试论我国国有资本经营预算

试论我国国有资本经营预算

建设中国特色社会主义，是前无古人的开创性事业。这面旗帜的树起，是经历了几代中国人艰辛探索、奋斗，不断扬弃自我、恰当地借鉴他人经验，并与我国的现实情况密切结合的历史的、客观的、必然的选择。这项建设事业，需要在政治、经济、文化、社会等诸多领域开拓进取和不断创新。在我国社会主义市场经济体系框架内，国有资本经营预算的制度体系建设，作为经济领域的重要有机组成部分，具有鲜明的开拓性和创新性。本文拟就国有资本经营预算所涉及的一般经济理论、实践基础、制度模式体系等问题加以探究。一、资本与国有资本经营预算的相关理论与法律规定研究国有资本经营预算的前提，必须要弄清资本、国有资本、资本经营以及预算等概念的基本理论性问题。由于是在我国社会主义市场经济体系框架内研究国有资本经营预算问题，所以还要对我国的相关法律、法规和政策等问题进行深入分析。（一）资本与国有资本的界定国有资本与资本是一对从属性概念，从概念的外延看，资本包含国有资本；从概念的内涵看，两者有着显著的区别。1.资本的界定及其特征就资本的概念，《现代汉语词典》解释为：用来生产或经营以求牟利的生产资料和货币\o""1。也可以引伸、比喻为牟取一切利益的凭借（如“政治资本”）。历史上，许多经济学泰斗都对资本的含义作过论述。马克思认为：资本是能够带来剩余价值的价值。资本不是物，它是被物掩盖着的人与人之间的关系。“资本也是一种社会生产关系”，“资本不仅包括生活资料、劳动工具和原料，不仅包括物质产品，并且还包括交换价值”\o""2。萨缪尔森认为：“生产要素称为资本，即一种被生产出来的要素，一种本身就是由经济过程产出的耐用投入品”\o""3。沿着前人的足迹，笔者对资本概念的理解：资本就是在经济运行过程中，能够实现价值增值的价值。其特征为：第一，资本具有能够实现价值增值的内在动力；第二，资本在经济运行过程中凝结人的劳动（体力和脑力）而产生价值增值；第三，资本可以有各种表现形态——有形资本和无形资本，无论什么表现形态都必须具有价值。“趋利而动是资本的天性，资本营运的核心是实现利润的最大化”\o""4。2.国有资本的界定及其特征这里所谓“国有资本”，特指我国社会主义市场经济条件下的国有资本。我国的国有资本，是指国家拥有的，在经济运行过程中能够为国家带来价值增值的价值。其具体形态在具有国有成分的企业中表现为：资产减去负债后与国有股所占比例的乘积(特殊情况还应加上国有独享的资本公积金)，即国有净资产。国有资本有以下基本特征：（1）全民性。我国有国有资本是由全体国民共同拥有，通过国家机构来营运的社会财富。这是由国有资本的来源形成和我国的社会性质所决定的。（2）利民性。由国有资本的“全民性”和我国的社会性质所决定，国有资本最终应该服务于人民的利益。实现保值增值是个动态的过程。在资本的循环过程中，促进社会生产力的发展；在追求社会平均利润率的过程中，实现拉动经济、促进就业和涵养税源的作用。（3）“共荣”性。受我国的社会生产力的现实水平所决定，而且在实践中也得到充分证明，国有资本与其他社会资本，不是“此消彼长”的关系，而是在公平竞争中能够实现“共生共荣”的效果。国内发达的地区，国有资本与其他社会资本都是在同步增长。3.资本经营的界定所谓资本经营，就是指买卖产权与企业的生产经营行为。这里所指的产权是区别于物权的概念。对于产权的定义很不统一，“在西方，对科斯产权含义的解释比较权威的是艾尔奇安的说法，他认为‘产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。’即：产权要有社会强制才能实现。通俗地讲，产权实际上是指社会约定俗成的习惯或法律赋予人们对某种财产拥有和可以实施的一定权利。”\o""1多年以来，国内一些经济专家和实践者对产权通常定义为：是指所有者在企业拥有的资本及其权益。物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。物，包括动产及不动产\o""2。1994年颁布的《中华人民共和国预算法》第二十六条规定：“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院规定”。