量，侧重目标和结果。

效益分为两类：一是改变现状的程度，二是行为改变的幅度。效益与技术理性密切相关，常

按照产品或服务的数量或其货币价值来衡量。

③效率（efficiency）/生产力（productivity）标准：效率（生产力）是指产生特定水平

的效益所负出努力的数量。产出与投入的比率被称为“生产力”或者“单位成本”。

④公平（equity）标准：公平标准是指效果和努力在社会群体中的不同分配，它与法律和社

会理性密切联系。公平性的衡量有三个标准：一是帕累托标准；二是卡尔多一希克斯标准；

三是哲学家约翰•罗尔斯提出的再分配标准。

⑤回应性标准：回应性是指效益、效率和平等标准是否真实反映了特定群体的需要、偏好和

价值观。

（2）说明性指标：

A、工作量完成的指标。这种衡量方法常用，但有可能造成与初衷相悖的效果。

B、实际的单位成本与工作量标准的比率指标。这是效果衡量的特殊形式。

C、效率衡量和效果质量相结合的指标。这种衡量主要用来弥补工作量完成衡量法的不足。

解决方法主要有三个：①在计算产出时引入质量衡量；②将质量控制引入算作产出的工作量

计算中；③将效果一质量衡量与投入产出比率连用。

D、资源利用指标。这种衡量是指生产服务的过程中可提供的或可获得的人员和设施时间利用比例o

E、生产力指数。该指数反映某段时间内绩效与设定的基础绩效相比发生的相对变化。

F、成本一收益比率指标。

G、综合性的绩效指标。如全面绩效衡量（TMP）

4、绩效指标设立中的几个问题

实际的具体衡量中，不同的组织和机关，不同的政策和项目，衡量的具体标准和指标会有不

同。此外，在确定指标体系时还必须注意不要使用一些错误的衡量指标。

好的绩效指标的标准包括：界定清楚而有一致性；必须和组织的需求及目标有关；被评估的

人或组织不可影响绩效指标的运作；广博性和一定的范围；使用的信息正确和广泛；必须为

组织的各级人员所接受，符合组织文化。

5、资料收集的方法

（1）利用官方的记录

（2）培训观测者的方法

保证观测者的评价的准确性的措施（P296）

降低观测成本的方法（P296）

（3）工作标准方法

（4）公众/顾客意见调查

保证公民/顾客意见调查准确性的方法（P298）

（5）特别的资料收集方法

二、绩效评估的模式、方法和技术（本部分略，见书P299表）

1、伪评估模式及其适用的方法技术

2、正式评估模式及其适用的方法和技术

3、决策理论评估模式及其适用的方法和技术

总结公共部门绩效评估的循环周期（程序）

简单来说，绩效评估是由确定目标、实施评估方案、审查评估结果、修正目标和实施方案四

个步骤形成的循环周期。具体来说：

1、第一步是绩效评估的整体规划，包括四个前提（见上），并做好绩效评估的技术准备，

即绩效评估的评价标准和说明性指标的确定和选用（见上）

2、第二步是采取步骤实施评估，包括三部分：详尽的研究计划、设立评估研究小组、建立

联系渠道和选用方法对收集的资料进行评估。

3、第三步是审查评估结果，对绩效评估结果进行反馈。

4、第四步是修正目标和实施方案。

第四节公共部门绩效评估的改革与发展

一、公共部门绩效评估面临的困难（五种困境，四种改革途径）

1、公共部门的产出难以量化（产出的特殊性）——绩效评估的一个重要前提就是所有的绩

效必须以量化的方式呈现

（1）一是公共部门提供的产品和服务具有“非商品性”的产出，与私人部门的商品能用货

币量化相比存在困难。

（2）二是公共部门缺乏其他竞争单位，无法取得可比较的成本和收益数据。

2、公共部门目标缺乏准确性（目标的多重性）一一绩效评估要求准确的目标

（1）一是公共部门绝大多数体制存在多重的甚至相互冲突的目标。

（2）二是公共部门所设定的目标经常具有抽象性和笼统性。

（3）三是部分公共部门设定的目标过高，给绩效评估的实际操作带来困难。

3、公共部门绩效标准指标的难以确定一一绩效评估包含事实和价值两个活动，价值以评估

指标的选择为前提

（1）第一，如何制定与品质有关的指标仍是绩效评估的主要限制。

(2)第二，用相同的指标来衡量功能相同的公共组织，由于地区差异、规模、大小等因素

的存在，并不公平。

(3)第三，评估标准指标难以摆脱主观判断的片面性。

4、评估信息系统的不健全——绩效评估活动的过程是信息传输的过程，信息本身及其传输

质量非常重要

公共部门尚未建立健全评估信息系统，严重影响评估活动的开展

(1)信息收集的困难

(2)信息沟通的障碍

5、管理者与评估者的对立(略)

