文物保护项目专项资金绩效管理的问题和对策

文物保护专项资金是中央和省级财政为支持各级文物保护单位的保护和利用，为实施相关文物保护工程项目而设立的具有专门用途的补助资金，是国家预算管理的重要组成部分。文物保护专项资金的年度预算安排，根据国家和省级文物保护工作总体规划、已批准的年度项目计划及批复的文物保护项目设计方案进行确定。政府在安排预算时，要加强项目绩效管理，绩效因素主要体现为文物保护工程专项资金执行率、项目实施质量和项目完成率。专项资金绩效管理是以文物保护项目为导向，突出了全面实施绩效管理的要求，将绩效情况作为文物保护一般项目资金的测算因素，推动基层文物行政管理部门不断提高资金使用效益。同时，要求各级财政部门会同各级文物行政管理部门完善和执行好绩效目标管理，做好绩效监控和绩效评价，确保文物保护专项资金使用有效安全。一、为什么要加强文物保护项目专项资金绩效管理文物保护专项资金绩效管理作为国家预算管理的重要组成部分，是预算管理改革的重要内容，是保障国家实施好国保、省保文物保护项目的主要手段。预算绩效管理改革都具有危机推动的特点，目前世界上有50多个国家不同程度地实施预算绩效管理，我国实施文物保护工程以来，项目专项资金也迫切需要利用绩效管理来规范和解决在使用过程中出现的种种问题。（一）党和国家的大政方针要求全面加强预算绩效管理党中央、国务院对财政预算绩效管理工作高度重视，历年工作报告中都强调要深化预算制度改革，加强预算绩效管理，提高预算资金的使用效益和效率，并出台了一系列法律法规和政策制度。党的十九大报告中和《政府工作报告》中多次提到要“全面实施绩效管理，使财政资金花得其所、用得安全”。（二）经济发展和财政运行的实际情况要求加强专项资金绩效管理我国经济发展已经进入新常态，经济增速由高速增长过渡到中高速增长。财政运行也步入新常态，财政收入增长速度由两位数过渡到个位数，并将继续维持下去。完全靠总量的扩增干事，会力不从心，迫切需要我们发挥潜力，眼睛向内，让现有资金发挥更大效益。如何把有限的财力用在刀刃上，交出更好的财政资金使用成绩单，是财政工作面临的一个重大课题。（三）专项资金管理使用中的种种问题要求加强绩效管理文物保护工程项目实施多年来，一大批文物保护单位得到有效保护，并发挥了巨大的社会效益，但在具体实施过程中，专项资金使用出现了一些政策不接地气，资金绩效目标不明确、不具体、不准确；专项资金整合不到位、部分专项资金功能趋同；部分项目多头申报、重复安排；部分专项的分配和支持方式单一；部分资金支出进度缓慢；资金使用管理不规范等种种问题。“十二五”期间部分省区市的部分文物保护工程项目不同程度地存在专项资金结转结余的问题，且有些项目沉淀资金数额较大、积压时间较长，严重制约了文物保护工程项目的顺利开展，也不利于发挥专项资金的使用绩效。二、通过绩效评价发现的主要问题（一）个别单位专项资金使用不规范，账务处理不及时在项目资金使用过程中，存在文物保护工程业主实施单位未严格按照《事业单位财务制度》《国家文物保护专项资金管理办法》（财文〔2018〕178号）等相关制度规定执行。个别单位未按照资金管理办法的要求设立明细账户，未对支付的专项资金进行明细核算。只在事业支出科目中按施工项目设明细科目，也未对各项目按文物保护资金使用性质分别按补助项目、支出内容单独设置备查账对专账资金进行辅助核算，导致资金支出情况账面反映不清、不利于项目实施单位自身资金管理和上级文物部门、财政部门对专项资金进行监管。另外还发现存在个别项目单位未经批准变更项目建设内容的情况。例如：（1）2018年某文物管理所某文保单位维护保护项目，专项资金总额为100万元。项目资金已支出91万元，但在其中列支有直接支付给当地政府的环境整治费26万元、方案设计费9万元和房屋拆迁费2万元。（2）2017年某县某文物保护单位维修项目，专项资金总额为70万元。