我国环境影响评价公众参与制度研究

我国环境影响评价公众参与制度研究2023年我国就颁布了《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》），规定了国家鼓励有关单位、专家和公众以适当的方式参与环评。《中华人民共和国环境影响评价法》第五条规定：国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。但对于公众如何来参与环境影响评价却没有做很具体的规定。作为环境影响评价制度的重要内容之一，我国环境影响评价立法有关公众参与的条款无论在实体还是程序方面均停留在原则性规定的层面上。汪劲，环境影响评价程序之公众参与问题研究《中华人民共和国环境影响评价法》第五条规定：国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。汪劲，环境影响评价程序之公众参与问题研究——兼论我国《环境影响评价法》相关规定的施行，法学评论，2023年第2期（总第124期），第107页。一、我国的环境影响评价公众参与制度（一）、我国环境影响评价公众参与制度的发展现状环境影响评价，亦称环境质量预断评价、环境质量评估,是指在环境的开发、运用之前,对该开发或建设项目的选址、设计、施工和建成后将对周边环境也许产生的影响、拟采用的防范措施和最终不可避免的影响所进行的调查、预测和评价，并制定防止和减少环境损害的最佳方案。环境影响评价制度则是有关环境影响评价的范围、内容、程序、法律后果等事项的法律规则系统。周珂，周珂，生态环境法论，法律出版社，2023年版，第72页。史玉成，论环境保护与公众参与，.南京财经大学学报，2023年第2期，第76页。我国对于环境影响评价制度依据《中华人民共和国环境影响评价法》重要涉及以下环节。一方面依据《环评法》第七条规定，规划草案中的环评内容由国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制；之后依据《环评法》第十六条和第十九条，建设环评的环境评文献由建设单位委托专门提供环评技术服务的相关机构（由国务院环保行政主管部门授予资质）编制。接着依据《环评法》第十一条和第二十一条的规定，规划草案或建设环评环评文献在报批之前，应由其编制主体负责举行论证会、听证会，或者采用其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见，并出具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。再依第十三条规定，规划草案在报审之前，应先由政府指定的环保行政主管部门或其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对其环评文献进行审查；以及第二十二条规定，建设项目有行业主管部门的，其环评文献须经行业主管部门预审。然后才可报有审批权的环保行政主管部门审批，由其作出审批决定并告知相关部门或单位。而公众只有在环评文献的编制阶段可参与其中，依据《环评法》第十一和二十一条，环评文献必附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或不采纳的说明，但在环评文献进入审查阶段后，法律就再无关于公众参与之规定，公众参与环评“决策”，与法无据。按《环境影响评价公众参与暂行办法》第十二条和第二十四条规定，公众参与建设项目环评的形式有5种：以问卷调查等方式征求公众意见；采用书面或其他形式征询专家意见；举行座谈会或论证会征求公众意见；举行听证会，但是不是所有情况下均可采用此形式，仅在建设单位或其委托的环境影响评价机构决定举行听证会征求公众意见的情况之下，方才举行。