当代社会政策分析 课件 第二章 就业社会政策

第二章就业社会政策就业是民生之本。就业不仅提供劳动者生存的经济基础和基本保障,也是其融入社会、共享社会经济发展成果、实现发展的基本条件。就业问题,关系到亿万劳动者及其家庭的切身利益,关系到社会和谐发展、长治久安,是各国经济和社会发展的核心问题之一。我国劳动力总量在逐渐减少,但是劳动力基数庞大,进入劳动力市场的人数持续增加,劳动力供大于求的格局将长期存在;就业的结构性矛盾越来越突出;新成长劳动力就业、农业富余劳动力转移就业和产业结构调整中脆弱群体再就业的矛盾交织,使就业问题具有长期性、艰巨性和复杂性。第一节就业社会政策概述一、就业社会政策概念界定就业社会政策可以定义为:以国家或政府为主体,在特定经济社会条件下实行的以优化劳动力素质、规范劳动力市场、开展就业救助、消除就业歧视为主要内容,旨在促进劳动力资源合理配置、实现就业公平、满足社会经济发展以及劳动者个人需要、促进社会融合和社会公正的政策。其基本内容主要包括以下几个方面：第一,根据社会经济发展趋势改善劳动力供给的政策。第二,提供公共就业服务、优化劳动力市场效力的政策。第三,开展就业救济、保护就业脆弱群体的政策。第四,改善就业环境、促进就业公平的政策。二、就业社会政策的三种经典范式以市场为中心的就业社会政策范式深受古典就业理论、货币主义就业理论的影响,认为在完全竞争的条件下工资可以随劳动力供求变化而自由涨落,那么市场力量就能够自动产生劳动力市场的供需平衡,实现充分就业;过多的国家干预会限制市场的作用,因此,解决失业问题的对策就是要增加激励机制、消除制约市场力量的因素,让市场发挥筛选和配置劳动力的作用。20世纪80年代以来,美国、英国采取的政策就是这种范式的典型代表。凯恩斯主义就业社会政策范式认为失业存在的根源在于总需求不足,解决这一问题的有效途径是国家积极干预经济,对社会需求进行管理,并对收入进行以平等为取向的再分配。这种范式的中心目标是通过需求管理实现充分就业。以瑞典、奥地利、荷兰为代表的北欧及其他一些欧洲国家是该范式的代表。“第三条道路”就业社会政策范式的理论支撑是新古典综合学派就业理论、新凯恩斯主义以及社会投资理论,其在20世纪80年代之后被逐渐关注。该范式一方面借鉴市场范式的假定,强调充分发挥市场的力量,认为国家干预和严格的劳动力市场制度会造成僵化和结构性失业;另一方面,其主张政府应提供充分的保障性措施,尤其是为弱势群体提供工作保护,借此减少因频繁解雇造成的工作安全性降低的问题,确保每一个人能实现最大限度的自我发展。第二节我国就业社会政策的历史演变一、1949—1978年:计划经济体制下统包统配的就业社会政策新中国成立之初,随着生产资料私有制的社会主义改造迅速完成和大规模工业化建设的开始,我国逐渐形成了以高度集中为特征、以行政管理为主要机制、以公有制占绝对优势的计划经济体制。这个时期,我国形成了以农村人口的自然就业(人们达到劳动年龄就自然成为人民公社社员,可以挣工分、分口粮)和城市人口的“统包统配”为主要内容的就业制度,这一制度具有以下四个特征：一是以户籍制度为基础,实行城乡分割的二元就业制度,城市和农村的就业高度隔离,并严格限制农民进城就业。二是在劳动力资源匹配上,以指令性计划为基石,国家制订统一的指令性计划对城镇劳动力进行调节,以行政手段配置人力资源;企事业单位没有用人自主权,既不能辞退职工,又不能让职工自由流动;就业者没有择业自由权,强调服从分配。三是实施“低工资、高福利”的收入和福利政策。四是在就业保护和促进就业公平领域进行初步探索。以城乡劳动力分割、城市就业统包统配、低工资高福利等为主要特征的就业社会政策一直沿用到20世纪70年代末。在此期间虽然也出现了一些变化和调整,但总体来说没有突破这一框架。二、1978—1992年:计划与市场相结合的就业制度随着我国经济体制由计划经济向有计划的商品经济体制过渡,上一阶段的就业制度与城市劳动适龄人口亟待就业安置之间的矛盾冲突日益明显。这一点在改革开放初期表现得最为明显:一方面大批上山下乡知识青年返回城市等待优先安置就业;另一方面城市积累的大批待业人员等待就业,城镇就业形势十分严峻。统包统配的就业制度难以继续执行下去,对就业制度进行改革被提上了日程。统包统配就业制度的松动首先在农村出现。