1995年制定的《中华人民共和国预算法实施条例》（中华人民共和国国务院令第186号）第二十条规定：“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院另行规定。”2.党和国家的相关政策我国的国有资产经营预算的概念最早出现在党的文件中，1993年党的十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》在分析财税体制改革时提出了“改革和规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算”。1995年党的十四届五中全会又进一步提出“把建立国有资产经营预算作为推进社会主义市场经济建设的一个重要方面”。1994年公布的《中华人民共和国预算法》和1995年制订的《中华人民共和国预算法实施条例》中，确定中央和地方政府预算按照复式预算编制，将国有资产经营预算正式列为政府复式预算的组成部分，与公共预算、社会保障预算和其他预算一同构成了政府复式预算体系。虽然党的方针明确，法律也做出了相应规定，但是由于政府的机构改革不到位，财政管理体制与国有资产管理体制不配套，使这项制度建设和实践工作得不到落实，从上世纪90年代一直到本世纪初，近十年中几乎处于空白阶段。随着社会主义市场经济体制的基本确立和人们认识的逐步提高，“国有资产经营预算”的概念逐渐演化成“国有资本经营预算”。2002年2月党的十六大和2003年10月党的十六届三中全会明确了国有资产管理体制改革的新思路，将“国有资本经营预算制度建设”作为国有资产监督管理体制改革和完善的配套措施，重新提到日程。但是，同样因为政府的财政管理体制和国有资产管理体制问题，从2002年到2007年的五年时间，使这项制度建设和实践工作在国家层面难以付诸实施。2007年10月党的十七大又进一步提出“加快建设国有资本经营预算制度”。3.政策与法律法规的相互衔接虽然国有资本经营预算提出较早，但由于我们的经济体制改革是渐进式的，受政府的经济管理模式、国有资产管理体制和国有企业当时的状态影响，政府的复式预算体制无论从制度设计还是实践基础等方面一直没有到位，国有资本经营预算体系一直没能建立起来。历史的原因，这些制度的建立也很难一步到位。同我国经济领域的其他方面的改革一样，往往是先试点实践，再出台政策，最后上升到制定或调整国家的法律。都是逐步试着向前推进。很难做到将政策和法律一步到位地统一协调起来。二、我国推行国有资本经营预算的现状分析建国以来，社会主义建设形成了大量的国有资产——尤其是经营性国有资产。据统计，截止到2006年末，全国国有企业（独资或控股企业或公司）约11.92万户，资产总量30多万亿元人民币，国有资本及其权益即国有净资产总量约为12万亿元。这些国有资产是全国人民的共同财富，是大量国民的就业保障，是社会主义制度的基础。从企业的“活力”上看，不能片面地断定是所有制问题，重要的是：我们的政府在驾驭市场经济能力方面尚待提高，我们的管理机制不活、出资监管体系不够完善。可以说，无论国有和民营企业都缺乏驾驭市场经济的“职业经理人”。着眼于国情，单纯依靠凯恩斯所谓的财政和货币政策解决不了现实社会中的大量问题。对于国有资产，个别地方政府不应有“甩包袱”思想而“一卖了之”，而应着力研究“激活”和“监管”问题。充分发挥我国现存大量国有资产的作用，一是巩固我国社会主义制度的需要；二是体现集中财力办大事的功能，在国有资本滚动运行中拉动经济、涵养税源；三是能够缓解就业问题，推动实现充分就业的同时，保障人民群众的基本权益；四是贯彻按劳分配原则，促进其他经济成分对企业员工利益的保障；五是有利于培养善于驾驭市场经济的“职业经理人”。而国有资本经营预算制度建设，是建立和完善国有资本出资监管体系的重要环节，是有效发挥国有资本作用的重要经济手段。（一）我国推行国有资本经营预算的必要性与可行性中国在历史上形成了大量的国有资本，而作为一个发展中大国，客观现实也需要这些国有资本在经济发展中发挥特殊的作用。政府受人民委托，从人民的利益出发，运营好国有资本是其职责所在。国有资本经营预算制度建设，是政府运营国有资本的重要保障手段，是完善社会主义市场经济体制的一项重要举措，对于深化国有企业收入分配制度改革、增强政府宏观调控能力、合理配置国有资本、促进企业加强管理和技术进步、提高企业核心竞争力，都具有重要意义。