新农村建设投入机制研究

新农村建设投入机制研究在社会主义新农村建设中，资金的来源和使用是关键问题。新农村建设政府投入是基础，市场机制是核心，农民自筹是主体，城乡结合是方向，量力而行是保障。传统的支农资金的提法、内容、范围已经远不能适应新形势下的新要求。因此，我们提出“新农村建设投入机制”的概念。并对这个概念的内容、范围、来源、使用提出若干新的看法。一、新农村建设投入机制的概念和特征适应新农村建设20字方针的需要，坚持以城乡统筹发展推进新农村建设，扩宽新农村建设资金渠道，采用宽的支农口径，提出新农村建设投入机制的概念。我们认为，新农村建设投入机制是各级政府财政、金融组织、企业、其他社会组织和个人用于支持农村经济、政治、文化、社会等各方面的货币资金或财富。通俗地说，就是“各端一碗菜，共办一桌席”。有以下特征：1、投入主体的多元化。既包括中央政府财政，又包括地方各级政府财政；既包括金融组织，又包括企业组织；既包括其他社会组织，又包括个人；既包括国内投资主体，又包括国外投资主体。因此，投资主体具有多样性、广泛性。2、投入内容的一体化。新农村建设是一个庞大的系统工程，涵盖了经济建设、政治建设、文化建设和社会建设各个方面。“十一五”规划《纲要》提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”新农村的美好蓝图。其中最主要的是农业生产的现代化、基础设施的配套化、交通通讯网络化、市场经营商品化、文教卫生标准化、群众生活小康化、服务体系社会化、行政管理法制化等。3、投入客体的多样化。支持的客体是资金或财富，既包括多种形态的货币资金，又包括可以折合成货币的实物财富。4、投入运作的市场化。要改变传统的行政手段管理资金的方式，更多的采取政府引导、市场化运作方式。如采取直接支持或间接支持的方式，吸引资金、技术、或人力资本的投入；采取武汉城市圈支持的方式，采取部门对口支持的方式等等。5、投入来源的法制化。对新农村建设资金的来源和管理，要逐步纳入法制化管理轨道，加强制度建设，提供制度保障，强化制度监督。新农村建设投入机制与传统的支农资金无论是内涵还是外延都有本质的区别。具有重大的意义：一是有利于调动各方面支持新农村建设的积极性、主动性、创造性。我国总体上进入了以工促农、以城带乡的发展新阶段，地区差别、城乡差别较大，只有举全国之力、全民之力，才能促进新农村建设。二是新农村建设是全面的目标，是长期而艰巨的任务，需要几十年的努力奋斗。三是新农村建设的内容广泛，资金来源渠道复杂，传统的统计方法根本不能适应新形势发展的需要。因此，需要从广义上改变统计方法，扩大统计范围。四是在经济发达阶段，需要从广义重新认识资金和财富，以利于调动各方面积极性支持新农村建设。二、财政支农投入的状况及其分析（一）根据涵盖范围的不同，可以把财政支农支出分为狭义和广义两个口径。1、狭义口径。是指中国财政统计年鉴里“国家财政用于农业的支出”。主要包括支援农业生产支出和农、林、水利、支援不发达地区支出、气象等部门的事业费，农业基本建设支出，农业科技三项费用，农村救济费等。2005年的规模为2450．31亿元，占总支出的7.2%。全国各个时期财政支农情况见表1（单位：亿元）时期国家财政总支出财政支农总支出占财政总支出的比重恢复时期36．5612．634．42“一五”时期1369．8681．055．92“二五”时期2277．67254．9611．19调整时期1204．98139．7611．6“三五”时期2518．52191．227．59“四五”时期3919．44350．178．93“五五”时期5246．52614．4111．71“六五”时期6951．9612．718．69“七五”时期13800。001303．29．38“八五”时期24529。002400．809．75“九五”时期55742。005186．69．29“十五”时期128022。