当代社会政策分析 课件 第八章 儿童社会政策

第一节儿童社会政策概述一、儿童与儿童福利我国在《未成年人保护法》中规定:“未成年人是指未满十八周岁的公民。”依据《儿童权利公约》,儿童指的是“18岁以下的任何人,除非对其适用之法律规定成年年龄低于18岁”,并认为每一位儿童既是一个独立的个人,又是家庭和社会的一分子。围绕该群体的贫困、犯罪、家庭生活以及未来的劳动力等话题的出现,使儿童的生存状况、儿童保护、儿童权利等议题开始成为“社会性”的问题。为了解决这些问题,政府开始介入儿童保护,为其提供妇幼保健和食品营养服务,从而保障儿童身心健康成长。这样的任务开始成为现代民族主权国家必须承担的政治任务。在此情况下,儿童与国家的关系成为独立的、重要的、基础性的社会关系,国家儿童社会政策应运而生。因此,可以说儿童福利议题是工业化、城市化与现代化的产物。二、儿童社会政策的内涵与外延(一)儿童社会政策的内涵儿童福利政策开始向现代广义儿童福利服务体系转变。现代儿童福利服务体系泛指国家与社会确保所有儿童身心健康成长制度安排的总和。中国传统民政型儿童福利服务体系,以狭义、少数孤残儿童和福利机构养育为主要特征;中国现代化、社会性、国家性儿童福利服务体系,则以广义、普惠和家庭福利为主要特征。(二)儿童社会政策的外延(1)有关儿童参与社会生活的政策。(2)有关儿童教育的政策。(3)有关儿童卫生健康方面的社会政策。(4)有关丰富儿童精神文化生活的政策。(5)有关儿童社会保障的政策。(6)有关儿童得到合法抚养免于被伤害的政策。(7)针对特殊儿童(孤儿、困境儿童、困境家庭儿童以及留守和流动儿童)的相关政策。二、儿童社会政策范式的演变政策范式是一个由各种理念和标准组成的解释框架,它不仅指明政策目标以及用以实现这些目标的工具类别,还指明需解决之问题的性质,是政策行动的框架。第一,自由放任主义范式的儿童社会政策。第二,国家干涉主义范式的儿童社会政策。第三,尊重家庭与双亲权利范式的儿童社会政策。第四,尊重儿童权利与自由范式的儿童社会政策。第二节我国儿童社会政策发展历程一、1949—1978年是儿童福利的探索阶段这一阶段儿童作为重要的社会成员,依托单位制及人民公社,其权利领域初步涉及生存和发展的重要领域。儿童福利政策针对的是孤残儿童,属于狭义的、补缺型社会福利。与此同时,儿童的福利水平呈现出明显的城乡差异。1967—1978年,儿童社会政策与儿童福利服务体系建设中断、停滞。1949年以来所取得的制度化建设成就几乎消失殆尽,儿童福利行政管理组织体系几乎彻底瓦解。二、1978—1990年是儿童福利的恢复与重建阶段这一时期是儿童工作与儿童福利恢复与重建阶段。这个阶段,儿童工作步入正轨,但政府和企业的福利责任减少。民政部门和团组织、妇联等人民团体广泛开展儿童少年工作领域的拨乱反正,解放思想,更新观念。1978年,“中国少年先锋队”名称恢复并重建。1981年,中央书记处指定妇联牵头做好抚育、培养、教育儿童和少年工作。这一阶段的儿童社会政策呈现出两种趋势:一方面,国家对涉及儿童的公共福利事业的要求有了提升;另一方面,福利社会化改革逐步推行。三、1990—2010年是儿童福利的快速发展与制度化建设阶段这一阶段,中国儿童福利事业与国际接轨,成为公共政策议题,制度化建设成果显著。20世纪90年代的儿童社会政策重在探索和试点,进入21世纪之后,制度化建设加速。儿童福利服务范围显著扩大,福利服务内容显著增多,福利机构空前多样。在结构分化与制度化建设的处境下,儿童福利行政管理体制部门化与条块化、分隔化倾向日益明显,儿童行政管理体制改革和以儿童为中心的制度创新迫在眉睫。四、2010—2020年是儿童福利的适度普惠转型阶段在中国福利模式转型大背景下,儿童社会政策在完善儿童各方面权利的同时,重视儿童权利和保护工作的公平性,政策设计开始从狭义的儿童福利模式向适度普惠型儿童福利模式迈进。2010年被誉为中国社会福利和儿童福利元年。儿童福利制度覆盖更多人群,提高弱势儿童救助标准并确保福利获得;创新儿童福利和儿童保护工作机制,加强顶层设计。2016年,民政部在社会事务司下成立了未成年人(留守儿童)保护处。2019年,民政部单独设立了儿童福利司。