国资委的成立、改革开放以来对国有资本管理的理论探索成果以及全国各地的实践，为这一制度建设奠定了制度、理论和实践基础。1.我国推行国有资本经营预算的必要性在我国建立和推行国有资本经营预算制度，是建立和完善社会主义市场经济体制的需要，是理顺政府职能、深化财政体制改革的需要，是落实国有资本经营责任的需要，是国有资本出资人综合利用监管手段、发挥职能作用的需要，是调整我国国有经济结构和布局的需要。（1）是建立和完善社会主义市场经济体制的需要。站在不同的角度，对社会主义市场经济的解释会有所不同。站在民生的角度，坚持社会主义，就是在经济不发达情况下对广大人民群众根本利益有所保障；搞市场经济，就是要激发大众的活力。所以在一定意义上：社会主义市场经济=保障+动力。市场经济的重要特征是按照价值规律发挥市场配置资源及各种生产要素的作用。但资本主义发展历史告诉我们，市场经常“失灵”，搞市场经济离不开政府对经济的有效调控。人口、资源、环境、城乡二元经济结构和文化基础等现实国情状况，使我国的经济发展更离不开政府的有效调控。政府实施对经济的干预和调控是多方面的，而将“国有资本经营”作为政府调控经济的“一支看得见的手”，其作用在我国现阶段同样是不可替代的。良好的国有资本经营运作，可以有效配合政府其他方面的宏观经济管理，实现国民经济总量平衡和经济总体结构的优化。建立和实行国有资本经营预算制度，是有效运作国有资本的重要手段。因此可以说，国有资本经营预算制度建设，是社会主义市场经济体制建设的有机组成部分。（2）是理顺政府职能、深化财政体制改革的需要。由于大量国有资产的存在，使我国政府对经济的管理具有双重职能，即政府的社会经济管理职能与国有资本出资人职能。由于两者在依据、范围、手段和目标上有着明显的区别。如果将在两种经济管理职能下的必要经济手段，放在同一预算中加以体现，不仅会降低各自应有的效能，而且还会产生许多难以解决的矛盾。过去，我国一直是“大一统”的财政管理体制，公共预算对政府经营性国有资本的管理职能体现不够充分，不能满足国有资本保值增值的需要。结合国有资本出资人体系的完善，有必要建立专门反映国有资本出资监管职能的国有资本经营预算。可以在我国政府框架内，将社会经济管理者和国有资本出资者双重职能形成明确分工，有助于深化我国的财政管理体制改革，建立具有中国特色的国家财政制度。（3）是落实国有资本经营责任的需要。目前已取得基本共识的问题是：我国的国体和政体所决定，人民政府承担着国有资本经营责任。人民代表大会负有决策和监督权。而在政府内部，需要一个具体运作国有资本的责任主体。是通过设立专门机构还是通过设立企业来具体运作国有资本？我国的国情和国有资本的现状所决定，用前者的方式来具体运作国有资本更加符合实际。于是催生了“国有资产监督管理委员会”——政府的特设机构。党的十六大确定“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。这种“三统一”和“三结合”的方式，改变了过去那种由财政、经贸、国资、主管部门和组织部门分散行使国有资本出资人权利，“五龙治水”，“谁都管，谁都不负最终责任”的状况。这里，最重要的责任落实问题，就是国有资本营运效果的体现形式和“追责问效”方面的经济指标量化问题。如前述国有资本经营预算的概念中提到的：国有资本收支、运营过程、结果、效率、现金流转和资本投入产出状况、投资规划与资金安排以及国有企业经营者在任期内制订的国有资产保值增值率、净资产利润率等预期指标问题。这些量化指标，在一个年度内通过年初计划和年末实现结果的体现，能够衡量政府在一个经营期内的国有资本运作效果和相应措施手段的效率。从而作为检验政府运作国有资本效率和效果的尺度。为国有资本终极所有者提供监督的目标和“知情”的平台。最终，真正将国有资本经营责任落实到位。（4）是国有资本出资人综合利用监管手段，切实发挥职能作用的需要。任何资本所有者，对其投入社会营运的经营资本，都不会顺其自然地放任其自生自灭。由资本的内质所决定，资本的所有者要“将本求利”。国有资本当然不能例外。资本所有者要根据投入经济实体的股本比例不同，而行使不同程度的权利。一定意义上说，出资人的行权过程，也是一种监管过程。作为出资人财务管理的一个重要方面，必须将反映国有资本的循环与周转的内容单列出来。