779579．887．52006年33930。2829758．8（资料来源于2006年《中国统计年鉴》）2、广义口径。广义口径是指国家支持“三农”的各种支出。不仅包括狭义口径支农支出，还包括国家用于支持农村义务教育、发展农村医疗卫生事业等方面的支出；维持基层政权机构运转、推进税费改革等为目的的转移支付支出以及用于“三农”方面的其他支出。（二）湖北省支农状况分析。建国以来，湖北省的财政支农资金增长较快，“十五”时期达到197.3亿元，比“九五”时期增长5倍，超过建国以来到九五时期支农支出总和140。96亿元的28.5%。2005年财政支农支出574558万元，比1978年47174万元增长11倍，而同期财政收支分别增长11倍和24倍，与财政收支增长持平而低于财政支出的增长速度。支农支出占财政支出的比重呈现出高低不等的特征，“五五”时期上升到14.6%，而“九五”时期下降到2．3%，“十五”时期仍然只有6．7%，低于“五五”时期7.9个百分点。湖北各个时期财政支农情况见表2（单位：亿元）时期全省财政总支出财政支农总支出占财政总支出的比重恢复时期31．32“一五”时期16．071．27．5“二五”时期47．94.28.7调整时期18．952.613.7“三五”时期49．13.67.3“四五”时期81．727.79.4“五五”时期122．0617.814.6“六五”时期153．7618.812.2“七五”时期351．5725．127．1“八五”时期612．727．714．5“九五”时期1406．532．232．3“十五”时期2961．23197．36．7（资料来源于各年度《湖北统计年鉴》和《湖北财政年鉴》）农田基本建设投入不足，生产条件难以改善。受财力的制约，前些年，财政支农资金主要用在大江大河堤防工程及生态环境保护工程建设上，小型农田水利设施建设的投入主要依赖农村集体与农民个人投资。目前尚有40％的农田不能保收,60％的农田只能抗御5年一遇的灾害。财政支出结构不尽合理。一方面，政府财政农业支出用于人员供养及行政开支部分大体维持在70％左右，而用于建设性的支出比重不高。另一方面，在财政农业建设性资金中，表现为硬件投入多、软件投入少，一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农业品质改良、重大病害控制、食品安全保障、执法体系建设、社会化服务体系建设等，缺乏足够的投入保障。财政农业支出实行分块管理，部门分割严重，有限的资金不能形成合力。目前政府对农业的投入渠道较多，农业财政支出分部门管理。这种管理模式存在问题是，不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉，多头管理，力量分散，支农资金到位率低。普遍存在着中间环节多、资金在途时间长的问题，有些甚至被挤占、挪用。重资金分配、轻资金管理。农业项目的管理存在诸多漏洞，使得很多项目的实施效果较差。三、新农村建设投入资金规模预测目前全国新农村建设需要多少资金，还没有一个统一的标准。我们根据相关资料，进行了初步预测。时间上新农村建设从2006年开始，以2020年全面实现小康的时间为限。每年需要8578.8亿元，占2005年全国财政支出33930.28亿元的25.3%，比2005年窄口径的支农支出2450亿元增长2.5倍。到2020年需要127519.5亿元。全国新农村建设资金的规模预测见表3、（单位：亿元）项目年投入共需要投入标准基本建设设施270040500国家发改委的测算农村教育222．53337．5实行免费教育农村卫生3003337．5实行新型合作医疗制度，覆盖约7亿人。农村转移支付100015000建设现代农业730．510957。5农业事业费113517025农村社会保障1490．8223622005年乡村人口74544万人，按十分之一，人年2000元其他100015000合计8578．