跨行政区生态环境治理政府合作的困境及路径选择分析研究 行政管理专业

摘要

随着经济全球化与区域一体化进程的加深，加之生态污染的外部性与流动性，其不以省际、市际、县际为限制。在现有的区域行政划分体制下，我国环境污染问题严重，已经演变为跨行政区环境问题，并不局限于某一行政区划。因此，地方政府间的合作势在必行。但从整体来看，目前的政府间合作仍存在着诸多矛盾，形成各自为政的局面。

文章从政府间关系的视角分析我国政府间在生态合作治理中产生的诸多困境，包括合作的观念淡薄、机制不协调、政策不统一等，找出跨行政区生态环境治理政府合作困境原因，如治制度供给不足、体制分割的弊端、政治竞争与博弈，并从思想文化建设、构建统一平台、加强制度建设等方面进行分析提出相关的对策和建议。

本文通过文献法收集各种类型的文献资料，包括书籍、论文、杂志等整合总结借鉴学者观点和看法。并运用总结经验法分析国内外的跨行政区生态环境治理政府合作的事件，吸取经验，提出对策。

关键词：跨行政区；政府合作；生态环境治理；

Abstract

With

the

deepening

of

economic

globalization

and

regional

integration,

and

the

externality

andmobilityofecologicalpollution,itisnotrestrictedbyinterprovincial,intercityandcountyboundaries.Undertheexistingregionaladministrativedivisionsystem,theproblemofenvironmentalpollutioninChinaisseriousandhasevolvedintoacrossadministrativeareaenvironmentalproblem,notlimitedtoacertainadministrativedivision.Therefore,cooperationbetweenlocalgovernmentsisimperative.Butonthewhole,therearestillmanycontradictionsinthecurrentintergovernmentalcooperation,andthesituationofselfgovernanceisdifferent.

Fromtheperspectiveofintergovernmentalrelations,thepaperanalyzesmanydifficultiesinthegovernanceofecologicalcooperationamongthegovernmentsofourcountry,includingtheweakconceptofcooperation,thedisharmonyofthemechanism,theununificationofthepolicies,andsoon,tofindoutthereasonsforthedilemmaofthegovernmentcooperationintheecologicalenvironmentgovernanceofthetransadministrativeregion,suchastheinadequatesupplyofthegovernancesystem,themalpracticeofthedivisionofthesystemandthepoliticalcompetition.Fromgametheory,fromtheaspectsofIdeologicalandculturalconstruction,buildingaunifiedplatform,andstrengtheningsystemconstruction,thepaperputsforwardrelevantcountermeasuresandsuggestions.

Thisarticlecollectsvarioustypesofdocumentsandmaterialsthroughliterature,includingbooks,papers,magazinesandsoon.Andsumminguptheexperiencemethodtoanalyzetheeventsofgovernmentcooperation

in

the

ecological

environment

governance

across

the

country

and

abroad,drawingonexperienceandputtingforwardcountermeasures.

Keywords:Crossadministrativearea;governmentcooperation;ecologicalenvironmentgovernance;

第1章绪论

改革开放以来，中国的工业化发展取得了万众瞩目的成就。与此同时，经济快速增长带来的负面效应在生态环境问题上显露无疑。环境污染严重，资源浪费、结构失衡等矛盾和问题日益突出。伴随着全球化，区域经济一体化等趋势，跨区域生态环境治理问题日益显现，传统行政区的生态环境治理模式面临新的挑战，生态环境治理方式亟需转变，就目前看来，府际合作机制的不完善已经成为环境污染问题的加速剂，各行政区基于自身利益在治理环境污染的过程中各自为战，[1]权责不清，推拉扯皮。在生态环境问题恶化的情况下，有效的解决环境污染问题，推动经济的可持续发展，使生态环境与经济社会发展相协调，已经成为学者们关注的重点问题。生态环境问题已经成为普遍性的问题，任何缺乏整体目光，过于关注单一地区环境治理的措施都难以根本解决生态环境的问题。学界对于生态环境协作管理已有建树，但较多的是从区域经济角度研究城市群的发展，本文从府际关系的角度出发，深入分析跨行政区政府间合作的困境，明确造成困境的原因，从而探究完善政府间合作机制的路径

党的十八大把生态文明建设提升到五位一体总体布局的战略高度，党的十九大提出要加快生态文明改革，建设美丽中国。如此看来，生态环境治理迫在眉睫，有关部门在进行生态环境治理时，必须积极关注跨行政区方面的问题，注重政府间的协同合作，打破碎片化的治理格局。目前，加强政府在环境治理方面的合作已经刻不容缓，是解决环境污染的必然选择，是提升区域环境内生动力的必然要求，对我国经济的可持续发展有着重要意义

国内学者围绕区域公共治理中的政府合作进行了广泛的研究，主要包括以下几种视角,

首先是以新制度经济学中的交易费用理论为视角对区域环境治理中府际合作困境进行了解读；其次是从行政协调视角对区域公共治理中的府际合作进行了分析；复次是从政府间利益激励和利益协调的角度对府际合作困境进行了分析；最后是运用博弈理论对地方政府在区域公共治理中的行为逻辑进行了分析，从而为突破府际合作困境提供思路。