二、改进公共部门绩效评估的途径

1、改善公民参与机制

(1)从理论上讲，公共部门绩效评估本身就蕴含着服务和顾客之上的管理理念，因此公共

部门绩效就应以顾客为中心，以顾客为导向，树立公民取向的绩效观，引入公民参与机制。

(2)从实践上讲：

A、首先，公民参与意味着公民可以以社会的主人和服务对象的角色对政府绩效提出要求，

协作和监督政府对公民负责，提高产品和服务的质量。

B、其次，公民参与意味着公民成为公共部门的问题架构者这一新角色，帮助政府机构界定

重要问题，提出解决方案，判断目的是否达成。

C、最后，公民参与意味着由公民选择、界定应评估的对象。

2、争取高层的支持

(1)绩效评估的最初推行在很大程度上得益于高层管理者的支持，高层管理者具备绩效评

估的意识非常重要。

(2)公共部门的高层管理者还控制着相当一部分评估资源，明确的高层认同和支持有助于

绩效评估更具合法性和有效性。

3、建立绩效信息系统

(1)完备的评估资料和数据是开展公共部门绩效评估的基础。为使公共部门绩效评估有准

确、完整的评估材料以及有效的反馈、扩散机制，建立高效的评估信息系统是很有必要的。

(2)方法：一是组织专门力量对不同时期、不同情况的信息进行收集；二是建立评估信息

的传递网络，使信息尽快传递；三是充分利用电子计算机和现代通信技术，实现评估信息系

统的现代化、信息传统的网络化。

4、充分利用电子政府的新载体(实施电子政务)

(1)电子政府加强了政府行政的透明度和民主化程度，为公共部门绩效评估提供了可资利

用的载体。

(2)具体原因是：一方面，电子政府的信息网络使得行政信息的传递更为迅速及时，反馈

渠道更为畅通。另一方面，电子政府为公共部门绩效评估朝科学化、标准化、制度化的方向

发展提供了多方面支持。

三、我国公共部门绩效评估事业的发展

1、我国公共部门绩效评估的现状

(1)从总体上讲，随着西方绩效评估的理论和方法逐渐传入我国，我国对绩效评估从原有

的缺乏全面、系统的理论研究到如今对绩效评估的理论和实践两方面都取得了一定的成效。

(2)从具体上讲：

A、第一，在评估实践方面已经取得了一定的经验。

B、第二，开展政府绩效评估的社会环境正在形成。①首先，我国社会主义民主政治建设取

得重大进展；②其次，人民群众参与参与国家管理的积极性日益增强；③此外，公务员对其

自身的绩效评估也较为热衷。随着行政体制改革，绩效观念深入人心，为开展政府绩效评估

营造了良好的社会环境。

C、第三，在绩效评估理论与方法的研究上取得了一定的成就。主要集中在政策科学和经济

学两大领域。

2、我国公共部门绩效评估存在的问题

(1)公共评估项目本身存在的问题。

A、首先，缺乏系统理论指导，实践中具有盲目性。

B、其次，手段与效果缺乏逻辑性.

