当代社会政策分析 课件 第一章 导论

第一章导论社会政策是社会学、社会工作、公共管理等的分支学科,其理论基础来源于社会学、经济学、政治学、法学、哲学等现代社会科学,在促进社会公正、解决社会问题、实现社会和谐、推动社会发展方面发挥着不可替代的作用。早在20世纪初,随着社会学、社会工作被引进,现代意义上的社会政策理论与实践就已进入我国。新中国成立后,由于社会学、社会工作、政治学等被取消,社会政策学科也进入三十年的沉寂期,但社会政策实践依然存在。改革开放以来,随着社会学、社会工作陆续重建,社会政策逐渐取得了应有的学科地位,对社会政策实践起到了重要的推动作用。第一节社会政策的内涵、类型及发展取向一、社会政策概念的起源及其演变“社会政策”不是本土概念,是一个外来词,是英语“socialpolicy”的直译。“社会政策”一词最早出现于德国。1873年,德国“新历史学派”的经济学教授们为解决德国当时最迫切的社会问题——劳资冲突,组织了德国社会政策学会。“社会政策”一词即发端于此。“社会政策”最初出现时,基于当时劳资关系紧张、对资本主义制度的存在构成严重威胁的现实,当时的学者特别关注劳资冲突的解决与缓和,强调劳动政策的重要性。第二次世界大战以后,社会政策研究在欧美各国普遍受到重视,关于社会政策的界定更多。其时的社会政策不再仅仅针对劳工阶级,也不再局限于劳动领域。一些国际组织、机构也给社会政策做过界定。1971年,国际社会福利协会第16届大会在荷兰海牙召开,会上印发的一份公报中有一段话涉及社会政策的定义:“按照传统定义,社会政策是一个国家所采取的旨在减少被剥削阶级的社会问题的政策;而现代的观念则认为,社会政策乃是改善社会环境、探求全体人民的社会安全与平等的政策。”立足中国实际,特别是结合中国式现代化新征程落实共享发展、增进民生福祉、创新社会治理、推进共同富裕对社会政策的新要求,可将社会政策界定为国家或政府为满足民生需求、提升生活品质、促进社会公正、推动协调发展而制定和实施的各种法律法规和政策体系。社会政策具有托底保障、促进发展、推动共富、实现有序等多种功能。二、社会政策的类型按照社会政策实施领域(对象)来分,可以大致分为社会保障政策、公共卫生政策(医疗社会政策)、公共住房政策(住房社会政策)、公共教育政策(教育社会政策)、劳动就业政策(就业社会政策)、反贫困社会政策、社会福利服务政策、针对特殊人群(老人、儿童、残疾人、农民工等)的社会政策和其他领域的社会政策体系等。按照社会政策制定和实施的目标来分,可以分为剩余型社会政策、制度型社会政策和发展型社会政策。剩余型社会政策是指只针对那些真正困难的群体而制定的社会政策。剩余型社会政策是指只针对那些真正困难的群体而制定的社会政策。制度型社会政策是指国家或政府积极解决社会问题,满足公民的需要,保障公民的基本生存和促进社会发展,且以法律文件的形式予以规范化和制度化的社会政策。发展型社会政策强调在应对社会问题和满足公民需要时实施对象的主体性,是强调个人、家庭、社会和政府多种力量共同合作,同时也强调将社会政策、经济政策和社会发展相融合,使三者相互促进、相互支持的社会政策。按照社会政策主体的不同来分,可以分为单一型社会政策和多元型社会政策。单一型社会政策主要将政府看作以上所有角色的集合,政府承担福利事业的所有职责,而这必然会增加政府的负担,导致行政效能降低和个人对政府的依赖等弊端。多元型社会政策在强调政府主导地位的前提下,充分发动个人、家庭、社区、社会机构、企业等社会力量共同参与社会政策行动,而政府作为社会政策的制定者、监督者和资金支持者发挥作用。按照社会政策实施的目标群体来分,可以分为普遍型社会政策和选择型社会政策。普遍型社会政策是指社会政策行动倾向于不加区分地给全社会或某些群体中的所有社会成员提供相同的福利待遇,而不论他们是否都有相应的需要。选择型社会政策是指社会政策行动更倾向于先界定社会中或一个群体中哪些人真正有特殊困难,并在此基础上将政策项目集中提供给那些最困难的个人或家庭,即不同需求产生不同的政策和行动。按照社会政策的资金来源和运行过程来分,可以大致分为纯福利型社会政策和准市场型社会政策。纯福利型社会政策是指,社会政策的运行和服务的提供主要由政府或“准政府机构”来发起,社会广泛实施再分配和收入转移,社会政策的目标群体可以无偿获得政府资助的公共服务而无须直接付费。