最早开始关注生态环境问题的是美国的海洋生物学家——蕾切尔·卡森。她在

1962

年撰写了《寂静的春天》一书，在书中描述了工业污染对自然世界的灾难性影响。在此之后，世界上掀起了一股生态环境保护的热潮。美国学者阿格拉诺夫等人出版了《地方政府新战略》，在书中提出不能仅依靠地方政府去处理公共事务，还需要依靠市场、民众、社团组织等的力量，同时认为地方公共事物的管理是可通过区域政府协作来完成的。如今，生态合作的合作方式正在日益多样，主体类型日益增多。与之相应的研究工作也不断深化。May和Willianms指出，各级政府之间的环境共治是二十世纪末环境保护体系的发展主轴。Katarina,Tim和Parkins分别从政策技术角度、责任角度、文化和价值观角度对环境协同治理的优势进行了分析。Mclntyre和Contreras提出公众参与、民主发展和对权力的约束是环境协同治理的重要因素。

本文首先对基础性的概念进行解释，包括区域生态治理的概念、地方政府协作的概念，并对相关理论基础进行说明，包括政府关系理论、行为博弈理论、治理理论等。其次，对跨行政区生态环境治理政府合作的困境进行分析，对存在的问题进行归纳总结，深入剖析。再次，针对当前存在的问题深入进行原因分析。最后，进行总结，有针对性的提出对策和建议。

文章在写作过程中，采用文献研究法，广泛收集各种文献资料，包括国内外学者书籍著作、学者论文、期刊杂志报纸等，整合总结借鉴学者观点和看法。并运用总结经验法，总结国内外成功经验，提出相关对策建议。

第2章核心概念及理论基础

2.1跨行政区生态环境治理

行政区划是国家为了进行分级管理而实行的包括行政单位和行政建制在内的区域划分。它表明某一单独的行政单位所管辖的行政区域。中国行政区主要划分为三个级别：省级行政区、县级行政区、乡级行政区；跨行政区则指某一公共问题超越了传统意义上的行政区边界，其事权分属不同行政辖区的情况。

生态环境具有一定的整体性和不可分割性，环境问题不局限于单一的行政区内部，表现出流动性和渗透性的特征，某一行政区的生态治理行为或生态污染行为直接影响其他行政区的生态状况，呈现出相互交融之势。不可分割性则指跨行政区生态环境治理与周围环境相互关联，各利益主体“一荣俱荣，一损俱损”。生态环境具有一定的外部性，使得生态环境污染超越单一行政区的治理能力。且其作为一种特殊的公共产品，产权并不明晰，具有非竞争性和排他性。难以对造成的污染进行准确的界定，搭便车的现象层出不穷。

因此，跨行政区生态环境治理势在必行。指在相互独立的行政区之间，为了实现共同的利益，对两个及以上的行政区域的环境问题进行管理。其主体多种多样，既包括政府部门，也包括第三部门，社会公众等。

2.2地方政府协作

地方政府是基层政权组织，具有诸多权力与职责，有权决定和管理某一区域的有限的公共事务。协作则是组织集体行动的结果，我国学者张康之认为，协作是高一级的合作，是更高层次的集体行动。马克思指出，“许多人在同一生产过程，或在不同的但相互联系的生产过程中有计划地一起协同劳动，就是协作”。协作是参与者处理相互间关系、解决问题的过程，是一项有目的的活动。

地方政府协作指的是政府与政府之间的关系，两个或两个以上的地方政府围绕共同的问题，为了实现共同利益，整合利用各自的资源，相互协商配合采取共同的行动与措施，以实现共同的目标的行为。

2.3

政府关系理论

政府间关系指的是不同政府组织之间的关系，美国学者安德森于20世纪60年代首次提出这一概念。20世纪80代，随着全球性政府改革运动的发展，政府间关系成为一个独立的研究课题进入学者们的研究视野。

我国学者林尚立对政府间关系的界定为“各级政府间和各地区政府间的关系，它包括纵向的中央政府与地方政府的关系、地方政府间关系和横向的各地区政府间的关系”。但基于条块关系是中国政府间关系模式的基础，因此，横向关系也涵盖政府内各部门之间的关系。谢庆奎在《中国政府的府际关系研究》中明确了府际关系的概念，即“政府之间的关系，包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。”谢庆奎把政府部门作为府际关系的主体之一，把部门关系纳入研究范畴。陈振明教授认为，政府间关系指中央政府与地方政府之间的纵横交错的网络关系。而学者江大树认为府际关系则是一个国家内部不同政府间的相互运作关系，主要指各层级政府间垂直互动关系。对于中国而言，政府间的关系除了包括中央政府与地方政府的关系、地方政府间的关系、各地区政府间的关系之外，条块关系也包含在内。必须对条块关系问题给予更多的重视，进行系统研究。

文章以地方政府间的横向关系为理论基础，分析现存的横向政府关系对跨行政区环境治理的阻碍，并寻求有效的解决途径。

2.4

行为博弈理论

博弈论又被称对策论，既是现代数学的一个新分支，也是运筹学的一个重要学科。博弈论考虑个体的预测行为和实际行为，并研究它们的优化策略。主要研究公式化了的激励结构间的相互作用，是研究具有斗争或竞争性质现象的数学理论和方法。

近代对于博弈论的研究，开始于策梅洛，波莱尔及冯·诺依曼。1928年，冯·诺依曼论证了博弈论的基本原理，从而宣告了博弈论的正式诞生。1944年，冯·诺依曼和摩根斯坦共著的划时代巨著《博弈论与经济行为》将二人博弈推广到n人博弈结构并将博弈论系统地应用于经济领域，从而奠定了这一学科的基础和理论体系19501951年，约翰·福布斯·纳什利用不动点定理证明了均衡点的存在，为博弈