(2)公共管理部门内部存在的问题。

A、首先，绩效评估是对政府的管理绩效、社会效果和公共管理过程中所存在的问题的衡量,

对公共部门的管理者的能力有高低鉴别，这种鉴别使管理者感到压力，因此抵制评估。

B、其次，绩效评估是一个消费资源的过程，而由于资金投入不足，造成绩效评估的困难。

C、最后，绩效评估存在价值的判断，公共管理部门由于其主体意识会抵制和否定绩效评估

工作。

(3)绩效评估技术上的问题。

A、首先，各界对绩效评估的概念、内容范围认识不一，无法建立一套完善的公共部门绩效

评估的指标体系和方法。

B、其次，开展绩效评估所必需的相关配套措施不完备。

C、最后，评估方法单一。如没有超出经济学范围，很少深入到社会效果和影响因素的推定，

对伦理道德、价值理论、个人偏好更是无能为力。

3、推进我国绩效评估事业

(1)加强宣传以提高对绩效评估工作意义的认识。

(2)加强绩效评估立法工作。

A、首先，要从立法上确立绩效评估的地位，保证绩效评估成为公共部门管理的基本环节。

B、其次，从法律上树立绩效评估的权威性。

C、最后，颁布绩效评估工作的制度和规范。

(3)建立健全合理有效的评估体制。

(4)培养评估人才以适应评估发展的需要。

(5)政府绩效评估的成功还需要建立一个完善的信息系统，进行及时的信息收集、分析。

本章重点难点

基本概念：绩效、绩效评估、绩效管理

问题：

1、公共部门绩效评估兴起的背景？

2、公共部门绩效评估的意义？

3、简述公共部门绩效评估的四大要素？

4、公共部门绩效评估的循环周期（程序）？

5、有效评估的标准？

6、绩效评估的四个评价标准和七个说明指标？

7、绩效评估模式、方法和技术（了解）

8、论述公共部门绩效评估面临的困难、改进途径，说明如何推进我国绩效评估事业的发展？

第八章公共部门人力资源管理

第一节公共部门人力资源管理的新观念

一、从传统的人事管理到当代的人力资源管理

传统的人事管理与人力资源管理的区别(人力资源管理新在何处)：

(1)人资管将员工视为组织的最重要的资源，强调人事与组织发展战略之间的相互作用。

(2)人着眼于未来，注重人力资源的预测、规划和开发;传关心眼前，为企业补充人员、培

训职工、发放工资、解决劳资纠纷。

(3)人管理的范围更广泛，内容更丰富。

(4)人的体制及方式更加灵活，特别重视培养职业的认同感和责任感及自我管理能力;传则

体制僵化，缺乏应变能力，将人作物管理。

二、公共部门人力资源管理新潮

1、传统的政府人事管理理论及模式的局限性

人事：是指在用人以治事的过程中有关人与人、人与组织、人与事(工作)之间的相互关系。

因为其核心是关系，即人类社会的生存与发展必然要求人对自然界和社会进行认识和改造，

必然会产生人与事的关系，而且随着人类社会的不断发展，人事关系也随之发展并复杂化。

人事管理：就是对人事关系的管理，其目的在于调整好各方面的人事关系，使人与事、共事

的人与人之间的相互关系达到最佳状态，有效地实现组织目标。具体来说，人事管理是以从

事社会劳动的人和有关的事，以及共事人之间的相互关系为对象，在一定管理思想和原则的

指导下，通过组织、协调、控制、监督等手段，谋求人与事及共事人之间的相互适应，为实

现充分发挥人的潜能，把事情做得更好这一目标所进行的管理活动。

传统的政府人事管理理论及模式的特征及局限性：

(1)视事为中心。

(2)人才的发现和利用相当薄弱.