8127519.5湖北省新农村建设资金的规模预测见表4、（单位：亿元）项目年投入共需要投入标准农村基础设施53.36800..4每村按300万元投资，全省26678个村农村教育58．26873．9实行免费教育农村卫生16．94254．1实行新型合作医疗制度，覆盖乡村人口万人3388。3万。农村转移支付11165建设现代农业15225农业事业费25375农村社会保障801200按照400万人年2000元计算，农业补贴10150农村饮水0．426．3其他10150合计279．984199．7按以上预测，我省年需要279．98亿元，共需要4199．7亿元，占当年总支出778。72亿元的35.9%，比2005年财政支农支出574558万元高出3.8倍。2006年我省对农村经济社会投入达342亿元。最近我们对8个县市进行了调查，“十一五”期间，八个县市新农村建设投入需求达105.69亿元，其中：农业产业化和农产品加工需20.44亿元，占19.34%；小型农田水利设施需投资13.86亿元，占总投资的13.11%；农村教育需投资12.71亿元，占12.03%；农村道路需投资11.69亿元，占11.07％；农村医疗卫生需5.97亿元，占5.65％；农村社会保障需3.91亿元，占3.7％；农村安全饮水为3.13亿元，占2.97％；农村文化需2.19亿元，占2.07％；农业科技推广需2.28亿元，占2.16％；农村公共环境需2.82亿元，占2.67％。与“十五”时期相比，各县市“十一五”新农村计划投资呈现三个明显特征：一是新农村建设对财政投入的期望值高。“十一五”期间，8个县市新农村建设需财政投入69.35亿元，是2005年财政投入的13.52倍，其中需要上级财政投入55.23亿元，是2005年的12.22倍。应当指出，以上的标准是较低的，还不全面。由于经济、社会、文化、自然等条件的差异，据国家统计局公布的农村全面建设小康进程监测和评价报告，2005年，东、中、西部地区农村全面建设小康实现程度分别为47.6%、24.6%和1.3%，东部走完了近半路程，中部走了四分之一的路程，西部刚刚开始。因此预计到2020年新农村建设的框架能够建立，广大中西部农村的面貌将有很大改变，但总体上需要50年甚至上百年的时间，因此新农村建设必须树立长期奋斗和长期投入的指导思想。四、新农村建设资金的筹措机制推进新农村建设要解决的一个核心问题，是钱从哪里来。要坚持因地制宜原则，坚持循序渐进原则，坚持量力而行的原则，坚持城乡统筹、工农兼顾原则，坚持政府援助与社会支持、发挥基层民主、调动农民积极性相结合的原则，建立起以政府为主导的多元化的新农村投入稳定增长机制。一是中央财政是宏观投入的主体。在新农村建设中，中央财政支持要发挥主导作用。特别是农村基础设施建设、农村义务教育、农村医疗卫生、农村社会保障等，中央要对中西部地区加大转移支付力度。财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产条件的资金要高于上年，并逐步形成新农村建设稳定的资金来源。二是省及省以下各级政府财政是中观投入的主体。我国拥有多层级的政府，每一级政府都拥有一定的统筹调度资金、支持农村发展的权限。在合理划分政府事权的基础上，根据财政负担能力的实际，要求各级财政都应加大对新农村的投入。特别是县级财政要克服“等、靠、要”的依赖思想，切实担负起本级财政支持新农村建设的职责。市州财政也要结合本地特点，积极安排资金支持新农村建设。新增税收应当主要用于三农；新增的教育、卫生、文化等事业经费主要用于三农；国家基本建设资金增量主要用于三农，政府征用土地收益用于农村的比例要有明显提高；转移支付的重点也要突出三农。三是金融组织是新农村建设资金的重要来源。当前农村信贷支持农村的总量不足，农村资金严重外流，农村金融机构内部信贷结构失衡；农业信贷所占的比重较低，农民“贷款难”的问题突出。