五、2021年起是儿童福利的高质量发展阶段2021年5月31日,中共中央政治局会议审议通过《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》,实施一对夫妻可以生育三个子女政策。儿童数量的低增长已经成为十分严峻的社会问题。“儿童优先”“儿童分享社会经济发展成果”的理念被纳入国家战略,并被提升到前所未有的重要位置。第三节当前我国儿童社会政策具体构成一、保障儿童参与社会生活的政策我国在《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国婚姻法》等国家大法中规定了儿童享有的基本权利,如生存权、被抚养权、继承权等。这些基本的生存和发展权利是儿童参与社会的初步体现和基本保障。20世纪90年代陆续颁布的儿童发展纲要凸显了儿童的参与权利,体现了儿童主体地位的提升。二、保障儿童受教育权的政策在我国,国家主要通过义务教育、职业教育等形式保障儿童受教育权的实现。随着社会的发展,学前教育和家庭教育也将成为普惠性的儿童教育政策内容。《义务教育法》在1986年实施,2006年修订,并于2015、2018年进行了修正,充分保障了儿童受教育的权利。同时,国家也加强了对高中和中职教育的干预。2010年,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》首次提出了“普及学前教育”的目标。三、保障儿童健康权的健康卫生政策健康权是指公民有维护生命安全、身体健康、机能完整并予以支配的权利,是公民享有其他权利的基本前提。(一)从维护儿童健康的目标出发,国家明确规定家庭、学校、社会等各方相应的法律责任《未成年人保护法》就未成年人健康的家庭保护、学校保护、社会保护、政府保护、网络保护、司法保护做出了较明确规定。(二)制定具体法规或条例规定,确保儿童健康权例如,《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国母婴保健法》《学校卫生工作条例》《学校体育工作条例》以及各种更加具体的、针对某些实际问题的“办法”“规定”“通知”等。这些条例基本覆盖了儿童在成长发展过程中可能遇到的健康方面的各种问题、各种需要,构成了我国相对完善的儿童保健与卫生服务的制度体系。(三)支持公共卫生事业发展,提升基本公共卫生服务目前,我国推行的14项基本公共卫生服务项目中直接涉及儿童的项目有预防接种、0~6岁儿童健康管理服务。此外,孕产妇健康管理、居民健康档案管理、健康教育以及中医药健康管理服务也与儿童的健康权利有关。近年来,我国对儿童健康教育服务,尤其是青少年性健康教育的重视程度不断提升。此外,控制儿童近视、改善儿童营养状况、增强儿童身体素质等方面的健康行动也在陆续开展。表8-1反映了1990—2021年中国主要年份的儿童保健情况。(四)婴幼儿早期照护和发展服务2019年1月,国家发改委等18部门联合发布《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》,将“增加托育服务有效供给”作为“补强非基本公共服务弱项”的内容之一。同年4月,国务院发布托育服务发展的纲领性文件——《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》,阐明了我国托育服务发展的基本原则、发展目标、主要任务、保障措施和组织实施,并首次明确了各个部门的职责分工。(五)儿童心理健康政策2019年1月,国家发改委等18部门联合发布《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》,将“增加托育服务有效供给”作为“补强非基本公共服务弱项”的内容之一。同年4月,国务院发布托育服务发展的纲领性文件——《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》,阐明了我国托育服务发展的基本原则、发展目标、主要任务、保障措施和组织实施,并首次明确了各个部门的职责分工。四、有关丰富儿童精神文化生活的政策第一,政府兴建专门的娱乐福利设施,为青少年提供娱乐服务。