(3)视人为集体财产。

(4)受政治影响较大。

(5)不重视人事管理的地位与作用。

我国传统的政府人事管理制度及模式的特点及弊端

特点：统称“国家干部”，国家统一的方式进行管理。

弊端：①高度集中的单一管理模式使得权利分离，管人与管事脱节。同时还阻碍竞争机

制发生作用。

②管理权限过分集中强调“人治”，忽视“法治”。

③陈旧单一的管理模式阻碍各类人才成长，不利优秀人才颖而出。

2、公共部门人力资源管理理论及模式的兴起

公共部门人力资源管理：是指对公共部门就业人员特别是政府公务员从招聘、录用、培训I、

晋升、调动、考核、评价、工资福利分配、离退休以及人力资源的需求预测、规划和开发的

一系列活动所实施的管理，其目标是调动公共部门就业人员的积极性，提高工作能力，改善

服务质量。

公共部门人力资源管理体现企业人力资源管理的基本精神。

同时也具有与企业人力资源管理相同或相似的管理内容及功能活动环节。但是公共部门雇员

特别是政府公务员有着一些不同于私人企业员工的特点。

3、公共部门人资管的特征

(1)关于人的假定上。传统人事管理视人为成本；人资管视人为资源。

(2)在管理原则上。传统人事管理以事为中心；人资管以人为中心。

(3)在管理方法上。传是强制性，被动型的“管家式”管理；人为主动开发型，强调定性与

定量结合，心测与量化并重。

(4)在管理内容上。传为本组织招募新人，填补空缺；人注重全社会人力资源的开发与利

用。

(5)在管理部门的地位上。传视其为非生产、非效益部门，地位较低，从事管理的人员进

不了决策层；人咨询专业技术的中枢性机构，管理者进入高层领导。

(6)在对边公务人员的管理上。传采用同一管理模式，运用同样管理手段；人致力于公共

人力资源的开发利用，重视现代国家公务员制度的建立与完善。

三、人力资源管理模式在我国政府人事管理中的推广与应用

1、人力资源管理模式对我国人事管理体制的影响

将有力地推动我国干部人事制度的全面改革以及公务员制度的完善，加快我国公共部门人力

资源的开发利用步伐，提高行政管理水平，促进我国社会经济的全面进步和发展。

(1)人资管观念和模式的引入有助于我国人事管理体制的创新，推动我国传统的高度集中

统一的人事管理体制向现代化的灵活高效的新体制。

(2)加快我国人事管理方式的更新，尽快实现由传统单一、陈旧、落后的管理方式向现代

化的科学、灵活和多样的管理方式的转变。

(3)促进人力资源的有效开发和利用，提高国家公务员的能力及素质，进而改善政府工作

效率。

2、我国人事制度变革的趋势。

(1)人事职位体系：大一统型一一分类型。

(2)人事管理模式：单一型一一多元型。

(3)人事权力动态：集中型一一分散型。

(4)人事管理行为：封闭型一一开放型，经验型、依靠政策一一依靠法律管理的科学性、

现代化管理型。

(5)人力资源配置方式：计划型一一市场型。

(6)政府管理行为：微观型一一宏观型。

(7)管理机制：重资历型一一重功绩型。

(8)管理规范：文件一一国家法律。

(9)管理观念：建立法制、竞争、自主、人才社会所有的观念、

第二节国家公务员制度

国家公务员制度(文官制度)：是通过制定法律和规章，依法对政府中行使国家行政权力、

执行国家公务的人员进行科学管理的一种人事制度。

一、西方国家公务员制度的形成与特点

(1)公务员制度的法律化。

(2)严格区分事务官和政务官。

(3)强调“政治中立”。

(4)以公开、平等为原则，以考试为核心的任用制度。

(5)实行功绩晋升制。

(6)严格的培训制度，强调公务员的知识化、专业化。

(7)科学的管理体系。

(8)强调官纪官风和职业道德，重视公务员队伍的廉洁。

(9)合理优厚的公务员福利保障制度。

二、我国公务员制度的建立

与传统的干部人事制度比较，公务员制度的优越性：

(1)具有新陈代谢机制，有效实现人员的能进能出、能上能下。

(2)具有竞争激励机制，能够实现公平、公开地选拔人才。

(3)具有勤政廉政几反腐倡廉的作用。

(4)具有健全的法规体系，实现人事管理法制化、科学化、规范化。

我国与西方公务员制度的区别：

(1)动因不同。西是促进资本主义社会的发展;我国是促进社会主义经济的发展。

(2)基本原则不同。西是“政治中立”；我国是四项基本原则。

(3)管理方式不同。西是独立于党派之外，由专门机构管理;我国是党管干部。

(4)服务宗旨和利益关系不同。西是雇员与雇主的关系;我国是全心全意为人民服务。

三、我国公务员制度的基本内容

1、“进口环节”

(1)职位分类；(2)考试录用；(3)调入。

2、“管理”环节

(1)考核；(2)奖惩；(3)纪律；(4)职务升降；(5)职务任免；(6)交流与回避；

(7)培训；(8)工资保险福利。

3、“出口环节”