准市场型社会政策是指,社会政策的运行可以引入一定的市场机制,主要在改变政府的拨款方式、扩大受益者的选择范围、强化政策目标群体的责任和提高对政策实施机构的要求等方面,促使社会政策体系具有更高的效率和更大的活力。按照社会政策的层次来分,可以分为总社会政策、基本社会政策和具体社会政策。总社会政策是一个国家或地区社会政策体系中带有全局性和原则性、决定社会发展基本方向的社会政策。基本社会政策是用以指导某一领域、某一方面或某一部门的指导性政策,它是连接总的社会政策与各项具体社会政策的中间环节。具体社会政策是基本社会政策的具体化,是为了贯彻、实施基本社会政策而制定的具体行为规则,体现并服从于总社会政策和基本社会政策的目标,是实现总社会政策和基本社会政策的手段和方法。按照社会政策的意识形态背景来分,可以将社会政策划分出不同类型。按照社会政策与分配制度的关系视角来分,也可以将社会政策划分出不同类型。三、当代全球社会政策的发展取向首先,福利国家危机及其调整强化了新自由主义对社会政策的影响。其次,全球对贫困问题及贫困治理的再认识拓展了社会政策的内涵与外延。再次,风险社会及其分配机制的改变推动了对公民需求的重新界定。最后,全球化的推拉作用加大了社会政策改革创新的内外张力。第二节社会政策在中国革命、建设、改革时期的角色转换社会政策作为国家解决民生问题的制度化举措自中国共产党诞生以来一直受到关注和重视。社会政策在党的百年发展历程中一直在场,在我国革命、建设和改革等不同历史时期,党对社会政策角色的运用会根据时代的特点、国情的变化、解决民生方针策略的需要做出调整和改变。一、党的建立至新中国成立前(1921—1949)中国共产党诞生之初,中国仍处于半殖民地半封建社会,以社会政策解决民生问题是不现实的,要解决中国最广大人民的民生问题,首先要为此创造政治前提,即取得民族独立、人民解放。在中国革命的各个阶段,中国共产党都提出了相应的社会政策主张,甚至在共产党领导的根据地实行了一定的社会政策举措,这些主张和举措作为革命战略策略的重要组成部分有效且有力地配合了各个阶段的革命目标。为动员工农革命而提出的一些社会政策主张及根据地实行的不少福利举措甚至成为社会主义建设时期社会福利项目的雏形、蓝本。二、新中国成立至改革开放前(1949—1978)改革开放之前的30年,我国仿照苏联实行高度集中的计划经济体制,并仿照苏联,基于社会改良主义的渊源而不承认、不接受社会政策,没有建立独立的社会政策体系,甚至“社会政策”这个词也罕有提及。但社会政策作为解决民生问题的国家举措在计划经济时期就实际存在了。这一时期的福利项目、福利举措之所以难以被称为社会政策,还在于它实际上是初次分配格局的自然延伸,是对初次分配低工资、低工分的必要补充,而不是严格规范的再分配意义上的社会政策——这种社会政策是与市场经济相联系的。三、改革开放以来(1978年至今)1978年开始改革开放至今的社会政策演进大致又可分为三个小的阶段。其中第一个小的阶段是从1978年到2002年,这一阶段是经济体制改革兼顾社会政策发展的阶段。第二个小的阶段是从2003年到2011年,这个阶段可以称为经济政策、社会政策协调发展阶段。第三个小的阶段是从2012年至今,发展型社会政策是这一阶段的主要范式。第三节

中国社会政策发展历程的经验启示一、中国社会政策的演进既体现普遍性规律又具有鲜明的独特性从中国共产党建立起直至1949年长达28年的历史时期,更多的是将社会政策作为批判的武器,号召广大的工农阶级为争取基本的社会权益而斗争。马克思主义经典作家对社会政策的这种认识在当时的社会历史条件下显然是有科学根据的。党的十四大明确提出,我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,这样,社会政策在我国就有了广阔的发展空间和前景。资本主义市场经济条件下运用社会政策解决民生保障问题有长久的历史和丰富的经验,其中有大量体现一般规律的内容,我们都可以充分借鉴并使之本土化。之所以说社会主义制度下社会政策具有广阔的发展前景,是因为社会主义强调共同富裕,追求所有人的全面自由发展。正如习近平所指出的:“共享理念实质就是坚持以人民为中心的发展思想,体现的是逐步实现共同富裕的要求。”而这与资本主义存在本质不同——社会政策在西方演进的前途是什么其实很不清晰,这一困境至今难以突破,根源在于议会民主社会政策往往循环往复,成为政治斗争的工具。随着中国特色社会主义现代化的发展,社会政策在其中扮演的角色将变得越来越重要。二、社会政策是坚持以人民为中心的发展思想的重要制度保障以人民为中心的发展思想是中国特色社会政策的灵魂。在历史唯物主义看来,人民群众是历史的创造者。人民群众作为社会实践的主体,是社会物质财富、精神财富的创造者和社会变革的推动者,对历史发展起着决定性的作用。人民创造了历史,创造了财富,也应当是财富的享有者。代表人民的利益,“为人民服务”,是中国共产党人始终遵循的基本政治准则。毛泽东要求把它写入党章。三、党的领导、中国特色社会主义制度是中国推进社会政策的