家庭联产承包责任制的实行和科学种田的推广,在提高农业劳动者耕作能力的同时,也使农村剩余劳动力问题开始显现。面对城镇严峻的就业形势,1980年8月,中共中央和国务院召开了全国劳动就业工作会议,提出解决当前就业问题的方针,即“在国家统筹规划和指导下,实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的方针(简称“三结合”的就业方针)。“劳动部门介绍就业”是指国营和大集体企业、事业单位按国家计划指标招工;“自愿组织起来就业”是指群众自愿组织各种集体经济单位实现就业;“自谋职业”是指个体劳动者从事个体商业和服务业。农村剩余劳动力的非农就业流向、城镇国有企业用工制度的变革与“三结合”就业方针的实施,标志着我国的就业社会政策在双轨制经济体制下开始朝着依靠市场机制对劳动力资源实行自主配制、劳动力与企业间“双向”选择以及聘用制的市场化方向转向。三、1993—2012年:市场化取向、积极就业社会政策的确立1992年10月,党的十四大做出了关于建立社会主义市场经济体制的决定,党的十四届三中全会正式提出了培育和发展“劳动力市场”的目标。从1993年起,原劳动部不再下达职工人数、工资总额和技工学校招生等计划指标,并开始以劳动力市场作为劳动力资源配置的基础手段,提出逐步建立“国家宏观调控,城乡协调发展,企业自主用人,个人自主择业,市场调节供求,社会提供服务”的新就业政策。2008年1月1日施行的《就业促进法》将“实施积极的就业政策,坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针”纳入法律范围。至此,我国完全确立了以“国家促进就业、市场调节就业和劳动者自主择业”为指导方针、面向国有企业下岗职工-城镇新增劳动力-农民工-高校毕业生“四位一体”的积极就业社会政策体系。随着经济社会的发展以及就业形势的变化,我国积极就业社会政策不断健全与完善,政策覆盖对象从最初只关注下岗失业人员的再就业转变为面向所有就业人员,就业机制上从单纯注重政府作用转变为强调政府作用与市场作用并重,政策体系上从不重视经济增长对扩大就业的作用转变为强调经济发展与扩大就业的良性互动。四、2012年至今:充分就业、高质量就业的更加积极的就业政策2008年爆发的全球金融危机影响了对外贸易对我国经济增长的拉动作用,而人口红利的逐渐消失也使以压低劳动报酬的方式来参与国际大循环的经济发展模式遇到了障碍。另外,随着新一轮科技革命的深入发展,新一代信息技术、人工智能、生物技术等技术的应用,各国都在积极推动产业结构优化升级。在这种背景下,我国政府对就业政策进行了调整,做出鼓励创新创业、促进充分就业、提高就业质量的决策。2012年,党的十八大首次明确提出“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业”的新时代就业方针,在此基础上,2015年国务院在《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》中提出强化公共就业服务体系、加强职业培训和创业培训、建立失业保险与就业的联动机制等具体措施。回顾我国就业社会政策的演变历程,可以看到,在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中,我国的就业制度和就业机制发生了几个重大变化：一是就业机制实现了从统包统配到市场为主体的本质转变。二是就业领域多元化,非公有制经济成为吸纳劳动力的主渠道,城镇就业成为主力。三是劳动力市场逐渐规范,就业环境更加公平。第三节