建立国有资本经营预算，才能完整体现国有资本所有者从产权管理角度出发，行使出资人财务管理的相应职能。而出资人的重大经营决策权、收益权与经营者选用权综合运用并密切衔接，才能有效发挥出资人对营运资本的监管作用。其中的道理并不十分深奥，从历史的经验教训以及从私有资本的管理或从企业的产权链的具体运作中可见一斑。总之，国有资本经营预算，是国有资本出资人的重要理财工具。（5）是调整国有经济布局和结构、进一步促进国有企业优胜劣汰机制形成的需要。我国的国有资本，具有“取之于民，用之于民”的特质，国有资本逐利的目的，是为了实现国民的目前利益和长远利益的有机结合。理论界已取得的共识是：国有经济布局和结构调整的战略方针是“有进有退、有所为有所不为”和“退而有序，进而有为”。“进”什么，“退”哪些，涉及到国民经济能否持续发展和社会公平，需要做出合理安排。应当建立国有资本“进”、“退”的资金平台。无论是国有经济布局的战略性调整，还是国有企业的战略性改组，都会涉及到资本的投入和收回，以及企业和人员的退出与安置，从而产生大量的资金支出和改革费用。没有足够的资金筹集和适当的财务处理，国有经济布局的战略性调整和国有企业的战略性改组将是纸上谈兵。为了有效地筹集资金并及时拨付使用，须结合国有资产管理体制改革，建立和编制国有资本经营预算。在这—预算下，国有资本的回报、国有资产的出售所得和国家财政的相应转移支付，以及以国有资本权益为抵押的发债收入，都进入预算的收入项。而有关国有企业改革和发展的支出、企业退出和安置人员的费用和用于平衡政府的其他方面的相应支出等都列入预算的支出项。这样一来，国有资本的“进”与“退”，就有了专门的、稳定的资金渠道。同时，国家作为国有资本所有者，不仅要对投入企业所形成的国有资本进行监管，避免国家所有者权益受到损害，同时，也要对国有资本的循环、周转过程进行监督与调控，保证国有资本的积聚和优化配置，从整体上提高国有经济质量和效益。建立国有资本经营预算能够全面体现国有资本的投入、调整和收益情况，促进以资本为纽带，理顺政府与企业的出资关系，调整资本结构，提高国有资本的整体效益。2.我国推行国有资本经营预算的可行性在我国建立和推行国有资本经营预算制度,不仅是必要的，而且是可行的。改革开放三十年来，经过人们的不懈探索，理论界对国有资本经营预算制度建设方面的重大问题已取得很多共识，党的路线、方针政策已然明确，地方的实践正日臻完善，而“国资委”的设立和运行，为这一制度建设提供了组织保障。（1）建立国有资本经营预算制度已得到很多经济专家的认同。在国内理论界，有很多知名学者都对国有资本经营预算问题作过重要阐述。而且取得的基本共识是：应将国有资本经营预算作为增强国有资本营运的透明度，落实国有资本营运责任的重要措施。如：国务院发展研究中心张文魁先生曾指出，应该通过资本预算来约束新国资管理机构、中间层公司、国有资产营运公司的行为。《国有资产管理法》应该将资本预算作为一个重要内容，应该规定各级政府的资本预算要经过同级人大的严格审议和通过。此外，张文魁先生还在《“国资委”应紧盯资本回报》文章中进一步指出，要建立人大对新国资机构的质询制度、问责制度，特别是要建立程序严格、内容详尽的资本预算制度，使人大以资本预算制度来衡量新国资机构的工作成绩和建立约束。在对中间层公司的治理结构、重大决策制度、预算制度等做一些特殊规定时，要健全资本预算制度，所有的中间层公司都应该纳入资本预算的范围。资本预算的项目要细化，要进入同级人民代表大会的预算程序。国务院发展研究中心企业研究所副所长李兆熙曾提出：新的国家所有权机构应该制定和执行国有资本预算，这就要先搞清楚国有资本预算和公共财政预算的关系，这是国有资本经营机构设立需要解决的首要问题。清华大学经济管理学院魏杰教授曾表示，编制国有资本经营预算是全国人大实现对国有资产营运进行监督的需要。他提出，我们现在还没有独立的国有资产的经营预算，没有独立的预算，公众和人大就无法对国有资产的经营状况进行了解和监督。等等。（2）建立国有资本经营预算制度已有政策支撑。党中央、国务院对国有资本经营预算制度建设都给予了高度重视。如前文所述，国有资本经营预算的概念最早是以“国有资产经营预算”出现在党的文件（党的十四届三中全会《决定》）中的。