论的一般化奠定了坚实的基础。此外，莱因哈德·泽尔腾、约翰·海萨尼的研究也对博弈论发展起到推动作用。

一般认为，博弈主要可以分为合作博弈和非合作博弈。合作博弈和非合作博弈的区别在于相互发生作用的当事人之间有没有一个具有约束力的协议，如果有，就是合作博弈，如果没有，就是非合作博弈。在非合作博弈论中，含有占优战略均衡的一个著名例子是由塔克给出的“囚徒困境”博弈模型。在跨行政区生态环境治理政府协作过程中，囚徒困境形象的说明了各利益主体之间的博弈行为。在信息不对称的情况下，各地方政府都试图采取符合自身利益最大化的行为。这种双向互动无非包括两种行为，一是冲突，即地方政府都认为对方会采取有力措施遏制环境污染，从而导致双方都难以采取有效的治理行为，环境恶化严重。二是协调，即双方共同采取有效行为进行环境治理，遏制环境污染，从而优化生态环境。但由于信息不全面及机会主义的考虑，各地方政府普遍采取放任的态度，等待对方采取行动，地方政府的理性行为导致区域环境得不到保护，整体恶化严重。因此，进行制度保障，引导博弈者的行为是必由之路。

2.5

整体性治理理论

整体性治理就是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式。整体性治理具备五个特征：治理目标是取得公共利益和责任。着眼于政府与社会各类组织包括私人部门和非营利部门的合作。强调官僚制组织结构基础。该理论模式反对新公共管理的碎片化组织结构，认为政府治理的根本组织结构仍是官僚制。反映信息时代的最新现实背景。重视整合、协作与整体运作。

跨行政区生态环境治理不能简单的以单一政府的行为为导向，而需要整合各区域的资源加强合作，协同治理。因此，各公共部门之间的水平关系必须加以改善。并建立相应的跨行政区综合治理机制。

第3章跨行政区生态环境治理政府合作困境

3.1治理理念缺失与价值取向差异

3.1.1目标差异大

各行政区之间经济发展速度不一，各地方政府间诉求难以等同，经济发达的地区往往注重可持续发展，在关注经济增长的同时，对环保方面的关注度逐年增加，投入力度也不断增强。而经济较为落后的地区，以经济增长为主要目标，甚至以牺牲环境为代价，较多接收重工业等环境污染问题严重但有利于促进经济增长的企业。对环境保护的投入较少，环境破坏严重。通常走先污染后治理的老路。[2]因此，发达地区的高生态目标追求与欠发达地区的高经济发展之间的目标差异造成跨行政区政府协作的障碍之一。各地方政府间由于经济发展速度不一，财政收入方面存在差异，导致不同政府在环境治理投入方面的不同。加之，环境治理是具有公共性质的产品，初期投入资金较大，收益周期长，使得经济欠发达且环境治理能力较差的地方政府难以在环境治理投入大量资金，将环境治理作为重要目标，不得已而选择了搭便车的行为。以长三角地区为例，上海作为长三角地区的龙头，其发展速度与质量远超浙江、江苏两省，形成了以上海为中心的梯度辐射效应。距离上海较近的苏南、浙北等地经济较为发达，对环境的关注程度更多，在环境治理方面投入的资金也逐年增加。反之，距离上海较远的苏北、浙南等地区经济发展水平不高，政府资金有限，对环境治理的投入力度不足，“搭便车”成为了他们的理性选择，使得经济发达的上海、苏南等地降低了跨行政区生态环境治理政府合作的意愿。

同时，各行政区政府的若干部门之间的不协调也是造成跨行政区生态环境治理政府协作困难的重要因素之一。各部门缺乏对自身的准确定位，[3]目标带有部门本位的特点，跨行政区环境治理需要环境保护部门、经济管理部门及仲裁部门等多部门的相互协作与配合，部门利益的存在使得部门间协作困难，甚至忽视组织整体目标，导致组织内部各部门难以分工协作，统一行动困难。

3.1.2缺乏合作理念

我国地方政府之间地位平等，并非上下级之间的隶属关系，因此跨行政区生态环境治理一方面需要上级政府的命令指示，另一方面更多的依靠各地方政府树立合作意识，积极主动的采取行为。[4]但我国以行政区为基本单位促进各地方经济等全方面的发展，因此，各地方政府通常以孤立的观点看待各类公共事物的发展，合作观念淡薄，各自为政现象突出。尽管各地方政府所追求的目标的大方向大体一致，但在具体的事务上都有各自的利益诉求，关注本辖区内的发展，根据自身的发展制定相应的公共政策，甚至损害其他行政区的利益。太湖流域的吴江盛泽与浙江嘉兴相邻，分别处于太湖上下游，二者均将经济发展作为主要目标，上游的盛泽以印染企业为支撑，而下游的嘉兴则发展渔业、养殖业等。因此，上游的印染企业排放的污染对下游地区的经济发展及人民生活造成了巨大影响，严重威胁了下游地区的可持续发展。据统计，嘉兴市在1993年至2000年间渔业损失达到1696.05万元，均由盛泽水污染造成。1995年嘉兴地区损失将近835万元，受污染面积达到1.637万亩。各行政区间缺乏相互间的交流协商意识，只有少数符合双方共同利益的情况下，各地方政府才会采取合作行为，但这种合作也并不是全方位的合作，存在着种种问题。