农业保险萎缩，不能适应新农村建设的需要。国家要出台政策措施，解决邮政储蓄的资金流出问题，通过购买专项债券等渠道用于农村；采取财政补贴的办法，鼓励商业金融机构发放农业贷款；改进服务方式，扩大农民贷款范围；建立多元化的农村金融服务体系，满足新农村建设的金融需求；对农村保险进行支持。农业经常遭遇自然灾害的风险，目前政府主要采取救灾的办法，这种办法以后还存在。财政开展保险有三种形式：一种是建立重大自然灾害保险基金，财政拨款；二种是商业保险，与农业相关的商业保险在政策上优惠；三种是农民建立互助性保险，财政给予支持。四是城市政府是城乡统筹的主体。大力推进以武汉城市圈建设，以武汉为中心100公里为半径的圆域所及的城市群落，包括武汉及黄石、鄂州、孝感、黄冈、咸宁、仙桃、潜江、天门等八个周边城市。要采取多种形式支持农村发展。各大中城市要切实履行“市带县”、“市帮县”的责任，推进城市基础设施和公共服务向农村延伸，动员城市有条件的企事业单位对口帮扶，增强城市对农村的辐射带动作用。五是农村社区集体组织是中介投入主体。农村集体经济组织是落实政府投入和联系农民投入的中间层次，是农业发展的重要支柱，要强化“以工补农”、“以工建农”机制，其任务是负担组织本社区、本经济组织内部的农田基本建设、小型水利工程、农机、植保、科学普及等方面的投入。六是农民是微观投入的主体。新农村建设受益者是广大农民。农民是直接的农业生产经营者，流动资金和劳动力的投入应由农民自己负责。主要是负责农业生产资料，改良土壤、提高地力、增产增收等方面的经营项目的投入和小型固定资产的投资。从实践来看，广大农民参与新农村建设的积极性很高。“一事一议”却限定农民投资投劳的规模(每人每年不超过15元)。从实地调查情况看，取消“两工”、“一事一议”是在特定条件下出台的保护农民利益的措施，已经不适应当前形势。实际上，很多地方已经突破了这一限制。需要根据变化了的实际，适时调整、完善有关农民投资投劳，从事公益事业的相关规定。七是工商企业、外资和社会其他方面的投入是必要补充。要动员城乡社会组织和社会资本参与新农村建设。除了政府增加投入外，重要的是动员全社会力量参与新农村建设，主要是投向大型种植、养殖、农产品加工、流通等项目。应制定“以奖代补”政策，对社会组织和资本进入基础设施和公益性支出进行奖励；鼓励社会组织和社会资本进入农村发展产业，鼓励社会力量进入农村教育、卫生和其他社会事业，鼓励农民组织起来利用当地资源加快发展等。要制定一套强有力的支持措施，包括税收优惠政策、吸引外资政策、技术引进政策、吸引人才政策，就业政策等。八是富人投入是重要渠道。共同富裕，先富帮后富体现了社会主义方向。清凉寨位于武汉市黄陂区蔡店乡境内，有10平方公里，境内群山起伏，海拔800米，地貌独特，气候清凉，是旅游胜地。近年来区政府投资1000万元兴建了公路基础设施。区内从事经商致富的易友清，投资2500万元，在寨内兴建旅游点55处，成为集生态旅游、避暑休闲胜地。乡政府和村级分别从门票收入中分成15%、10%的收入。今年五月正式开业以来，全年可收入500万元。寨内刘家垸村有117户，478人，耕地面积254亩，是武汉市新农村试点。政府投资110万元，易友清投资560万元，进行了村级基础设施、河道改造、新楼房建设等，目前全村实现了路、水、电、信息四通和水、厕、垃圾、道场四改的目标，新盖楼房9幢。同时寨内的旅游业带动了农民收入的提高。仅今年五一、十一节期间，不少农户开展“农家乐”，收入3万多元，纯收入上万元，全村2004年人均纯收入1300元，2005年2600元，今年可达3200多元。应当进一步完善对捐助社会公益事业的扶持政策，如减免企业所得税和个人所得税，给予捐助人一定的社会荣誉和表彰等，积极引导社会资金参与新农村建设，弥补政府投入的不足。