对于具体的建设项目而言，公众并不能自由选定参与的形式，依照《暂行办法》第八条的规定：在《建设项目环境分类管理名录》规定的环境敏感区建设的需要编制环境影响报告书的项目，建设单位应当在拟定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后7日内向公众公告承担评价工作的环境影响评价机构的名称和联系方式，公众提出意见的重要方式，征求公众意见的重要事项，环境影响评价的工作程序和重要工作内容等。并且，公众也并不是对环评的所有方面均可提出意见，按照《暂行办法》第九条的规定，公众只能就建设单位公告的“征求公众意见的范围和重要事项”提供意见。同时，《暂行办法》也具体规定了公民在环境影响评价过程中具体享有知情权(第七条)、得到告知权(第二十二条)、批评建议权和评论权(第十四条)、辩论权(第三十条)、获得记录权(第十六、二十三、三十一条)等权利,使公民参与权的内容大为充实，也使建设单位和环保部门在信息披露、公众意见收集、保障公众参与等方面的义务大为明确。梁亚荣、陈利根，环境影响评价中公民参与权的保障——兼评《环境影响评价公众参与暂行办法》，南京农业大学学报（社会科学版），2023年9月，第6卷第3期，第61页。（二）、我国环境影响评价公众参与制度存在的问题1、公民享有的权利还不全面依据《环评法》的规定，以及《暂行办法》的规定，由上文可见，在环境影响评价中的公民参与权已有许多。但《暂行办法》属于部门规章，其效力有限，其所规定的公民在环境影响评价中的参与权的地位还相对较低。同时，《暂行办法》对公民参与权具体内容的规定也尚有很多不完善的地方，如对控告检举权、协助公务权、程序抵抗权、救济权等还没涉及，环境影响评价中的公民参与权还不是很全面。2、环境影响评级中公民参与的范围还很有限虽然通过《环评法》的原则规定和《暂行办法》的初步完善，我国公民环境参与权初具形态，但公众可以参与评价的范围还受到诸多限制。《评价法》第十一条和第二十一条规定“对也许导致不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”和“对环境也许导致重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”，才允许公众参与评价。一方面“对也许导致不良环境影响的规划”“对环境也许导致重大影响的建设项目”经涉及对规划和建设项目的价值判断，容易受规划编制机关的主观影响，使允许公众参与的范围不易拟定；另一方面要同时“直接涉及公众环境权益”“对环境也许导致重大影响”的限制过于严，并且还是要已通过规划编制机关的价值判断，公众的参与权一开始就受到了诸多限制。而《暂行办法》对允许公众参与评价的规划的范围没任何变化，允许公众参与环境影响评价的建设项目的范围按第二条的规定与《评价法》相比，也无大的变化，对公众参与的限制仍然过多，范围过窄。3、环境信息公开制度的不完善我国虽然在环境立法中确立了公众参与制度，但尚未建立相应的配套的制度，因此公众参与制度也就很难贯彻。公众参与环境保护的前提是环境信息知情权，而我国目前政府的信息公开制度还处在初步探讨阶段，环境信息公开也是非常有限的，不享有知情权就无法参与,即使给予了公众参与权，也无法影响环境决策环境信息获得量的多少决定了公众参与限度的高低。向佐群、唐敏，论环境保护中的公众参与，云南行政学院学报，2023年第2期，第140页。《暂行办法》虽然对保障公众获得环境信息、促进公众参与决策等方而做了一些原则性规定。但总的说来，这些规定多是从政府部门管理的规定和角度提出的，向佐群、唐敏，论环境保护中的公众参与，云南行政学院学报，2023年第2期，第140页。4、听证制度设立的缺陷听证的内涵是“听取当事人的意见”，特别是在做出不利于当事人的决定之前，应听取当事人的意见。从而体现了行政的公正；听证源于英美普通法上的“自然公正原则”，这个原则涉及两项基本内容：一是听取对方意见；二是不能作自己案件的法官。