3.1.3跨行政区加政府合作缺乏信任

跨行政区生态环境治理政府合作是环境问题得以解决的必然途径，目前，许多地方政府已经进行了初步的合作，例如，长三角地区、珠三角地区及京津冀地区等。这些合作往往以签订协议为主要形式，以地方政府间的利益博弈为基础，并未上升到制度的层面，各方对跨行政区生态环境治理政府合作抱有怀疑的态度，缺乏信任，合作程度不深，水平不高。跨行政区生态环境治理政府间的相互信任是一种重要的资本，可以有效减少不必要的沟通协商的成本。地方政府间的信任程度越高，环境治理就越容易进行。[5]然而，由于缺乏信任，使得各行政区间的合作充满隔阂，信息闭塞，难以共享，跨行政区生态环境治理政府合作难以取得得实际成效。

3.2机制不协调

3.2.1多头管理，责任不清

各个地方政府内部对环境治理的多个部门进行分类管理，环境治理的职权由各个部门制定后报国务院批准，各部门均从自身利益出发导致行政部门之间职能界定不清、权限重叠。一个部门往往受到来自上级机构和横向部门的双重领导，在各领导机构缺乏沟通的情况下，政出多门不可避免。且环境治理工作需要多个部门共同参与，涉及环境保护部门、经济管理部门、农、林、牧、副、渔部门以及审批仲裁等部门[6]，这种情况下政出多门、各自为政的现象更是屡见不鲜。使得公共事务的管理职权分散于多个不同部门之下。形成低水平的重复管理或无人负责的窘境。如水质及工业污染源的监督管理主要由环保部门牵头负责，农业生产施肥过度造成的水质破坏由农业部门负责，涉及到水的旅游项目则有旅游项目负责，船舶交通等方面造成的水污染由交通部门负责，地下水污染由国土部门负责等等这种九龙治水的分割管理模式职责不清，权限不明。即使水利部门通过监测发现水污染超标碍于权限也难以对排污企业进行管理。

以某市大气防治条例为例“大气污染防治实行预防为主、防治结合的方针”，第四条第三款“发改、经济、规划、卫生、建设、房管、工商、公安等部门在各自职责范围内做好大气污染防治的相关工作。”的规定也涉及到了预防的部门，虽然《条例》中第十四条“禁止在城市上风向新建影响大气环境质量的项目”,第二十条“禁止新建单机容量小于兆瓦、装机容量小于兆瓦的供热锅炉房”,第三十条“在城市规划范围内,不得新建向大气排放恶臭气体的建设项目”,第三十二条“在城市居民区内,不得开办产生恶臭、粉尘污染的修理、加工等服务业”等都是预防为主方针的体现,但《条例》却未明确规定在新建和开办过程中，在哪个阶段、由谁来预防、怎样预防，未体现出谁许可、谁负责的预防宗旨，实践中，预防应在规划、立项、环评、卫生许可、工商执照等不同部门、不同阶段就应禁止和预防。《环境保护法》规定同级人民政府对当地环境质量负责，但不是所有执法部门。例如规划、土地、工商等，分为省一级垂管、地一级垂管、县级管理，主管部门不一，职责不明、权责不清。

3.2.2统一的组织协调机构不足或乏力

统一的跨行政区生态环境治理协调机构对环境问题的改善有着巨大的推动作用，是地方政府间合作的重要平台。但目前，我国关于生态治理的统一协调机构明显不足，仅存的统一机构发展并不成熟，[7]相对西方发达国家的类似机构差距较大。在组织形式、职能设置及功能发挥上，还存在着很大的进步空间。

2002年以来，我国相继设置了6个环保督查中心，包括西北、西南、华东、华北、东北、华南。这六个环保督查中心具有对跨行政区的环境纠纷问题的处理权，对区域环境问题进行统一监管。名义上，统一的环保督查中心得以发挥不小的作用，但是，中央并未将实际权力下放，致使环保督查中心在处理跨行政区生态环境问题时力不从心，难以发挥实际作用。我国现存的环境治理同一机构大多存在着职责不明、权限不清、合法性不足、缺乏权威等问题，在解决具体环境问题时，难以得到行政区政府的支持，统一协调机构的缺位与乏力导致跨行政区生态环境治理政府合作水平难以提高。现存的区域协调机构看似投入了大量人力、物力、财力，但实际效果还存在争议，采取行动迟缓，涉及到利益问题时决而不行，行而不果。其次，统一的协调机构的维持一方面受政府官员个人偏好的影响，另一方面，也受到机构官员职位变化的影响。尽管在泛珠三角及环渤海地区都设立了统一的协调机构，但其实际作用的发挥还有待进一步提高。

3.3政策碎片化

3.3.1政策制定不统一

近年来，跨行政区政府间合作的意识已有所提高,但在环境治理规划上仍缺乏统一性。在具体的方案上，更是缺乏一致性。各地方政府大都按照自身发展的内在逻辑和自身的发展方向开展环境治理活动，发展规划缺乏整体性。