(1)辞职辞退；(2)退休；(3)调出。

四、、转轨时期我国公务员制度的完善

1、我国公务员制度取得的成就

(1)行政机关的生机和活力得到增强。

(2)促进了政廉政建设

(3)初步建立了公开、平等、竞争、择优的用人机制、激励机制和新陈代谢机制。

(4)促进了社会资源特点是人力资源的优化配置。

2、我国公务员建设中存在的问题

(1)传统封建主义政治文化的影响。①“官本位”思想的影响。②“官利一体化”思想的

影响。

(2)组织人事制度整体改革滞后。

(3)配套改革不到位。社会保障体制、管理机构和管理制度不健全、户籍制度僵化。

(4)相关制度发育不成熟。①工资制度：工资不高，福利待遇不够，激励工资不够。

②职务分类制度：没有做到纵向和横向平衡，体系和序列等归级合理。③回避制度和考核制

度上都存在问题。

3、转轨时期完善我国我公务员制度的思考

(1)营造良好的社会生态环境是完善公务员制度的前提。①必须加快市场经济体制建设的

步伐；②必须深化政治体制改革。一要加速机构改革，转变政府职能；二要抓好党政分开的

政策，明确党和政府各自职能；三在党管干部问题上，应赋予党管干部原则在内容和形式上

新的内涵，要在坚持党管干部原则的前提下，改进党管干部的方法。③大力加强思想文化建

设，发展文化教育事业。

(2)深化改革是完善公务员制度的关键。①加强立法，搞好配套；②健全完善运行机制(竞

争激励机制、新陈代谢机制、勤政廉洁保障机制)；③改进管理；④加强监督。

(3)队伍建设是完善公务员制度的根本。①强化四个观念：服务、竞争、成本、创新。②

培养四种能力：政治鉴别能力、驾驭社会主义市场经济的能力、科学管理和依法行政的能力、

廉政勒政和抵御腐朽思想侵袭的能力。③加强制度管理：严把进口，畅通出口。

第三节公共部门人力资源的开发

一、什么是人力资源开发的概念

1、公共部门人力资源开发的概念

公共部门人力资源开发指为充分、科学、合理和有效地发挥公共部门人力资源在行使国家行

政权力，管理国家和社会公共事务过程中，对社会进步和经济发展的各级作用而进行的资

源配置、素质提高、能力利用、开发规划及效益优先等一系列活动相结合的有机整体。

2、公共部门人力资源开发的特点

(1)战略性;(2)系统性；(3)社会性；(4)预见性；(5)动态性。

二、公共部门人力资源开发的主要内容

1、预测与规划

2、教育与培训

3、选拔与使用

4、配置与管理

三、加快我国公共部门人力资源开发的步伐

1、树立公共部门人力资源开发新观念

(1)确立人力资源是第一资源观念。

(2)确立人力资本的观念。

(3)确立人才商品化的观念。

(4)明确人才资源开发的特殊性。

2、现阶段我国公共部门人力资源开发的指导思想、目标和任务

(1)公共部门人力资源开发的指导思想

①坚持为社会主义现代化建设服务的宗旨。

②突出公共部门人力资源开发的整体性。

③坚持四个原则。一是党管干部；二是德才兼备的用人标准和干部队伍“四化”方针；

三是开放原则，研究和借鉴、吸收世界各国人力资源开发的成功经验；四是创新原则

创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境，建立一套能上能下、能进能出、充满

力的管理机制，形成一套法制完备、纪律严明的监督体系，开创人才辈出、人尽其才

局面。

（2）公共部门人力资源开发的目标和任务

①建立较完备的国家公务员制度。

②建立健全公共部门人力资源市场体系。

③建立健全公共部门人力资源管理的公管体系。

④建立健全公共部门人力资源的法律体系。

⑤通过预测与规划、教育与培训、选拔与使用、配置与管理等环节，实现全方位、全过

程的公共部门人力资源开发，努力建设和造就一支精干、高效、廉洁的包括国家公务

员在内的高层次、高素质的人才队伍。

3、加快我国公共部门人力资源开发的若干对策

（1）提高认识，重视公共部门人力资源的开发。

（2）形成合力，加大公共部门人力资源开发力度。

（3）科学配置，合理调整公共部门人力资源结构。一是要促进区域经济协调发展，合理调

整公共部门人力资源结构；而是要以社会发展、经济结构和产业结构的调整为导向，合理调

整公共部门人力资源结构。

（4）齐头并进，增加教育与培训的力度。

①要加大对教育与培训的投资。

②要根据公共部门人力资源的特点，贯彻理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实

效的原则，对公共部门人力资源进行教育与培训。

③要针对不同类型人力资源的具体特点，采用不同的切实可行的教育培训方式。

（5）配套改革，提供公共人力资源开发的制度保障。

①进一步完善国家公务员制度。

②营造“公开、平等、竞争、择优”的用人环境。

③建立人力资源流动机制。

④进一步完善工资分配制度和社会保险制度。

（6）拓宽视野，加强公开发的国际交流与合作。

（7）建立市场，发掘公开发的潜力。

（8）走向社会，拓宽公开发的途径。

第九章公共财政管理

第一节公共财政管理概述

一、公共财政管理的定义

1、公共财政的定义及其基本特征

（1）公共财政是指仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国家财政的一种具体

存在形态，即与市场经济相适应的财政类型。

（2）公共财政的基本特征是：以弥补市场失效为行为准则；为市场活动提供一视同仁的服

务；非市场营利性；法治性。