应松年，比较行政程序法，中国法制出版社，1999年版。依照《暂行办法》第十二条第一款“建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在发布信息公告、公开环境影响报告书的简本后，采用调查公众意见、征询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求公众意见”的规定，由建设单位或者其委托的环境影响评价机构进行听证应松年，比较行政程序法，中国法制出版社，1999年版。5、诉讼机制以及司法保障的不完善在国外，公众一般都可在违反环评制度的行政行为也许对环境产生不良影响从而对他导致某种损害时，都可以向法院起诉，得到司法救济，这也从司法上使公众参与得到国家强制力的保障。在权利救济方面我国公众只能对影响自己的环境权益提起诉讼而对于损害一定的公共利益的公众不能提起诉讼这极大的限制了公众维护环境的热情。向佐群、唐敏，论环境保护中的公众参与，云南行政学院学报，2023年第2期，第138页。我国的环评立法中未规定对违反环评制度的行政行为的司法审查，只做出对直接负责人员“依法给予行政处分向佐群、唐敏，论环境保护中的公众参与，云南行政学院学报，2023年第2期，第138页。二、国外的环境影响评价公众参与制度（一）、美国的环境影响评价公众参与制度环境影响评价制度源于美国1969年的国家环境政策法（TheNationalEnvironmentalPolicyActof1969，NTPA），该法规定，凡对于人类环境有重大影响的立法或草案，以及联邦的重要行为，都必须提出环境影响报告书。最初美国并没有环境影响评价这一名称。该词是由于欧洲的大力提倡而盛行于世界各地的。美国的国家环境政策法共两章十三条，分为三大部分：宣示国家环境政策、建立环境影响评价制度作为执行国家环境政策法的重要方法与成立环境品质委员会。国家环境政策法并没有就联邦机关应如何进行环境影响评价做进一步的规定，为使个联邦机关进行评估程序时有所依据，尼克松总统与一九七零年三月五日发布行政命令指示环境品质委员会发布有关联邦机关制作与审查环境影响评价书的指导原则，作为各联邦机关进行环境影响评级时的参考。美国《国家环境政策法》和，1978年环境质量委员会又发布了《国家环境政策法实行条例》（以下简称《条例》）。该条例对环境影响评价制度的操作程序作了明确规定。根据《国家环境政策法》和《条例》的规定，美国公众参与环境影响评价制度的内容有：1、参与评价的对象《国家环境政策法》中明确规定环境影响评价的对象是对人类环境质量具有重大影响的立法和其他重大联邦行动。根据《条例》的解释，所谓“立法”指向国会提出的提案和立法建议。“联邦行动”涉及下列四种类型：官方政策、正式计划、规划、具体项目。《国家环境政策法》对公众参与评价的对象并未予以明确，但是，公众参与作为环境影响评价的一个程序，可以认为公众参与的对象涉及立法和其他重大联邦行动。2、参与评价的阶段在公众参与的阶段上，《条例》规定了两种参与：一是范畴界定阶段的参与。按照CFR的解释，范畴是由行动、可选择的方案和环境影响组成的。具体来说，涉及三种行动、三种选择方案和三种环境影响。三种行动指与建议的行动相关联的行动、对环境具有累积影响的行动和与建议的行动相类似的行动。三种选择方案是指无可供选择的行动方案、其他合理的行动方案和减轻环境影响的措施。三种环境影响是指直接、间接和累积环境影响。所谓范畴界定是指目的在于尽早以公开的方式决定议题的范围以及认定与建议的行动相关的重要问题的过程。根据《条例》的规定，联邦主管机关一旦决定进行环境影响评价，在范畴界定之前就应在联邦公报上刊登意思通告，作为范畴界定过程的一部分、联邦主管机关应当邀请受影响的联邦、州和地方机构，受影响的印第安部落、建议行动的敌对者和其他相关利害关系人的参与，征询他们的意见。二是环境影响评价书定稿前的参与。《条例》重点对公众在环境影响评价书定稿前的参与进行了规定。