五、新农村建设投入机制创新在新农村建设资金的投入上，完善支持方式，改变目前单一的、直接的、无偿的政府支农方式，如按照市场机制，对粮食价格低于市场的，按照差价补给农民。根据项目性质，采取投资补助、资本金注入、财政贴息等，引导农民和社会的资金投入。一是通过以钱养事促进农村公益事业发展。我省在乡镇事业单位改革中，以加强农村公益服务为目的，大胆创新管理体制和运行机制，实行“政府采购，花钱买服务”，即建立“以钱养事”的新机制，引起全国各地的广泛关注。各地县级财政将农村公益性服务经费按照部门预算的要求，不低于省定最低标准纳入年度财政预算，并分解落实到具体服务项目。全省县级财政安排农村公益性服务经费都比改革前有一定幅度的增长，2006年达4．55亿多元，比2005年增加9723．2万元，增幅27．1％，乡平43．96万元，人平11．3元；基层干部和服务人员表示能够满足农村公益服务的基本需要。二是投资参股。即财政以股东的身份对某一生产经营或基础设施项目进行投资，并参与生产经营管理和利润分配，实行“同股同利”。采取这种方式主要是为了募集资金，扩大生产规模，开发新产品，提高经营效益，迅速占领市场。三是以奖代补或代拨，即财政对农村开展基础设施项目进行奖励，通过奖励支持基础设施建设资金，提高资金使用效果。四是以工代赈。这种方式适宜于农村公益性项目建设。过去这一方式在许多农村公益项目建设中发挥了示范作用，应当总结经验，加以推广五是直接补贴。按照WTO规则中的《农业协定》，农业补贴属于绿箱的范围，可以采取十类的补贴措施。而我国目前只使用了五类，还有五类应当逐步使用。在现有支持水平基础上，对粮棉的价格等补贴可增加617.5亿元。测算还表明，中国对农业生产资料、信贷以及主要农产品储运、流通等补贴也有一定的调控空间，可在目前的基础上增加1768亿元。（高峰《开放经济条件下的农业补贴政策》中国财政经济出版社2003年12月第1版）财政对农村农民自发从事公益事业建设生产某种特定项目直接给予补贴。目的是为了调动农民生产积极性、减少资金发放环节、确保资金全额到农民手中。六是贷款贴息。贴息方式是指财政对生产经营者向钵行贷款承担全部或部分付息责任，采取这种方式一般要事先确定贷款额度、贴息期限、贴息比例，主要适用于造林绿化、农业产业化经营等。七是农业保险。农业保险补贴是WTO的要求，即建立对农业保险补贴或对农民收入的保险补贴。采用这种方式主要是为了化解经营者的经营风险，让农民群众吃上“定心丸”：放手大胆调整产业结构，扩大种养规模，提高收入水平，主要适用于优良品种的种植和养殖、新技术的推广应用项目，如优质稻种植、种桑养蚕、网箱养鱼等。八是民办公助。即财政对农民自主建设，用于改善生产生活条件的小型公益性项目给予资金或物质补助。采用这种方式能够使农民被动建设向主动建设转变，使政府从包办代替向组织引导转变；能够确保农民筹资投劳及时到位；能够调动农民参与项目管理的积极性，保证项目长期发挥效益。这种方式可以通过先建后补、以物抵资、以工代赈的途径来实施，主要适用于小型农田水利设施、农村人畜饮水、农村道路建设等。九是购买服务。即国家通过市场向事业单位、社会团体、中介组织、专业大户以支付资金取得公共服务的一种形式。采用这种方式有利于充分发挥市场机制的作用，以较少的投入取得高效优质的服务。比如对农作物病虫害的防治可以根据病虫害的面积、病虫害的程度、病虫害防治向社会公开招标。又比如对禽流感的免疫可以根据辖区内家禽饲养量、规模养殖与分散养殖的比例、免疫密度、疫苗成本等因素确定服务成本，然后向兽医站购买服务。十是风险担保。即财政对生产经营者向银行贷款或其他主体的支持实行担保，当生产经营者因经营不善或其他原因导致无法偿还贷款时，承担还贷责任。这种方式一般是在财政资金有限，而生产经营项目符合国家产业政策，且需要资金量比较大的情况下，经过认真调查论证，投资评审，信用评价，并采取相应的反担保手续后才采用。十一是一事一议。