我国当前的就业社会政策一、我国当前就业基本形势及存在问题第一,经济增长对劳动力的拉动作用相对减弱,劳动力供求总量矛盾突出。一方面劳动力供给依然处于高峰期,另一方面经济增长的就业弹性下降,我国劳动力供求总量矛盾依然非常突出(见表2-2)。表2-2中国历年三次产业就业弹性系数变化的比较统计(1980—2018年)注:本表中20世纪80年代数据系使用1980—1989年数据计算得出,20世纪90年代数据系根据1990—1999年数据计算得出。资料来源:张本波.我国就业弹性系数变动趋势及影响因素分析.经济学动态,2005(8):31-36;马海涛,王斐然.我国就业市场变化的税收因素分析:基于产业结构调整视角.税务研究,2020(10):5-15.时间总体第一产业第二产业第三产业80年代平均0.300.240.490.5290年代平均0.11-0.20.120.572000—2005年0.0565-0.19990.06710.24292006—2010年0.0243-0.44670.26460.13922011—2015年0.0349-0.7081-0.12270.34872016年0.0249-0.4715-0.29380.26022017年0.0044-0.7878-0.19280.29772018年-0.0072-0.7721-0.19900.2982第二,产业转型升级过程中劳动力供需结构性失衡突出。党的十八大以来,随着“经济社会高质量发展”“建设制造强国”“发展现代化产业体系”等战略的提出,以及互联网、大数据、人工智能等技术同产业的逐渐融合,从劳动密集型转为技术密集型、发展战略性新兴产业成为我国产业转型升级的目标。传统行业出现大量失业人员,人工智能、信息技术、生物技术等新兴产业、行业所需的技术性人才短缺,对高级工程师、高级技师、高级技能人员的需求缺口大。“招工难”和“就业难”并存的结构性失衡问题突出。第三,青年群体、农民工等重点群体的就业形势严峻。“青年是社会上最富活力、最具创造性的群体”,但是随着技术进步、产业结构的更新换代,就业部门对没有工作经验的初次就业者及非技能劳动者的需求大大降低,这使青年群体的就业形势日益严峻。随着我国经济增长进入新常态以及近年来国际贸易摩擦和争端加剧,作为传统产业就业主体的农民工面临就业岗位减少、就业不稳定性增强等问题,就业压力异常突出。而且受城乡劳动力市场二元分割的影响,大部分农民工只能进入工作环境差、待遇低、晋升慢、劳动保护不良的次级劳动力市场。第四,劳动力市场分割严重,针对女性、残疾人等群体的就业歧视普遍存在。女性是社会的重要人力资源,但是从劳动参与率上看,2020年年末我国女性就业人员占全社会就业人员的比重为43.5%,低于男性约13个百分点。从就业境遇以及就业质量看,情景更加不乐观。劳动力市场性别歧视的存在,扭曲了女性劳动力的配置效率,使其人力资本红利无法充分释放。相对女性,残疾人群体在就业领域遭遇的排斥和歧视更为严重。一些用人单位宁愿缴纳残疾人就业保障金,也不愿为残疾人提供岗位,个别单位明确拒绝接收残疾人的事情也时有发生,致使残疾人就业权受到严重损害。第五,就业保护不足,整体就业质量不高。多项研究显示,我国很多从业人员都面临着劳动强度大、工作时间长、工资水平较低、工作环境差、职业病高发等问题,得到的劳动保护不足、就业质量不高。在一些劳动力集中的行业,工时超长问题更加严重。如2016年流动人口平均周工时为54.57小时,超过国家法律规定的周工时40小时的占72.58%,超过44小时的占70.41%。二、我国积极就业社会政策体系的构成面对严峻复杂的就业形势,我国坚持就业问题市场化导向,在“劳动者自主就业,市场调节就业,政府促进就业和鼓励创业”就业方针的指导下,实行就业优先战略和更加积极的就业社会政策,强调“对失业者从消极的救济到积极带动就业;对就业的促进从开发就业岗位到同时开发人力资源,通过培训提高劳动者就业能力;在开发就业多种形式中大力提倡鼓励自谋职业、自主创业,通过推动创业带动就业”。(一)优化劳动力供给的政策在更加积极的就业社会政策体系中,我国把职业技能培训作为促进就业、缓解结构性就业矛盾、提高就业质量的根本举措。具体做法包括:第一,以政府补贴培训、企业自主培训、市场化培训为主要供给方式,以公共实训机构、职业院校(含技工院校,下同)、职业培训机构和行业企业为主要载体,开展从劳动预备开始,到劳动者实现就业创业并贯穿学习和职业生涯全过程的终身职业技能培训。第二,围绕就业创业重点群体(如大学生、返乡农民工、退役军人、就业困难人群)开展有针对性的职业技能提升培训和创业培训。第三,通过新知识、新技术培训以及技术研修攻关等方式,培养重点关键岗位高技能人才;结合战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业等发展需求,开展技师、高级技师培训。