定稿前的参与又分为两种：一种是在环境影响评价草案完毕后和环境影响评价报告定稿前的参与；另一种是作出决策之前的对最终的环境影响评价报告的参与。在环境影响评价草案阶段，规定应征求具有法定职能或者具有专门知识的联邦机关的意见；征询被授权制定和实行环境标准的适当的国家和地方机构、印第安部落、任何接到对建议中的行动的环境影响评价报告的机关的意见；征询任何申请人的意见；征询公众意见和那些利害关系人或者组织的意见。对作出决定前的环境影响评价报告的参与，规定联邦机构应对外征询对最终的环境影响评价报告的意见，并且在任何情况下，其他机构或个人都可以在"#天内对最终的环境影响评价报告积极表达意见。3、表达意见的义务《条例》规定，具有法定职能的联邦机构、拥有环境影响评价专门知识的联邦机构、被授予制定和实行环境标准的联邦机构在他们法定职能、专门知识、或权限范围内负有对环境影响评价报告在法定期限内（"#天）表达意见的积极义务。假如认为他的观点被充足地反映在环境影响评价报告中，也可以表达无意见。《条例》对普通公众是否有表达意见的义务未作明确规定。由此可以推定，普通个人可以对环境影响评价表达意见，也可以不表达自己的意见。4、所提意见的特性《条例》规定，对环境影响评价的意见应有四个特性：第一，对环境影响评价报告书的意见应当尽也许地明确，并且可以认为环境影响评价报告是充足的，也可以举出自己所提可选择方案的优点；也可以两者均强调。第二，当表达意见的机关批评主办机关的先前的方法时，表达意见的机关应当描述可选择方案所提供的方法比先前方法的优越之处和为什么优越。第三，协作机关应当在其意见中明确表达是否还需要额外的信息去履行其他合适的环境意见或征询意见，假如需要，是什么样的信息。第四，当具有法定职能的协作机关基于拟议中的立法建议和行动对环境的影响而对立法或规划、行动建议表达反对或持保存意见时，该机关应明确提出假如需要对这些建议给予许可证、执照或者法律上有相同效力的证书时应采用的减缓措施。5、对意见的反馈《条例》中对公众参与意见的反馈有非常具体的规定。即主办机关在准备最后的环境影响评价报告书时应考虑来自个人或集体的意见，并且采用以下一种或多种手段予以积极回应：第一，修正可选择方案，涉及原方案；第二，制定和评估原先未加认真考虑的方案；第三，补充、改善和修正原先的分析；第四，作出事实资料上的修正；第五，解释所提意见因何不加采用。《条例》还规定，所有对环境影响评价草案的意见$不管是否被采纳都应附在最终的环境影响评价报告书中；假如所提意见对环境影响评价草案修改是很小，那么联邦机关可以将它们写在勘误表中，或附在环境影响评价报告书中。李艳芳，美国的环境影响评价公众参与制度，环境保护，2023年10月，第34页。（二）、我国台湾地区的环境影响评价公众参与制度我国台湾地区于1994年颁布了《环境影响评估法》（以下简称《台评估法》，之后在1999年，2023年和2023年分别进行了修正。于1995年颁布了《环境影响评估法实行细则》（以下简称《台实行细则》），之后分别于1998年，1999年，2023年，2023年和2023年分别进行了修正。环境影响评估的审查程序，可分为两个阶段：第一阶段重要目的在于，评估开发行为对于环境生态也许导致的影响及其严重性。此阶段的审查决定该开发案是否要进行第二阶段的环境影响评估审查，若评估结果不需进行第二阶段者，则于公告及举办说明会后即可开始开发作业；第二阶段则进入实质且复杂的环境影响评估：自范畴界定开始，而后开发单位向主管机关提出环境影响评估报告书作为审查，主管机关于审查通过之后，做出认可与否的决定（即是否发给开发许可证明），至此方终结环境影响评估程序。此外，在目的事业主管机关核发了许可之后，主管机关与目的事业主管机关仍须各自负有其事后监测与追踪的义务。以下就环境影响评估的两大阶段与事后的追踪考核阶段分别说明之。