在立法方面，不同行政区之间存在重复立法的行为。我国的环境管理实行属地立法的原则。不同行政区有权依据本辖区的实际情况拟定地方法规，制定相关政策。在各地方政府缺乏有效沟通的情况下，各自为政[8]，容易出现重复立法的行为。同时，各行政区在环境保护法规内容方面也容易产生冲突，不同行政区间法律法规的内容不同，对于环境保护的执行力度也存在差异，对于污染的惩处标准也相互矛盾。因此，使得同一区域的不同行政区之间政策不统一，措施不协调。例如，《上海市环境保护条例》规定,“造成环境污染事故的,由市或者区、县环保部门按照有关法律、行政法规的规定处以罚款对直接经济损失难以认定的,处二万元以上二十万元以下的罚款。”而《江苏省环境保护条例》规定,“造成环境污染事故的企事业单位,由环境保护行政主管部门或者其他法律、法规规定行使环境监督管理权的部门根据所造成的危害后果处以罚款，情节严重的,对有关责任人员由所在单位或者政府主管机关予以行政处分”。由此可见，不同行政区的法规存在差异，甚至相互矛盾，不仅在力度和方法上不同，在环境污染的惩处上也并不一致。环保标准涉及到治理成本和排污企业的行为选择,不同的标准会造成治污成本差别化,从而导致排污企业对地方政府的博弈。

3.3.2政策执行不统一

目前，我国跨行政区生态环境治理合作水平低，合作形式松散，难以形成统一的意志，政策执行不到位。现有的大多数跨行政区政府合作主要由领导人做出承诺，却并未以法律的形式加以确定。[9]以联席会议为例,各地方政府在联席会议中进行交流与沟通，联席会议根据周期召开会议,实行轮流牵头的制度,各参与方提供本行政区内的环境污染情况及环境质量，并在会议上共同讨论解决措施、合作办法，原则上，当出现环境问题引发的纠纷时，各行政区政府应根据联席会的有关制度迅速行动，妥善解决。但在实际过程中,会上签共同协议,会下各自为政的现象并不少见,联席会议制度可能解决面上的共识,但破解不了体制上的冰冻。使得在统一政策的执行上问题繁多。导致合作方之间责任不清、权限不明。现有的有关环境治理政府协作的法律大多仅限于原则上的规定，缺乏可行性，缺乏实际的操作方法，难以针对某一具体的合作过程。例如,《中华人民共和国水污染防治》第十条要求“建立跨区域的机构以统一防治水污染”。《环境保护法》规定,“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作,由有关地方人民政府协商解决,或者由上级人民政府协商解决,做出决定”。可见这些规定只是宏观指导，缺乏具体可操作性,地方政府在实际处理跨行政区环境污染问题时没有具体的法律法规可依对于合作主体权责、义务等方面规定过少，合作行为难以得到相关法律的支持。某些科学合理的制度也并未得到法律的认可与保障，导致执行力度不足。且存在着各地方政府执法分散化的问题，相邻行政区间相互抱怨、指责，执行政策过程中，推诿责任，引起纠纷，形成合作障碍。

第4章跨行政区生态环境治理政府合作困境的原因

4.1政府竞争与政治博弈

4.1.1地方政府的利益取向

地方政府的价值在于管理辖区内的公共事务，提供优质的公共产品。因而形成了不同行政区政府的基本利益结构。基于地方政府的独特利益视角和利益结构，任何地方政府都将自身利益最大化作为跨行政区生态环境治理政府合作的逻辑起点。共同利益的存在，整体效益的提高使得跨行政区政府合作成为可能。这种合作根本出发点在于自利，实质是多方博弈基础上的相对满意的条件汇合。由于不同政府的认知、地位的不同，以及整体利益与个体利益的冲突使得这种合作充满着诸多困难。

地方政府承担着“经济人”的角色，追求本辖区内的最大利益。因而各地政府必将采取地方保护主义促进本地区经济的发展。[10]环境治理的公共性、长期性、滞后性使得大多数地方政府为了保证经济的增长速度，常常忽视环境问题甚至以邻为壑转嫁污染，导致对合作精神的背弃。加之，生态环境流动性的特征，使得某一行政区内的污染行为很难被发现，搭便车的行为随之产生。“不合作”被看作地方政府最大化的最佳选择。这种看似理性的个体行为必然导致整体缺乏理性的结果，即生态治理中的“囚徒困境”。在经济发展过程中，地方政府间存在着“零和博弈”行为，即某一行政区的经济发展以其相邻行政区的利益受损为代价，因而他们之间存在着对立的竞争关系。最典型的例子就是流域上下游地区的发展，下游地区的生态环境往往受上游地区的经济发展影响，而上游地区作为理性经济人，往往以经济利益最大化为取向，普遍污染难以避免。这种经济人的取向导致了合作过程中存在理念差异，目标难以协调一致。

4.1.2官员晋升博弈

地方政府追求辖区利益最大化，具有经济人的价值取向。地方政府官员同样作为理性的“经济人”也谋求自身利益的最大化。地方政府官员所追求的自身利益并不总是与辖区利益相一致，在某些情况下，二者并不统一。这种单个官员的利益追求在很大程度上影响着地方政府的行为方式。

地方政府官员在承担理性的“经济人”角色的同时，也承担着“政治参与人”的角色，具有独特的政治利益，在追求自身经济利益最大化的同时，也寻求着政治

晋升与政治收益。他们关注财税利润的最大化，也瞄准每一次政治晋升机会，这种晋升无疑要经过激烈的角逐，在竞争中获得，这使得处于“政治锦标赛”中的地方政府官员排斥相互间的合作，对那些得以实现共同利益的跨行政区公共事务的合作置之不理。而推动政府官员进行晋升博弈[11]，无视合作共赢的根源则在于单一的政绩考核体系。