2、公共财政管理的定义及其内涵理解

（1）公共财政管理是指公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、

管理、监督等活动的总和。

（2）公共财政内涵的理解

A、公共财政的主体是公共部门

B、公共财政管理贯穿包括计划（预算）、资源取得、分配、监督等环节在内的全过程

C、公共财政管理是一项技术性活动

D、公共财政管理技术是多元的，各学科、各领域发展起来的管理、分析技术都有可能在公

共财政管理中得到应用；

E、公共财政管理的目的是为了保证公共财政的基本职能得到最大限度的履行。

二、公共财政管理的总体目标和主要内容

1、公共财政管理的总体目标：效率目标、公平目标、稳定目标（详见本书P358）

2、公共财政管理的主要内容：预算管理、公共收入管理、公共支出管理。此外，公共部门

会计已成为公共财政管理不可或缺的重要方面。公共部门会计是为公共财政决策、控制、监

督等过程提供信息的会计系统。

三、公共财政管理的地位

（1）第一，公共财政管理是对公共资源进行直接管理，必然使其在政府管理中具有核心地

位。

A、现代政府的职能（解决“市场失灵”和促进社会公平）需要通过对公共资源的重新配置

才能达到。公共财政管理的方式、水平直接关系到政府职能的实现。

B、任何公共管理离不开资金的支持，公共财政管理对资源具有“相对的垄断权”。

（2）第二，在西方国家，公共财政的政治制度背景使公共财政管理成为国家政治生活最重

要的舞台之一。这是由西方三权分立对公共财政管理的斗争而决定的（例如美国的国会与总

统对于预算的斗争）

（3）第三，公共财政管理是一个变动性很大的领域，这使它较其他领域具有更多的活力。

公共财政收支数量的不同以及由于收支平衡压力和公众期望而采取的各种制度创新和技术

创新，显示了这个领域的活力。

（4）第四，近三四十年来，公共财政管理的变革引导公共管理变革。

A、规划一计划一预算制度（PPBS）运动使系统理论、运筹学、经济学方法、政策分析进入

公共管理领域，引发公共管理的重大思维变革。

B、70Y对公共财政支出的绩效管理运动直接导致了方兴未艾的新公共管理运动（公共组织

行为市场化）。

第二节公共预算管理

一、预算管理的内涵——预算是立法权力与行政权力斗争的体现

（1）侧重于政治概念的预算管理：是指政府依据法律有计划地对预算资金的筹集、使用进

行的组织、协调和监督等管理活动。

（2）侧重于行政概念的预算管理（本书认为）：是指政府依据法律对预算计划进行编制、

执行和决策的管理活动。

二、公共预算管理的基本模式（从管理或方法角度分类）

（1）分项排列预算模式

A、定义：分项排列预算模式以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方式依次

列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付。

B、优点：简便、按支出科目分类清晰知晓预算资金在各项目中的分配情况。

缺点：由于行政机关预算权力的膨胀，分项排列预算模式将降低效率。（适用于财政大

权集中于立法机关的制度下）

（2）规划一计划一预算模式（20C60Y,美国）

A、产生背景：①公共管理理论日益成熟和信息或决策技术的迅速发展；

②行政机关对于预算权力的控制加大。

B、要点：①确定预算项目目标；②从众多目标中选择最紧迫的目标；③运用成本效益分析

涉及实现各目标的备选方案；④说明实施这些方案的以后各年成本；⑤对这些方案的试试效

果作长期评价衡量。

C、优点：高效率、按方案进行预算，将支出的成效综合考虑。

（3）目标管理预算模式（1971年，美国）

A、产生背景：①组织心理学的发展；②尼克松扩大总统权力。

B、要点：①说明单位的基本任务；②确定预算主次目标；③上下级管理者相互交换意见设

定可供考核的指标；④列出具体时间进度供监督。

C、优点：注重效率。

（4）零基预算模式（20C70Y后期，美国）

A、产生背景：渐进主义开始走下坡路。

B、要点：①高层管理者提出基本目标和总原则；②下级部门管理者将目标具体化并形成一

揽子决策；③排序备选方案，确定优先项目；④排列的顺序依次为终止、保持最低限度、缩

减、维持、扩充；⑤高层管理者学选择方案。

C、优点：适合小规模预算缺点：不适合大规模预算

（5）绩效预算模式（20C40Y末，70Y新公共管理运动和90Y“政府再造”后兴起）

A、定义：绩效预算模式是一种以绩效或结果为导向的预算管理方式。

B、要点：①绩效评估的精确化：②放权以使项目管理者成为绩效责任人；③把预算当作改

善业绩的手段。

C、优点：控制和分配资源、改善管理、提高项目有效性

三、公共预算的过程

1、预算编制

A、定义：预算编制是对未来一段时间内公共部门收支进行测算和计划的活动。

B、要点：①预算编制从时间上分为年度预算编制和中长期预算编制两种。

②预算编制过程主要包括草案编制、汇总、行政首长审批、权利机关审议通过四个环节,

其特征是“自上而下”和“自下而上”。

③我国中央政府部门预算编制实行“两上两下”程序。一次是预算编制建议数，一次是

预算草案。

2、预算执行

A、定义：预算执行是预算计划付诸实施的过程。

B、要点：①各级预算由本级政府组织执行，内容包括收入执行、支出资金拨付和预算调整。

②预算执行管理四项原则：A、确保按照法律授权权限实施预算，包括财务授权和政策授权;