这既是我国新农村基层民主建设的重要内容，也是调动农民积极参与建设新农村，发挥农民建设主体作用的有益探索。采用这一方式的关键是，尊重农民意愿，保障农民的合法权益，切实落实从实际出发量力而行的原则。十二是私人参与。有些项目是公共产品但私人可以参与。如改厕、改灶、改下水道等，因此在中央和地方投入的同时，可以调动私人投入的积极性，引导农民自主投资，以改善农村人居环境。十三是国债支持，发行地方债务。1998年—2003年实行积极的财政政策，发挥了重要作用。目前仍然有空间。国债应当继续发，新农村建设年投入1100亿元，最高可达1500亿元。建议用这些资金来投资新农村建设，来搞社会保障和公用事业。通过修订《预算法》允许地方发行地方债务支持新农村建设。六、新农村建设资金管理机制创新（一）做好“加法”，“多予”，建立长期投融资机制。按照国家投入存量整体，增量向新农村倾斜的总体分配原则，统筹运用财政资金、银行信贷和债务资金，调整国家公共财政投入结构、金融资本投入结构和债务投入结构，确保国家投入的短期资金、中期资金、长期资金结构合理。为了全面启动新农村的现代化建设，综合运用各种投入手段。在实施积极财政政策中要注意发挥多种财政政策、货币政策和税收政策的综合效应，启动相互对接与补充的作用。以政府扩大投入带动民间投资，以利于促进民间资本流动、重组扩张的财税政策，扩大民间消费支出，尽快促进企业投资和企业生产经营，激发经济增长与经济发展的活力。当公共财政支付困难时，以合理的债务结构支持；当公共财政和债务支持困难时，实施货币结构政策，以长期贷款支持长期新农村基础设施、生态和水利建设的长期效应；提供优惠的税收政策给以扶持，等等。优化我国的国债结构和贷款结构，发放专门用于新农村基础设施、农业综合开发、生态治理与保护的长期国债和银行贷款，相应延长这些领域国债和贷款的回收期限，形成新农村建设和生态治理与保护的长期稳定机制。（二）做好“减法”“少取”，切实减轻农民负担。要认真落实取消农业税费和农村义务教育收费的各项政策，直接减轻农民的负担，巩固农村税费改革的成果。同时要推进农村综合改革，转变政府职能，精简机构人员，降低政府运行成本。一是全面推进乡镇综合配套改革。从长远看，要建立防止农民负担反弹的长效机制。痛下决心，精简乡镇机构和人员，是巩固农村税费改革成果无法回避的“坎”、是必须闯过的“关”。主要目标是减轻农民负担，减少财政支出；提高党的执政能力，提高政府工作效率；发展农村生产，发展农村社会事业。以加强农村公益服务为目的，大胆创新管理体制和运行机制，建立“以钱养事”的新机制。推进乡镇领导干部职务消费改革。严格规范乡镇干部职务消费行为，对公务交通、通讯、接待等职务消费，实行限额管理或货币化管理。要完善省管县财政体制和乡财县管办法。

二是严格支农资金管理，减少损失浪费。在财政资金的分配使用上，建议按照“政府管家、财政管钱、部门管事”原则，理顺财政与部门之间的管理关系，切实改变目前部门重资金分配、轻项目监管的现象。随着财政改革的深入，财政编制与政务公开力度的加大，财政支农资金管理不断规范。但是，从近年来的审计及财政监督检查情况看，财政支农资金挪用等现象时有发生，资金拨付时间相对滞后，完工项目管护薄弱，这些问题也制约了支农资金效益的发挥。建议进一步健全支农资金公告公示制度、县级报账制度、国库集中支付和政府采购制度、项目内部控制制度和跟踪问效制度，强化对财政支农资金的绩效考评。积极探索以支农支出效果为导向的激励分配机制，对资金使用效益好的地方加大支持力度。三是完善支付方式。新农村建设的各项资金，直接发给农民的各种补贴、支持农村基础设施建设、义务教育、医疗卫生等方面的资金，都要采取直接集中支付的方式，减少资金的中间运转环节，由财政直接拨付到农户和基层用款单位。（三）做好乘法“增效”，提高新农村建设资金的使用效果。一是提高新农村建设资金的使用效果。新农村建设资金在带动内需和消费上，