项目资金已全部支出，但在其中列支有直接支付给当地村委会周边环境整治3万元、文物保护管理费用2万元。（3）如某县文物管理局申报的项目实施内容为某文物保护单位维修展示，但项目实际实施的内容为公路维修工程，而此项实施内容的变更并未取得省文物局的书面批复。同时，在文物保护工程招标预算财评阶段，有些市、县通过反复财评、人为障碍截留项目资金。采用诸如“地方政策要求下30%”、“地方政策要求投标价不得高于招标价的95%”等理由截留项目资金。（二）部分项目进度严重滞后，专项资金使用效率不高现场绩效评价发现，存在个别项目业主单位因当地政府棚改拆迁问题未能实施，有些项目业主单位因组织管理、对项目的跟踪监管不力等原因未能按期开完工，造成项目建设进度达不到设定目标要求的现象，导致专项资金使用效率不高。例如：1.某县级文物管理局申请的所辖某国保单位修缮工程，于2017年收到下拨的326万元项目专项资金，截至绩效管理现场评价时仍未完成预算财政投资评审程序，导致修缮工程迟迟未能招投标，修缮经费也一直沉淀在财政账户上。2.某县文物管理所申请的某省保单位消防工程，于2018年收到下拨的120万元项目专项资金，由于项目业主单位主要领导调动原因，截至目前仍未启动。3.某县文物局申报的消防、防雷工程，2018年收到专项资金80万元，但由于当地经济发展以及政府关于地区规划建设需要，涉及到棚改和拆迁，导致工程不能按期开工建设。（三）部分项目工程未组织验收，资料未立卷存档，专项资金结算不及时一方面，部分项目虽已竣工，但由于跟进监管不及时等多种原因，项目尚未组织验收，未及时财政结算评审，尾款未支付；另一方面，个别项目实施单位未建立有关工程行政、技术和财务文件的档案管理制度，相关工程档案归档不及时、不完整，部分档案资料缺失，导致专项资金结算依据不充分，时时停滞，结算时间跨度很长，资金冗余时间长。三、完善文物保护专项资金绩效评价的建议（一）严格按照相关制度全面加强对专项资金进行严格规范管理一方面，主管部门对项目实施单位要进行严格管理，严格要求按照批准的专项资金补助范围和支出内容使用文物保护项目专项资金，不得截留、挤占、挪用专项资金，确保专款专用。如遇特殊情况需要调整使用范围和支出内容的，应报省文物局和省财政厅批准；另一方面，项目单位应加强专项资金专款专用意识，按项目进行专项核算，规范专项资金收入及支出的财务管理和核算工作，做好财务的日常监督管理工作。财务核算时应按补助项目、分支出内容设置专项资金辅助账进行明细核算。（二）高度重视，建立项目动态管理制度，加快项目实施进度一是健全项目动态管理制度。各级文物主管部门和项目业主单位负责人要切实提高政治站位，高度重视专项资金执行工作。按照项目实施进度及时完成资金预算执行，切实提高财政资金使用效益。及时跟踪项目的实施进度，对项目实施进度缓慢的，第一时间督促，确保项目按计划完成；二是严格项目申报。为确保项目能够如期实施，各级文物行政主管部门要加强项目申报的前期准备工作，对于因客观条件不能实施的项目不予申报，以避免财政资金的沉淀，造成财政资金的效益不能及时发挥。对资金预算过程中产生的问题，应及时向地方政府和上级主管部门反应，并提出合理性建议；三是严格全过程监管。项目实施过程中，专项资金使用应落实事前、事中、事后绩效监管，及时总结经验教训并提出奖惩意见。（三）及时履行向上级主管部门申请验收程序严格按照《国家文物保护专项资金管理办法》（财文〔2018〕178号）、《财政部国家文物局关于加强国家文物保护资金管理的意见》（财教【2020】244号）和《文物保护工程文件归档整理规范》的要求，项目管理单位应建立健全文物保护工程档案管理制度，建立和完善文物保护工程档案，所有资料及时归档，做到所有应归档资料不遗不漏。在项目完工后，项目实施单位应及时填报《国家文物保护专项资金项目验收申请表》，按所属地原则及时向同级财政和文物主管部门提出验收申请和竣工结算财评，按时完成工程竣工结