B、根据宏观经济环境发生的重大变化对预算进行调整；

C、解决预算实施过程中出现的各种问题；

D、有效管理资源的购置和使用。

3、决算

A、定义：决算是对预算结果的总结和评价。

B、要点：①我国决算过程包括四个阶段：准备阶段、编制阶段、审查阶段、批准阶段。

第三节公共收入管理

税收、政府收费和发行公债是公共收入的三种主要获得方式。

一、税收管理

税收是国家依照法律预先制定的标准，强制、无偿地取得公共收入的一种手段。具有强制

性、无偿性和固定性三大特征。

1、税收管理的要素

①课税对象：指课税的标的物。

②税率：指税额与其课征计量标准的比值，包括比例税率、累进税率和定额税率三种形式。

③税负转嫁：指对一个纳税人征收的税全部或部分的转由他人负担的过程。（其基本形式有

前转和后转）

④税收归宿：指税负转嫁的终点。

⑤税收种类：税收收入主要来自所得课税、商品（劳务）课税及财产课税。

2、税收管理的核心一一实现公平征税和税收效率

A、公平征税的三层含义：①必须坚持同等税收待遇原则；②必须坚持支付力原则；③必须

坚持受益原则。

B、税收效率的两层含义：

①意味着税收管理成本（administrativecosts）与税收遵从成本（compliancecosts）

最小化。税收管理的运行成本是管理成本与遵从成本的总和。

②意味着税收超额负担的最小化。

3、全球性税制改革（20C80Y税制改革运动）

A、发达国家税制改革主要特征

①税制改革的普遍特点是降低个人所得率；②伴随税率降低，削减所得税的纳税档次；③拓

宽所得税税基；④实行新的税种组合。

B、全球税制改革的共性特点：

①强化税务管理，简化征管手续，降低税收运行成本；②治理税务腐败。

二、政府收费管理

政府收费是政府提供特殊服务或规制某些经济行为而向相关主体收取的费用。具有直接有

偿性、排他性和非规范性三大特征。

(1)政府收费的种类

A、使用者费(usercharges)：指政府对特定服务或特许权收取的价格。有直接费、公共

事业特种费、特许费三种形式；

B、规费(fees)：指公共部门在履行社会经济管理职能中提供特别行为或服务而收取的补

偿费用，有行政规费、司法规费两种。

(2)政府收费管理需要注意的四个方面问题：

A、第一，确定课税还是收费。通常收费的范围集中于准公共产品或混合产品；

B、第二，如何有效收费；

C、第三，合理确定收费水平；

D、第四，防止乱收费。

三、公债管理

公债是政府凭借其信用而举借的债务。具有非强制性、按期偿还、付息三大特征。

(1)公债种类：①按发行地域，分为内债和外债；②按发行机构地位，分为中央公债与地

方公债。

(2)公债的三大作用：

A、一是增强政府宏观经济管理能力；

B、二是弥补赤字，维持政府收支平衡；

C、三是为一定时期内的特定公共投资项目筹集资金。

(3)公债管理的内容(环节)一一公债设计、公债发行、公债流通与公债偿还(见本书P373)

(4)全球公债管理的新趋势：

A、一是保持一定公债发行规模，防止债务依存度(公债发行额/当年财政支出)偏高，债务

风险增大。

B、二是在不助长经济波动的前提下，促使公债利息成本最小化。

C、三是调整债务结构，增大长期公债的比例，延长政府债务。

第四节公共支出管理

公共支出管理是高度具体化的公共财政管理，是对支出资金进行安排、拨付的具体管理

活动。

一、公共支出管理的基本目标和内容

(1)公共支出管理产生的背景(20c70Y)

A、公共组织花费纳税人的钱，并且其规模日益膨胀.