4.1.3政绩考核体系单一

改革开放初期，为了增强经济活力，促进经济增长，我国采取了以GDP为核心的国民经济核算体系，这种评价体系一直沿用至今[12]。目前，我国依然实行以GDP为核心的政绩考核体系，使得官员的行为主要以经济利益为导向。这种以短期的经济指标作为党政干部绩效考核依据的制度在促进经济増长速度方面成效显著，但随着社会的发展进步，其消极后果逐渐显露。尽管某些地方强化了环境因素在政绩考核体系中的地位，但由于政府官员任期较短，为了提高政绩，获取晋升机会，忽视具有滞后性的环境治理，转而大力发展经济是每一个政府官员的理性选择。甚至在府际官员间排他性的政治竞争影响下，转嫁环境污染似乎也成为了理性的选择。

这些错综复杂的因素使得地方政府在跨行政区环境治理合作上动力分散化，问题层出不穷，合作难以维持。

4.2体制分割与科层制的弊端

4.2.1生态环境的“脱域”特征与行政区划矛盾

生态环境具有整体性的特征，是一个复合系统。环境污染往往不以行政区为边界,尤其是大气污染、流域污染等问题具有流动性的特点，区域性表现显著。由于环境的公共性和负外部性特征,以及社会治理过程的不确定性和复杂性的发展态势,环境问题很难由单一的行政区政府独立解决，更难以将其作为某一行政区各自的问题采取孤立的措施加以解决，必须树立跨行政区合作意识，树立整体性的理念。

我国的行政区划规定了不同行政区的边界，限定了某一地方政府管辖的空间界限。这种严格的地域空间边界构成了对地方政府管辖权的法律化的刚性约束。[13]在某一独立的行政区内，其地方政府享有对该行政区所有公共事务包括环境治理在内的全部管理权，其他地方政府无权干涉，各行政区政府间相互独立，任何地方政府都难以跨越行政区边界实施管理行为，其管理权限只在自己的辖区范围内产生效力。这种严格明确刚性化的行政区边界在促进社会发展进步方面起着重要作用，但在处理环境污染问题方面不免存在着一些弊端。在缺少对跨行政区公共管理权力合理配置与制度安排匮乏的条件下，这种具有闭合性和内向性的行政区专注于解决本辖区内的公共问题，促进本辖区自身的发展，以期望实现自身的利益，其缺乏处理跨行政区环境污染问题权力的同时，更缺乏处理该问题的动力。因此，行政区划的刚性约束必然成为跨行政区生态环境治理政府间合作的最大障碍。

4.2.2科层体制下，封闭式运作

在官僚制组织中,官僚往往通过控制信息资源垄断权力，而使权力的权威最大化。因此，官僚体制不可避免的具有封闭性的特征。任何一个组织成员可以轻而易举的控制自己岗位的信息，任何一个部门也同样可以垄断本部门的信息，某一独立的地方政府更是可以封锁其管辖范围的一切信息。在这种官僚制度之下，政府内部权力按层级进行分工。对外则进行封闭式的权力运作，导致内外部间、政府内部的信息不畅通，造成“信息封锁”。这种信息封锁使得政府部门难以掌握外部环境信息，造成输入性故障。在政府内部，横向的各个部门之间也难以做到互通有无，合作成本高昂。在涉及到具有公共性质的跨行政区生态环境治理问题时，各地方政府及政府内各个部门之间往往形成一座座“信息孤岛”，[14]在环境治理方面已经采取措施或准备采取措施的有关部门或政府很难得到其他部门或其他地方政府的配合与响应，无法获取全面而准确的信息，从而导致跨行政区生态环境治理政府合作难以开展。

4.3制度层面缺失

4.3.1缺乏信息沟通协调机制

首先，地方政府合作的一个重要前提是实现政府间环境信息资源的共享，而现实中各个地方政府所使用的环境数据监测仪器和监测标准不统一，技术不一致，信息共享机制欠缺，使得不同地方政府间难以进行进一步的有效沟通。跨行政区地方政府间处于平行关系之中，且横向关系发展不到位，导致相互间沟通协调动力不足，尽管在跨行政区生态环境治理方面存在着一定共同利益，但却缺乏相应的沟通平台与沟通制度，各地方政府难以进行关于协作方式、协作成本以及分工等方面的讨论，即使这种沟通协调有途径进行，高昂的沟通成本也使得各地方政府望而却步。[15]且在我国当前的条块管理体制下，地方政府过多依靠中央政府，按上级命令办事，更导致了横向间的沟通协调机制匮乏。

4.3.2分税制的弊端

地方财政收入的限制影响跨行政区生态环境治理政策的有效执行，制约了跨行政区生态环境治理政府的有效合作。目前，我国实行分税制财政体制，将地方财政收入集中于中央政府手中，使得地方政府资金受限[16]，财政缺口日益增大，资金主要依靠中央政府的转移支付。然而，在收归财政权力的同时，地方政府的事权并未减少，对于公共事务的处理仍然以地方政府为主体。财权与事权的不平衡造成地方政府在处理跨行政区生态环境问题时，资金不足，投入不到位。使得某些地方政府不得不采取搭便车的行为以减少资金投入，导致合作过程难以继续。

4.3.3缺乏利益协调、补偿机制

利府自身利益的需要。因此，在合作过程中利益的合理分配是维系地方政府间合作的基本条件益协调机制的欠缺使得跨行政区生态环境治理政府合作困难重重，合作共识与统一的政策难以形成，且政策贯彻不到位。[17]各地方政府之间是平行关系而非上下级隶属关系，跨行政区生态环境治理政府合作的形成基于各地方政。各行政区在贯彻执行相关政策时，更多的以自身发展为取向，而忽视了对其他行政区造成的影响，在缺乏地方政府间横向的利益协调机制的情况下，难以推动统一政策的形成，跨行政区生态环境治理政府合作难以维持。