而党的十六大确定新的国有资产管理体制后，国有资本经营预算制度建设作为建立和完善国有资产管理体制的配套措施而正式提出。党的十七大报告又对此问题重新提出（前文已述，此处略）。《企业国有资产监督管理暂行条例》（2003年5月27日国务院总理第378号令）第三十二条规定“国有资产监督管理机构对其所出资企业的企业国有资产收益依法履行出资人职责；对其所出资企业的重大投融资规划、发展战略和规划，依照国家发展规划和产业政策履行出资人职责。”这些政策和规章，为国有资本经营预算制度建设和实践工作给予了有力支撑。这也是适应国有资产由静态的实物管理向动态的价值管理，将资本管理与财务管理有机结合的必然趋势。（3）建立国有资本经营预算制度已有组织保障。按照党的十六大精神，和党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中关于“建立和完善国有资产管理和监督体制。坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开。国有资产管理机构对授权监管的国有资本依法履行出资人职责，维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系。”的决定。中央和地方都相应成立了国有资产监督管理委员会，作为政府的特设机构，分别代表中央和地方人民政府履行国有资本出资人职能。《企业国有资产监督管理暂行条例》第六条规定“国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。”国资委的成立以及相应职责的明确，为国有资本经营预算制度的建设提供了组织保障。（4）建立国有资本经营预算制度已有实践基础。国内许多地区都对国有资本经营预算进行了有益的探索和实践。深圳特区国资监管机构(国资办)1996年开始对授权经营资产收益编制收益预算。收益预算计划及执行情况由国资委(国资办)审定后，报市人大审议通过后执行。深圳的收益预算将收入划分为：资产收益、财政专项拨款收入、债务收入和上年结余收入；将支出划分为：资本金支出、债务支出、国资监管机构监管费用支出和国资营运机构本部费用。上海市从1996年开始探索建立国有资产经营预算，并确立了“先研究、后试点、再推广”的步骤。1997年设计了试点方案，1998年选择了黄浦区和闵行区以及电力和烟糖两个控股公司进行试点。2002年十六大提出国有资本出资人体制以后，在推广本级控股企业财务预算的基础上，当时的国资办组织了38家企业编制国资经营预算。成立国资委以后，2005年，上海市出台了国资经营预算的暂行规范性文件。以完全独立于政府公共预算之外的方式推行国有资本经营预算制度，并在探索过程中逐步丰富了对国有资本经营预算的理性认识。吉林省国资委在2004年成立时，就在内部机构中设置了“国有资本预算处”并明确了相应职能。在调查研究的基础上，省政府于2004年11月以地方规章的方式出台了《吉林省省直企业国有资本经营预算管理试行意见》和《吉林省省直企业国有资本收益收缴办法（试行）》。相关办法对国有资本经营预算的编制主体、决策和审批主体、监督主体，预算的编制内容、基本框架，编制原则、方式和预算的执行、决算以及国有资本收益收缴的管理等内容都做出了详细规定。通过几年来的实际运行，取得了良好效果。此外，北京市和宁波、青岛、厦门、武汉市等地的国资监管机构也尝试了国有资本经营预算的制度设计和具体编制实践工作。以上的实践积累，为新形势下进一步推动国有资本经营预算制度建设奠定了基础。(二)我国推行国有资本经营预算的实践分析从这几年全国地方国有资本经营预算运行的实践看，虽然各地的运作方式不尽相同，但实质上都是以政府作为国有资产所有者代表，通过资本预算、发展规划和业绩考核等手段的综合运用，来最大限度地发挥国有资本出资人的作用。但由于我国经济体制改革整体上处于“渐进式”，国家没有统一立法，全国各地的具体情况也有所不同，各地编制国有资本经营预算的工作进展也不尽一致。有的地区只从部分可支配收益资金的角度，试编制了国有资本经营预算；有的地区虽然设计了比较完整的国有资本经营预算模式，但由于相应配套改革没有跟进，也只实现了国有资本经营预算的部分职能；还有的地区根据需要，只对国有资本收益收缴和相应支出做出了具体实施安排，并没有形成预算编制方案。