第四,推进创业创新培训。第五,实施新型学徒制度,对企业新招用和转岗的技能岗位人员,通过校企合作方式,进行系统职业技能培训。第六,实施与国家职业资格制度相衔接、与终身职业技能培训制度相适应的职业技能等级制度。(二)完善公共就业服务体系、提高促进就业服务能力的政策公共就业服务是连接劳动者和用人单位的桥梁,其发挥着提高劳动力市场信息透明性的作用,可以有效提升劳动力市场的运作效益,还可以通过本身的公平性和均等性,减少劳动力市场分割的消极影响。随着产业结构转型和就业形势转变,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,要“完善城乡均等的公共就业创业服务体系,构建劳动者终身职业培训体系”。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》提出,要积极引导社会力量参与,通过政府和社会资本合作(PPP)丰富公共就业服务。我国逐渐形成了一套适合我国劳动力市场、有中国特色的公共就业服务体系。(三)加强劳动保护、促进就业公平的政策1994年颁布的《劳动法》要求用人单位支付劳动者的工资不得低于当地最低工资标准,从法律高度对劳动者收入进行保护。为了增强这一劳动保护制度的效果,2003年,原劳动和社会保障部颁发了《最低工资规定》,要求用人单位根据当地就业者及其赡养人口的最低生活费用、城镇居民消费价格指数、当地经济发展水平、就业状况等因素确定月最低工资标准、小时最低工资标准。为了明确劳动合同双方当事人的权利和义务、保护劳动者的合法权益,《劳动合同法》从劳动合同的订立、劳动报酬、劳动条件、工作保护等多个维度对劳资关系做出了新的强制性约定。我国保障女性就业权利的政策主要包括以下两方面:一是保障女性享有和男性平等的就业权。二是对女性进行劳动保护的政策。(四)面对重点人群的就业扶持政策就业救助是“一项针对生活贫困、有劳动能力但就业困难的失业人员给予就业扶持和帮助的制度”。我国的就业救助制度始于2002年,当年的中央12号文件首次提出建立再就业救助制度,要求各级政府建立公共就业服务制度,对下岗职工和所有登记失业人员提供免费就业服务。综合《社会救助暂行办法》《关于改革完善社会救助制度的意见》的主要内容,我国当前的就业救助措施主要包括:通过贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等办法,对最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员给予就业救助;公共就业服务机构为其免费提供就业岗位信息、职业介绍、职业指导等就业服务;吸纳就业救助对象的用人单位,享受社会保险补贴、税收优惠、小额担保贷款等就业扶持政策。为了解决福利依赖问题,对那些无正当理由连续3次拒绝接受为其介绍的与其健康状况、劳动能力等相适应的工作的救助对象,会实施减发或者停发其最低生活保障金的惩罚措施(见表2-3)。表2-3我国就业救助制度的相关内容救助对象最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员救助措施劳动力供给培训和培训补贴,职业指导和介绍劳动力需求吸纳就业救助对象的用人单位,享受社会保险补贴、税收优惠、小额担保贷款;提供公益岗位安置惩罚措施无正当理由连续3次拒绝接受为其介绍的与其健康状况、劳动能力等相适应的工作的,减发或停发其本人低保金激励措施对已就业的低保对象,在核算其家庭收入时扣减必要的就业成本,并在其家庭成员人均收入超过当地低保标准后给予一定时间的渐退期获得方式救助对象住所地街道、社区公共就业服务机构免费提供相关就业救助服务第四节我国就业社会政策的创新发展一、新时期促进就业的国际经验(一)强化就业培训,优化劳动力供给结构第一,结合产业升级目标,将技能培训作为重点。第二,就业认知教育前置,强化职业生涯规划。第三,强调政府、行业企业、学校之间的合作,推动雇主深度参与,强化教育与劳动力市场之间的契合性与有效衔接。(二)强化福利投资理念,实施“工作福利”导向的就业救助美国、英国以及欧盟诸国为了促进失业人员尤其是长期失业人员再就业,并解决引起较大争议的福利依赖问题,