第5章跨行政区生态环境治理政府合作路径分析

5.1加强文化建设，改变传统认知

5.1.1培育战略协作文化

各地方政府追求自身利益最大化的动机使跨行政区生态环境治理存在各自为政的现象，合作过程矛盾重重。因此，必须关注区域整体发展，注重长远利益。跨行政区环境治理作为政府提供的公共产品之一，具有利益外溢性。必须加强地方政府之间的合作意识，采取各种措施使各地方政府在跨行政区生态环境治理上形成合作共识。不能孤立的看待环境问题，树立区域环境协同发展的目标，共同理解、共享知识。积极培育战略性协作文化[18]，在互惠价值基础上，强化各地方政府对于协作的认识、看法。摒弃传统的地方政府的“内向型行政”转而树立“区域整体行政”的思维。

培育战略协作文化首先要确定共同价值，加强理念、文化等意识形态方面的交流。[19]区域合作文化，是在一定的经济文化背景下，在一定区域范围内，各地方之间长期生成、发育起来的彼此间相互信任、相互团结、彼此依存的价值观念、精神理念以及行为规范。是地方主动融入区域治理体系、建立协作关系的重要纽带。各地方政府要具备问题导向的意识，摒弃孤立行政区的思想，相互理解，形成共同的理念[12]。莱茵河是欧洲第一大河，流经1232千米，将近2000万人将其作为直接水源，但随着工业化的进程加快，莱茵河成为了“欧洲的下水道”，针对严重的污染问题，有关政府首先转变了传统的认知观念，树立了正确的生态治理理念。包括合作治理理念、综合治理理念等，其中，合作治理理念成为治理莱茵河流域污染的核心。在正确的理念引导下，有关政府加强合作，采取一系列后续措施，莱茵河流域的环境治理取得显著成效。另一方面，协作文化的培育离不开共同利益的寻求。跨行政区生态环境治理政府合作是建立在共同利益基础之上的，各地方政府必须将共同利益落实到具体的公共事物中去。

5.1.2加强参与合作的地方政府间信任

跨行政区生态环境治理政府间的良好合作关系要建立在双方相互信任的基础之上。这种相互间的信任对于降低沟通协调的成本，减少跨行政区政府合作的风险起着重要作用。因此合作参与方必须树立诚信政府的意识，加强彼此间的信任，建立制度性的信任体系，[20]增强合作的信任资本。实现跨行政区生态环境治理政府合作的长效性。

5.1.3改变单一的政绩考核体系

完善激励机制，对于推动跨域环境治理中的地方政府合作十分必要，因此要注重发挥绩效评估的导向作用。将绿色GDP纳入各地方政府和干部业绩的重要衡量标准，有利于从根本上缓解环境污染问题，提高跨行政区生态环境治理的水平。因此，建立科学的政绩考核体系，把生态效益与环境指标纳入经济社会发展的衡量体系之中刻不容缓。

传统的政绩考核体系促使地方官员为了获得政绩不惜以生态环境的恶化为代价，甚至采取地方保护主义，导致跨行政区生态环境治理政府合作困难。因此必须淡化GDP指标，强调反映可持续发展的绿色GDP的概念，把资源的利用效率和环境保护的情况纳入干部考核范围，在全社会形成绿色政治、绿色行政以及绿色治理的文化氛围。[21]建立有效的引导机制，通过绿色政绩考核体系，引导地方政府官员重视环境的保护与治理，摒弃牺牲环境换取经济利益的思想，采取实际行动促进环境质量的改善。推动粗放型经济增长模式向低消耗、高利用、低排放的集约型模式转变。通过强化地方官员的责任意识，加强跨行政区生态环境治理的政府合作。

5.2建立统一的合作平台

5.2.1设立统一的组织机构

跨行政区生态环境治理政府合作要求横向地方政府之间的良性互动，这种互动要以得到认可的统一组织机构为依托，发挥其聚集、整合的作用，以此消除“搭便车”的行为。目前，我国的跨行政区生态环境治理机构大多是一些派出机构，或缺乏相应的法律效率难以得到认可，并不是真正意义上的具有权威的管理机构。[22]因此，有必要建立跨行政区的环境治理的统一机构，并赋予其合法地位，使其具有相应的权力和权威，并得以依靠这些权力和权威协调跨行政区环境治理方面的矛盾与冲突。[23]同一机构的组成人员由参与合作的各地方政府委派，整合不同行政区的人力、物力、财力、技术等方面的资源，提升环境治理的综合能力。以法国为例，其传统的流域管理模式以省为单位，分开管理。但由于水污染问题频发、水资源短缺，“行政割据”的治理模式很难取得实际成效，因此，法国设立了权威管理机构，将法国境内水系划分为六大流域，依靠水资源管理局和流域委员会分别管理，流域委员会定期举行会议，协商讨论，水资源管理局则负责具体的执行工作。

统一机构之下必须形成统一的行动计划，并对治理的责任与行为进行明确的规定，选择清晰、持续的行动路径，规划科学合理的发展蓝图[24]。因此，必须对行动计划不断加以完善，保证计划的长期性，消除治理过程可能出现的盲区。在统一的计划之下，统一的政策得以形成，跨行政区生态环境治理政府合作将不断深化。