1、、第一阶段环境影响评估依《台评估法》第六条与第七条的规定，第一阶段的环境影响评估是由开发单位于规划开发行为时，必须先依「环境影响评估作业准则」进行环境影响评估工作，并做成「环境影响说明书」，向目的事业主管机关提出申请许可开发行为，并由目的事业主管机关转送其主管机关审查。主管机关于收到说明书之后，须于五十日之内做成审查结论并公告之。而各级主管机关应设立「环境影响评估审查委员会」对此进行审查。假如主管机关对于审查结果认为不需进行第二阶段环境影响评估，则目的事业主管机关即可依其权限，参酌其它相关规定，决定该项开发行为是否许可实行。开发单位获得开发许可后，尚应于开发进行前，举行公开说明会。2、、第二阶段环境影响评估依《台评估法》第八条规定，若审查结论认为该开发计划对环境有重大影响之虞，应规定开发单位继续进行第二阶段环境影响评估。第二阶段环境影响评估过程中开发单位及主管机关所应注意并办理的事项有下列几点：（1）信息公开依据《台评估法》第八条，若主管机关认为开发行为对生态环境将也许导致重大影响，而应进行第二阶段环境影响评估者，开发单位应将「环境影响说明书」揭示或陈列，以供民众阅览。陈列期间不得少于三十日。此项规定之目的在于，藉由数据的提供与信息的公开，使有关单位或民众得以知悉开发行为的内容，以便适时的参与或提供意见。（2）公开说明会依《台评估法》第八条后段之规定，开发单位应于数据公开期满后，举行公开说明会。此举可使本地居民或有关机关于说明会中，规定开发单位作进一步的说明。同时，开发单位也可藉由举行公开说明会的机会，对大众直接阐释其开发计划的构想，透过沟通减少日后阻力。从环评法第九条之规定可知，有关机关或相关居民对于开发单位之说明故意见者，尚可于说明会后十五日内，向开发单位提出书面意见，并副知主管机关及目的事业主管机关，作为环评审查时的参考。（3）界定评估范畴公开说明会结束后，主管机关应于进行第二阶段环境影响评估之前，事先邀集目的事业主管机关、相关单位、团队及学者、专家及居民代表等，共同界定评估范畴，确立可行的替代方案，以及应进行的环境影响评估项目和范围，与其它之相关执行事项等，以贯彻环境影响评估工作。（《台评估法》第十条）在此范畴界定阶段中，评估项目的选择，除了需要具有相称限度专业背景的学者专家认定之外，一般民众或利益团队所关切的重点也应有其决定性的影响。故此阶段的首要目的在了解一般民众的关切重点，建构专家与民众间的对话管道，进而透过开发计划潜在影响的认定程序，将焦点集中在也许引发争议的客体上，寻求双方也许的共识，避免日后冲突的产生。公开的会议能使人民得以分享部分决策过程或意见参与，对于重要环境影响决策中人民与政府的适当对话管道，更有指导行政机关努力方向的作用。（4）执行第二阶段环境影响评估评估范围界定之后，即开始进行第二阶段环境影响评估。此阶段仍先由开发单位自行为之，惟应参酌有关机关、学者、专家、团队及本地居民所提之意见，编制「环境影响评估报告书」的初稿，向其目的事业主管机关提出。此评估报告书中除包含「环境影响说明书」的内容之外，尚应记载对有关机关或本地居民意见的解决情形（《台评估法》第十一条第十一、十二项），以使环境影响评估能切实发挥整体性与响应性的功能。（5）现场勘查及听证会目的事业主管机关于收到评估书初稿之后三十天内，应会同主管机关、委员会委员、其它有关机关，并邀集专家、学者、团队及本地居民，进行现场勘查，并举行听证会，以求周全。目的事业主管机关应于三十日内做成勘查现场的纪录与听证会记录，连同评估书初稿，送请主管机关审查。（《台评估法》第十二条）（6）评估书之认可《台评估法》第十三条规定，审查委员会应于六十日内做成审查结论，送交开发单位及目的事业主管机关。开发单位应依据审查结论修正评估书初稿，做成正式的评估书，送请主管机关认可。主管机关认可后，环境影响评估程序即告完毕，主管机关应将评估书及审查结论摘要公告，并刊登公报。目的事业主管机关核发许可的前提纲件为环境影响评估之评估书与其审查结果。