第二,儿童组织和政府部门开展娱乐活动。第三,各种“单位”设立相关设施,为所属儿童提供娱乐服务。第四,各种公共文化、娱乐场所和服务设施对儿童实行优惠政策。第五,对社会文化产品、娱乐场所和服务加以管制与监督。第六,提升面向儿童的公共文化服务水平的政策。五、有关儿童得到合法抚养免于伤害的政策(一)家庭保护近年来,国家出台多项政策规范儿童的家庭监护。从2013年开始,民政部先后开展了两批未成年人社会保护试点工作。(二)学校保护学校保护政策是指学校、幼儿园和其他教育机构对未成年人实施的保护政策。(三)社会保护儿童社会保护主体涉及政府、群团组织、企事业单位、社会组织、基层社区组织等,内容涉及儿童保护监督、管理、宣传、安全产品和福利服务供给等诸多方面。(四)网络保护网络保护是指国家为保护未成年人身心健康而在互联网领域实施的各项政策、规定和行动方案。(五)司法保护公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门应当依法履行职责,保障未成年人的合法权益。(六)政府保护县级以上人民政府承担未成年人保护的协调工作。六、儿童社会保障政策(一)儿童医疗保险政策1.儿童基本医疗保险在城市,儿童住院医疗保险逐步并入城镇居民医疗保险。在农村,儿童加入新型农村合作医疗保险并逐步并入城乡居民医疗保险。2.儿童大病医疗保险2012年,国家推行城乡居民大病医疗保险并将城乡儿童重特大疾病纳入国家医疗保障体系。2012年,国家推行城乡居民大病医疗保险并将城乡儿童重特大疾病纳入国家医疗保障体系。3.儿童商业医疗保险商业医疗保险是对基本医疗保险的一种补偿。1993年,安徽省就推出了“青少年及婴幼儿住院医疗保险”。目前,各大保险公司推出了诸多种类的儿童商业医疗保险,以满足儿童更高的健康需求。(二)贫困儿童社会救助政策首先,在生活救助方面,各地对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准且符合财产状况规定的儿童,给予最低生活保障。其次,在教育救助方面,我国对学前教育、义务教育、高中阶段教育(含中等职业教育)就学的低保、特困家庭学生,根据不同教育阶段需求和实际情况,给予相应的教育救助。最后,在医疗救助方面,以《关于实施农村医疗救助的意见》(2003年)、《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》(2005年)为标志,我国建立了城乡医疗救助制度。七、特殊儿童及困境儿童社会政策(一)孤儿社会政策广义的孤儿包括失去父母的孤儿(包括宣告死亡)、弃婴、找不到父母的(包括宣告失踪的)未成年人。1.孤儿养育形式(1)机构养育。(2)亲属抚养。(3)家庭寄养。(4)依法收养。2.孤儿保障制度(1)孤儿基本生活费。各省、自治区、直辖市政府要按照不低于当地平均生活水平的原则,合理确定孤儿基本生活最低养育标准,并向全体孤儿发放基本生活费。(2)孤儿医疗和教育救助。各地将孤儿纳入城乡基本医疗保险,参保(合)费用通过城乡特困人员医疗救助制度解决;鼓励、支持医疗机构减免孤儿医疗费用;开展“残疾孤儿手术康复明天计划”等医疗康复救助项目;有条件的地方政府和社会慈善组织可为孤儿投保意外伤害保险和重大疾病保险等商业健康保险或补充保险。(3)孤儿就业和住房救助。国家鼓励和帮扶有劳动能力的孤儿成年后实现就业,优先安排其到政府开发的公益性岗位就业。农村无住房孤儿成年后,按规定纳入农村危房改造计划优先予以资助。城市孤儿成年后,符合城市廉租住房保障条件或其他保障性住房供应条件的,当地政府要优先安排、应保尽保。对有房产的孤儿,监护人要帮助其做好房屋的维修和保护工作。(二)困境儿童社会政策1.残疾儿童社会政策。(1)残疾儿童生活救助政策。民政部要求参照孤儿基本生活保障制度建立残疾儿童基本生活保障制度。(2)残疾儿童教育政策。1994年国务院颁布的《残疾人教育条例》明确指出,残疾儿童接受义务教育的形式包括在普通学校随班就读,在普通学校、儿童福利机构或者其他机构附设的残疾儿童少年特殊教育班就读,在残疾儿童少年特殊教育学校就读。