5.2.2形成统一的法律法规

当前，跨行政区生态环境治理政府合作机制尚不稳定，且随意性较强，关于跨行政区政府合作的具体法律法规较少，且多是一些原则性的规定。因此，必须将跨行政区生态环境治理政府合作纳入法律体系，[25]通过法律规定降低合作成本。当然,跨行政区生态环境治理政府合作的法律法规要以各行政区的经济、资源、环境等方面的实际情况基础，保障合作参与方最大利益的实现。加快出台《跨行政区政府间关系法》、《跨行政区合作法》、《跨行政区环境合作章程》、《跨行政区环境合作条例》等一系列区域合作的法律法规，且要对地方政府合作的具体方式、程度、内容做出规定，明确参与方的权力与责任。

5.2.3发挥中央政府的作用

跨行政区地方政府间协作治理机制的设立,必须要加强中央政府的支持力度，中央政府依靠其自身权威制定的有利于加强跨行政区生态环境治理政府合作的有关政策、法律以及对地方政府合作的呼吁与肯定是加强跨行政区生态环境治理政府合作的重要动力，其介入和统一协调是地方政府达成合作意向并采取合作行为的重要因素。[26]跨行政区生态环境治理政府合作在具体落实中不可避免的遇到各种阻力，此时，必须加强中央政府的支持，发挥中央政府协调统一的作用。上世纪以来，长三角地区水污染问题频发，环境治理始终难以取得实际成效，但爆发了惊动中央的特大突发性水事纠纷筑坝事件后，在中央政府的呼吁与协调下形成了跨界流域污染防控机制，此后，跨行政区水污染事件和纠纷明显减少，取得了显著的成效。

5.3加强制度供给

5.3.1建立信息共享与沟通机制

信息的交流是跨行政区生态环境治理政府合作的纽带，信息不对称造成“搭便车”“公地悲剧”等现象，因此应构建跨行政区信息共享机制刻不容缓。首先应打破地方本位思想与部门本位思想的思维模式，鼓励与生态环境有关的信息在部门之间、跨行政区政府之间交流共享，实现信息资源的整合，打破信息“孤岛”。其次，建立信息的定期沟通与交流机制，推动信息的共建、共享，打破生态环境信息滞后、混淆等现象。[27]对环境质量、监测标准进行定期公布，增强信息的透明度。形成信息公开的常态化和规范化。再次，建立统一的跨行政区环境合作综合信息交流平台，加强技术方面的整合，采用统一的环境监测标准，加强合作。

沟通协调机制是跨行政区生态环境治理政府合作的桥梁，通过沟通交流，合作参与方可以及时准确的获取相互之间的信息，表达自己的利益、价值、行为取向，并了解其他地方政府行为取向，有利于合作共同意愿的达成。其建立的要点在于：构建横向的地方政府间对话、谈判、协商的平台和场所，[28]使地方政府得以在共同会议上通过工作汇报等形式相互了解，共同协商形成统一的方针措施。

5.3.2建立利益协调机制

生态环境具有系统性，不同行政区在发展过程中呈现出不同的发展态势。且横向的政府间关系是一种对等权力的分割体系，受竞争和协商的动力支配。因此，必须建立利益平衡机制和利益补偿机制，从而加强跨行政区生态环境治理政府合作。

第一，建立利益分享机制和利益补偿机制。跨行政区政府间的合作基于共同的利益而形成，在合作的过程中由于经济发展水平、地位、目标等方面的差异，存在着利益流向不平衡的现象，总有一方处于劣势地位，这种利益不平衡是导致合作破裂的重要原因。因此要优化地区间的利益关系，强调平等、互利、协作的新型合作关系。对于共同的获利要进行利益共享，促进合作方共同发展。通过新型的生态治理利益补偿机制使得利益受损的一方获得合理的补偿，使合作方间利益平衡。建立利益补偿制度首先要形成规范的财政转移支付制度。[29]通过规范的利益转移促进合作的公平，对地方利益进行合理再配，推动合作的发展。

第二，建立利益分配机制。建立合理的利益分配机制有利于维系合作的长久发展。从而降低合作方对收益预期达成共识的协调成本，其关键在于参与跨行政区生态环境治理合作的参与方要形成对合作收益分配的共识或趋向共识，使得参与合作的各地方政府获得合作收益并得到预期的分配。从而实现双赢，促进区域生态环境的改善，提高竞争力。

5.3.3建立监督约束机制

在跨行政区生态环境治理政府合作的过程中，有效的监督制约机制对维持这种合作发挥着重要作用。有助于减少政府合作中的机会主义行为，确保区域合作的可持续性。如果缺乏相应的制约机制，某些地方政府对权力的滥用很可能导致合作的难以进行或者效率低下。

因此，首先要发挥强有力的中央政府的作用，以中央政府的权威规范地方政府的行为，通过中央政府对地方政府的不合作行为、搭便车行为进行惩戒，从而推动跨行政区生态环境治理政府合作的有效开展。[30]其次，建立地方政府合作的契约机制，保证合作参与方的活动严格限制在契约范围内，抑制环境投机行为，对于违反契约的行为有关部门具有进行惩戒的合法依据。建立联合执法机制也必不可少，包括联合检查机制和事故联合处置机制，合作参与方的环保部门有权对环境不达标的企业进行惩处，可以交叉执法，执法行为产生法律效力。

结论

本文通过对该课题的研究，得到如下结论：

经济的快速发展使得生态环境恶化严重，且生态环境具有一定的脱域