因此，目的事业主管机关不得于评估程序尚未完毕前核发开发许可（《台评估法》第十四条）。依环评法第十四条之规定，若开发行为经认定为「不应开发」者，则目的事业主管机关不得发给开发行为之许可，但开发单位仍可另行提出替代方案重新送主管机关审查。3、追踪考核阶段已通过环境影响评估程序的开发案，开发单位应切实执行环境影响说明书与评估书之内容及审查结论（《台评估法》第十七条），并且由目的事业主管机关及环境主管机关负责事后追踪及监督的工作，必要时得规定开发单位定期提出环境影响调查报告。若主管机关发现开发行为对环境导致了不良影响时，应命开发单位限期提出因应对策，于主管机关核准后切实实行（《台评估法》第十八条），以保证环境评估之实效。4、简要言之，整个环境影响评估过程可概略述为：第一阶段：环境影响说明书之提交——审查（原则上五十天内为之，必要时得延长亦以五十天为限）及公告——举办公开说明会。第二阶段：公布环境影响说明书（至少三十天），举办公开说明会（会后嗣十五天内做成记录）以及受理意见（其间为公开说明会后十五天内）——界定评估范畴——编定评估书初稿——现场勘查及举行听证会（收到评估书初稿后三十天内为之，并分别于会后三十天内做成记录）——主管机关进行审查（六十天内，必要时延长以六十天为限）评估书之提交与主管机关之认可——公告。三、对我国环境影响评价公众参与制度完善的建议(一)、转变思想观念,提高公众的环境意识现在的行政已从管理行政向服务行政和福利行政转变，传统的以官为本位的观念已向以民为中心转变，特别是现代的行政管理的任务也发生了很大的变化，现在为公众提供一个干净、舒适、优美的环境成为政府的重要任务。环境保护仅仅依靠政府的力量是远远不够的，必须依靠公众的力量才干见成效。我国政府近些年从中央政府到地方政府都已意识到公众参与环境保护的重要性，明确结识到参与环境保护是国家法律赋予公众的权利，政府部门有义务回应和保护公众参与环境保护的这种权利，提供公众参与环境保护的途径和机会。政府也加大了环境教育的宣传力度，提高公众的主体意识，让公众结识到环境保护不仅仅是政府的责任，也是公众的义务，树立“人人为我,我为人人”的社会责任感，让公众成为环境决策、环境管理、环境保护的主人翁，而不是旁观者。(二)、完善我国的环境立法、拓宽公众参与的领域修改《环境保护法》是当务之急，《环境保护法》是环境法的基本法，应当对环境保护的一些基本制度做出规定，而公众参与制度是环境保护中的非常重要的内容，因此在《环境保护法》中规定公众参与制度是必要的。一方面是在总则篇中确立公众参与的基本原则，这是建立我国公众参与环境保护制度的前提，在总则篇中对公众、公众参与做出明确的界定，然后在《环境保护法》中设专章规范公众参与的内容,重要规范以下几个方面的内容：公众及公众参与环境保护的范围、公众参与的具体方式、公众参与的程序(时机、表达的方式、对公众表达的反馈意见的解决、信息公开的程序)、公众参与的权利和义务、公众参与的法律责任和国家机关的法律责任,这样既集中又具体，便于操作。在单行的环境立法中如《环境影响评价法》、《水污染防治法》等法中对公众参与作出具体、进一步的规定，可以从过去的末端参与(即事后对违法的行为举报、诉讼的参与)到预案参与(指公众在环境政策、规划制定中和开发建设项目实行之前的参与)、过程参与(指公众对环境法律、法规、政策规划、计划及开发建设项目实行过程中的参与)和行为参与(指公众从我作起,自觉保护环境的参与)，从事后监督的参与到事前与事中参与，从环境个案的参与到环境决策参与，使公众参与的方式多样化,使公众从微观参与到宏观参与，真正发挥公众对环境保护的作用。(三)、构建环境保护信息公开制度我国公众参与环境保护的最大障碍是环境信息的不对称，一方面不了解政府的哪些决策、规划、管理行为会对现在、将来的环境导致影响，另一方面也不了解的我们的环境状况是好是坏，因此公众无法参与到环境决策和环境保护中