(3)残疾儿童医疗康复政策。民政部对各类福利机构和社区服务机构中的残疾儿童进行康复训练、教育,组织开展“残疾孤儿手术康复明天计划”。教育部指导特殊教育机构开展残疾儿童早期康复工作,支持和推动基层聋儿康复等相关机构的建设,等等。2.重病儿童社会政策经诊断患重病、身体重残、患罕见病需要长期治疗的贫困家庭儿童可以申请重点困境儿童基本生活费。对于困难的重病、重残儿童,城乡居民基本医疗保险和大病保险给予适当倾斜,医疗救助则适当提高报销比例和封顶线。符合规定的重病儿童也可以享受教育救助政策。3.流浪儿童社会政策2007年,民政部与国家发展改革委共同制定了《“十一五”流浪未成年人救助保护体系建设规划》(简称《规划》)及《关于流浪未成年人救助保护设施建设的指导意见》(简称《意见》),启动了流浪未成年人救助保护体系建设。2011年,国务院办公厅发出《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》,对流浪儿童救助保护工作提出了更加具体的要求和政策措施。(三)困境家庭儿童社会政策困境家庭儿童包括父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童、贫困家庭的儿童。近年来,各地也开始陆续实施困境家庭儿童关爱服务,通过政府购买服务等方式,发挥共青团、妇联等群团组织的社会动员优势,引入专业社会组织提供心理咨询和疏导、情感抚慰等专业服务,培养其健康心理和健全人格。(四)留守和流动儿童社会政策2019年,《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》中要求,明确未成年人救助保护机构和儿童福利机构的职能定位,推进未成年人救助保护机构转型升级,拓展儿童福利机构社会服务功能,积极对留守儿童开展临时照料、精神慰藉、定期探访等工作。2015年,教育部颁布了《关于加强家庭教育工作的指导意见》,提出推进流动儿童家庭教育社会支持网络建设。2016年,教育部、民政部等部门联合发布《关于进一步推进社区教育发展的意见》,提出到2020年我国初步形成社区教育治理体系,以加深流动儿童与伙伴、家庭、社区的联结。第四节新时期我国儿童社会政策展望一、我国儿童社会政策存在的问题与不足(一)我国儿童社会政策难以满足新时代儿童高质量发展要求我国既有儿童社会政策投入不足、儿童福利人才队伍建设滞后、社会力量参与不足、福利治理体系不够成熟等问题导致儿童社会政策无法满足新时代发展要求。具体来看,现今我国儿童社会政策目标和福利服务对象依然主要集中于少数的“问题儿童”和部分处于困境的儿童,绝大多数普通儿童享受不到应有的福利服务。(二)我国儿童社会政策缺乏合适的理论与范式指导2021年,我国儿童社会政策进入高质量发展转型期。在新时期,我国儿童社会政策之所以无法满足时代要求、难以形成生育友好型政策体系,重要的原因是儿童社会政策尚未在马克思主义福利观指导下形成明确的发展范式。(三)我国儿童社会政策在宏观体系搭建与微观政策落地方面还存在诸多不足当前我国儿童社会政策体系尚不成熟,政策分散、不同政策之间的衔接机制尚未确立。在宏观方面,国务院妇女儿童工作委员会是我国儿童福利事业的国家级协调部门,目前已经制定了四期儿童发展纲要。另外,原有的一些儿童福利机构闲置而社区儿童福利空间不足的问题也十分突出。最后,儿童福利事业的发展渠道过于狭窄,社会力量参与度低。(四)儿童社会政策立法建设滞后目前已开启未成年人保护新时代,但总体来看,我国儿童政策涉及的原则性、一般性法规较多,有针对性的涉及儿童专业福利领域的具体法规较少。当儿童权利受到侵害时,不少法律条文虽都有所涉及,但究竟该由哪个部门处理,依据是什么,处理到什么程度合适,往往没有明确规定可参照,这大大降低了政策执行的有效性。二、我国儿童社会政策展望(一)儿童社会政策发展应坚持马克思主义福利观的指导马克思主义是中国特色社会主义建设事业的指导思想,也必然对中国儿童社会政策的发展具有启发和指导意义。马克思主义理论对社会福利问题的价值并不体现在对具体福利问题的分析上,而是体现在其对资本主义及其福利观的批判以及历史唯物主义哲学观、对公平价值的追求等方