显著优势党的领导和举国体制是中国特色社会主义制度的本质特征和最大优势。改革开放以来,党将社会政策作为保障和改善民生的主要手段,并不断强化社会政策的作用,社会政策与经济政策相对独立,其地位也在不断提高。可见,社会政策是解决民生问题的专业手段,中国共产党在各个不同历史时期都曾利用它来完成自己的历史使命。举国体制,是以国家利益为最高目标,举全国之力,取得重点领域或重大项目关键突破的组织体系和运行机制。集中力量办大事是举国体制的基本特征和效能保障,党的领导是举国体制实施的根本保证。党通过领导一个个国家经济与社会发展“五年规划”的制定和实施、通过重大社会政策项目的重点突破、通过完善举国体制推动社会政策的发展与完善。实践证明,在党中央的坚强领导下,全党全军全国各族人民能够围绕共同的社会政策目标,集中各方面力量,调动各方面资源,上下一心,高效有力地办成民生大事,这是我国推进社会政策的显著优势之一。四、积极进取型社会政策是整个社会主义初级阶段社会政策的

范式选择“发展型社会政策”是20世纪70年代以来国际社会政策理论与实践发展的一个重要的新趋势,强调社会政策与经济政策二者的整合形态,认为社会政策是内嵌于经济发展政策之中的,发展是最重要的主题,经济发展之后才能提高社会福利,增加就业岗位和人民收入。这一政策范式也称为“积极社会政策”,本书结合中国现实称其为“积极进取型社会政策”,新中国成立后前三十年我国的社会福利政策可以看作比较极端的发展型社会政策——社会政策依附于经济体制,“先生产,后生活”。改革开放以来适应建立社会主义市场经济体制的需要,社会政策虽然取得了相对独立的地位,但在整个社会主义初级阶段,效率原则是必须始终遵循的,在此情形下,在一个较长时期实施“兼顾范式”的社会政策后,推进“互构范式”的社会政策(即发展型社会政策)仍是一个较长时期的政策选择。五、社会政策建设既要尽力而为又要量力而行、避免“福利病”党的二十大强调要“紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题,坚持尽力而为、量力而行”,“采取更多惠民生、暖民心举措,着力解决好人民群众急难愁盼问题,健全基本公共服务体系,提高公共服务水平,增强均衡性和可及性”。尽力而为,旨在应对我国民生保障事业存在的短板、不足、缺陷和问题。在党的十七大提出学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等民生建设五大目标的基础上,党的十九大又补充了“幼有所育”“弱有所扶”两大目标。量力而行,是对民生保障内在规律的遵循。“二战”后,西方国家普遍实施福利国家模式,实行高税收、高福利,在短时间内起到了凝聚国内民心、提升国家认同的作用,但长期来看,由于过度福利化,结果导致效率低下、增长停滞、通货膨胀,收入分配情况最终反而恶化。六、社会政策建设必须走法治化道路、依法推进依法推进,走制度化、体系化、规范化道路,是社会政策创新发展的一般规律,国际上发达国家、不少发展中国家社会政策的推进就是走的这条道路。社会政策依法推进、走制度化道路,在党的历史上由来已久。早在1930年中央苏区就颁发了《劳动暂行法》,对社会保险等做了明确规定。党的十八大以来,党领导人民推动中国特色社会福利体系建设,社会福利制度更加完善、法治化程度进一步提高、治理能力明显提高,为人民幸福提供了有力保障。实践证明,我国社会福利制度与治理体系具有“坚持以人民为中心的发展思想,不断保障和改善民生、增进人民福祉,走共同富裕道路的显著优势”。第四节中国社会政策建设的现状及特点随着中国特色社会主义进入新时代,在前期建设、改革的基础上,我国社会政策建设取得了新的长足进步,党的二十大报告宣布我国已“建成世界上规模最大的教育体系、社会保障体系、医疗卫生体系”,这是我国社会政策建设