B、政府失败现象以及公共选择理论的发展传播，促使公众审视公共官员使用资金的动机。

(2)公共支出管理的三大职能

A、实现社会资源有效配置

B、公平社会收入

C、稳定宏观经济运行，促进经济增长。

（3）公共支出管理三大主要目标

A、财经纪律（支出控制）

B、根据政策重心配置资源（“战略性”资源配置）

C、良好的运作管理。

（4）公共支出管理的内容（亚洲开发银行对公共支出管理的目标及具体内容的归纳）

方向子目标管理内容

实现经济和财政①宏观经济稳定①决定总支出水平、财政赤字或盈余的

目标方面规模以及融资及资金利用的方式。

②有效的预算

②根据资源水平确定支出、在各职能部

门内外以及各项目与活动间进行资源

配置。

管理目标方面①财经纪律①确保预算执行结果与最初估计相一

致。

②提高效率

②在支出过程中实现经济性与效率。

③项目与工程管理

③使管理者具有一定的运营灵活性，在

④财务披露

具体的预算资源范围内实现预期目标

④向决策者、管理者和公众披露准确的

政府财政状况。

符合公共利益要①透明度①按明晰的决策程序进行活动

求目标方面

②责任制②要求责任人在具体规定的质量、成本

以及时间范围内提供公共物品与服务

③重视顾客

③政府的行政系统与程序在设计时应

致力于满足各顾客群体的需求。

与政治相关目标①政治上的可接受度①争取社会对上述目标的认同和各级

方面政府的支持。

②公众参与

②向公众提供机会，参与特定领域的管

理

二、购买性支出管理

购买性支出指政府直接进入市场，购买商品或劳务的公共支出，体现政府直接介入资

源配置的范围和力度。

转移性支出指政府进行非市场性再分配，单方面拨转给受众的公共支出，体现政府再

分配的水平。

1、购买性支出的范围

购买性支出包括政府为履行经济职能用于基本建设的投资性支出、科教文卫支出等社会服务

支出以及一般政府服务支出（如行政管理支出和国防支出）。

2、政府采购管理

①政府采购（governmentprocurement）指政府机构为履行职责以购买、租赁、委托或雇

用等方式获取货物、工程或服务的活动。

②政府采购制度形成于18C西方市场经济国家，我国90Y开始推行政府采购制度，2003年

《中华人民共和国政府采购法》生效。

③政府采购主体包括主管机关、采购机关（集中采购机关和分散采购机关）、中介机构和供

应商。

④政府采购的两种模式是分散采购和集中采购。前者成本高，效率高；后者成本低，效率低。

⑤政府采购的基本方式有五种：竞争性招标采购、有限竞争性招标采购、竞争性谈判、询价

采购、单一来源采购。

三、转移性支出管理

转移性支出包括社会保障支出和财政补贴两种。

1、社会保障支出管理

①社会保障支出是政府向由于各种原因暂时或永久丧失劳动能力、失去工作机会或生活面临

贫困的社会成员提供保障基本生活的支出。

②社会保障支出包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚四大类。

③在我国，社会保障支出由三部分构成：抚恤和社会福利救济支出、行政事业单位离退休支

出、社会保障补助支出。

2、财政补贴管理

①财政补贴是政府根据特定需要向企业或个人提供的无偿补助。

②我国财政补贴的五类方式：价格补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税收支出（tax

expenditure）、其他补贴。

第五节转轨时期我国公共财政管理的完善

一、我国财政管理体制沿革——由计划型财政管理向公共财政管理的过渡

1、计划型财政管理阶段（1950-1979）

2、计划型财政管理向公共财政管理的过渡阶段（1980“分灶吃饭”-1994分税制-1998公共

财政管理）

3、明确导向公共财政管理阶段（1999“收支两条线”）

二、目前我国公共财政管理存在的问题

1、第一，公共财政管理尚未得到全社会足够的重视•各级财政管理部门对公共财政管理的

内涵理解狭隘，忽视其管理内涵，不能主动进行公共财政管理上的理论创新、制度创新和管

理技术创新。

2、第二，预算管理与经济社会发展存在矛盾。在编制方法上“基数法”不能真实反映实际

情况；在编制程序上时间明显过晚、短暂。

3、第三，公共收入管理不尽合理。一是税收成本偏高：二是税费种类繁多，没有科学区分;

三是公债管理权过度集中。

4、第四，公共支出管理亟待规范。公共支出仍未从竞争性领域退出；政府采购从规范到实

施都存在诸多问题。

5、第五，公共财政管理法律制度不健全。旧法需要废止或修订，新法还亟待立法。

三、转型期我国公共财政管理的完善

针对当前我国公共财政管理存在的问题，必须强化公共财政管理意识，以以人为本的原

则改革财政管理体制，合理划分各级政府的财权和事权，解决地方政府财政职能越位和缺位

问题。

1、第一，完善预算管理。改“基数法”为绩效管理。

2、第二，加强公共收入管理。按照市场经济发展要求，完善税收体制，建立体制健全、分

配科学、征管有力的公共收入管理制度。

3、第三，改革现行公共支出管理制度。确定公共支出的合理领域和重点，调整公共支出结

构。

4,第四，加强对公共财政管理的审计监督一一政府会计制度。

5、第五，健全公共财政管理法律制度。做好旧法的废止和修订以及新法的立法工作。

6、第六，注重信息技术在公共财政管理中的运用一一“电子政府”，信息化。

7、第七，加强公共财政管理专业人才培养。

本章重点难点

基本概念：公共财政、公共财政管理、公共预算管理、公共支出管理、政府收费、购买性支

出、转移性支出、政府采购、社会保障支出、财政补贴

问题

1、公共财政管理的地位？

2、公共预算管理五种基本模式的理论要点？（尤其是规划一计划一预算模式、零基预算模

式及绩效预算模式）

3、简述税收管理的两大核心问题？（熟悉）

4、亚行概括的公共支出管理的目标及具体内容？（熟悉）

5、政府采购的五种基本方式？

6、转轨时期如何完善我国的公共财政管理体制？

第十章第三部门管理

第一节第三部门及其管理研究的兴起

一、相关概念辨析

1、"第三部门"(thethirdsector)概念的提出与使用原则

(1)“第三部门”最早由美国莱维特(Levitt)提出。

(2)使用时应遵循：①根据各国使用习惯选择名称；②根据描述这类组织运行时所需强调

的相对属性而选择适当名称。

2、国际上有关“第三部门”的定义

(1)第一种是给出法律上的定义

(2)第二种是依据组织的资金来源加以定义

(3)第三种定义强调组织的目的和功能

(4)第四种是“结构-运作定义”，认为第三部门应具有组织性、民间性、非营利性、自治

性和志愿性。

“第三部门”定义：第三部门是指介于政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳会费、

民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入，从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益

事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展的社会公共部门，其组织特征是组织

性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。

二、第三部门研究的兴起(第三部门研究的学术视野)

1、公共管理学：为“治理”开辟新领域

(1)西方公共行政改革树立“治理”方向，明确“治理”的含义，第三部门和私人部门将

在其中扮演更为重要的角色。

(2)未来“治理”社会的公共管理部门不仅指政府部门，还包括第三部门；公共管理的内

容不仅指由政府机构负责的公共行政事务，还包括对第三部门的研究。

2、政治学：社群主义兴起

(1)社群主义将集体主义作为方法论，把群体作为分析和解释社会问题的核心范式。

(2)社群主义认为公共利益才是人类最高价值，它的兴起为第三部门运动在政治哲学上得

到确证提供了思想基础，也为承认其在社会政治生活中的地位提供了理论指导。

3、社会学：从关注“公民社会”开始。公民社会将第三部门作为其实证研究对象，为其规

范性研究提供思路，为研究第三部门的历史、现状与发展趋势奠定坚实的理论基础。

4、经济学：寻找资源配置的第三种选择

(1)市场失灵与政府失败现象的克服需要借助第三方力量。第三部门与经济学结合共同设

计适合第三部门发展的商业运作模式和资本经营策略。

(2)经济学的定量分析将提高第三部门决策的科学含量：经济学各种流派思想将拓宽第三

部门研究的理论视野，丰富其分析思路，使第三部门研究朝多样化、实证型的方向发展。

5、人类学：独特的视角。人类学将揭示、扩展