从已经试行国有资本经营预算的地区实践看，还存在着许多需要进一步完善、改进和深入之处。1.我国国有资本经营预算实践所取得的成绩各地国有资本经营预算制度建设的有益实践，在加强国有资本监管与营运、促进国有企业改革与发展等方面发挥了重要作用。（1）提高了认识，促进了实践。（以下略）（2）有力地促进了国有经济结构和布局的战略性调整。（以下略）（3）通过国有资本经营预算制度的探索和实践，积累了经验。各地制订了一系列预算管理的相关制度规定，锻炼了一批适应工作需要的预算管理人员，为国有资本经营预算工作的规范有序发展奠定了基础。2.我国推行国有资本经营预算存在的问题各地在实践国有资本经营预算过程中存在的普遍问题是：缺乏法律支撑，“出师无名”；存在认识误区，工作形成掣肘；体制不顺，“单打独斗”。首先，国家至今还没有出台相关法律，国有资本经营预算没有核心法律支撑，使得各地的国有资本经营预算工作没有统一的规范，形成各具特色的局面。其次，在国有资本经营预算的模式及编制主体上，至今还有很多误区：主要误区之一，将政府的国有资本经营预算与政府的公共预算相混淆，使得国资监管部门与财政部门争夺国有资本经营预算的编制主体，形成工作上的掣肘。事实上，国有资本经营预算与公共预算虽然服务的方向相同，都应体现国家和国民的意志，但在具体内涵上有着本质的区别，前者体现政府的“公权利”，后者则体现政府的“私权利”。主要误区之二，将国有资本经营预算的编制内容只限定在国有资本收益的“现金流”的收支层面，从而也难免在政府机构内部造成职责不清。第三，国资监管体制不顺，没有完全按照出资人的重大决策、资本收益和经营者的选择的核心职责来定位国资监管机构的内部职能设置。同时，国有资本出资人的各项职权也没有落实到位，好多国有资本出资人的职能还分散在党、政其他有关部门。既使试行国有资本经营预算的地方，在内部机构衔接上，还没有完全与出资人的其他职能融合起来，往往只是就预算而论预算，没有将出资人各项职能综合发挥作用。(三)我国推行国有资本经营预算状况的深层思考国有资本经营预算问题，既涉及到宏观经济管理问题，也涉及到微观经济搞活问题。核心问题是经营性国有资本存在的必要性和怎样经营管理国有资本问题。对这些问题的解答，在前文中有所阐述。但对于我国国有资本经营预算工作的现状分析，又不能回避上述问题。简言之，如果承认了经营性国有资本存在的必要性，就要下决心，通过有效的监管手段将其管理起来，有效地运作起来，最终向人民有个圆满的交代。1.我国国有资本经营预算取得成绩的归因分析虽然国有资本经营预算的实践还没有完全成熟，但各地在这方面具体工作还是卓有成效的。之所以如此，原因也是多方面的，主要有以下几方面：（1）有党的路线和方针政策的正确指引。如前文所述，党中央将国有资本经营预算制度建设，作为深化国有资产经营管理体制改革的配套措施而提出来，十六大以来党的路线方针政策已然清晰。没有这些政策指引，地方党委和政府再有创新意识，也不可能将这项工作大张旗鼓地搞起来。（2）地方党委和政府的高度重视。从地方实践来看，国有资本经营预算工作开展较好的省市，都是在党委和政府的推动下，国有资本金基础管理工作深入扎实的地区。如深圳特区、上海市和吉林省等地，这些地方政府在国有资本出资人体系建设上，普遍都具有机构或政策的连续性。国有资本营运效果也相对较好。

（3）政府机构间的有效衔接配合。国资委是个全新的机构。其职能设置上，虽然有国务院的法规作支撑，但由于长期以来形成的工作惯性和国家相应法律法规需要有一个调整的过程，不同部门之间的“利益博弈”也是实际改革中无法绕开的问题。因此，地方政府在推行这一制度建设过程中，需要机构间的有效衔接与配合。从国有资本经营预算工作开展较好的地区看，国资委开展这项工作都得到了其他部门的大力支持，尤其是财政部门的支持与配合。3.国有资本经营预算实践中遇到问题的原因分析我国的国有资本经营预算工作之所以遇到上述一系列问题，其原因也是多方面的。笔者认为，主要原因有以下三方面：（1）没有先例可循。中国的改革没有先例可循。（略）（2）改革是循序渐进的过程。（略）（3）我国国有资本经营体系不够完善。（略）三、我国推行国有资本经营预算的模式设计及措施构想建立和完善我国国有资本经营预算制度所遵循的原则，应以《中华人民共和国宪法》为基本依据，以党的“十六大”以来的路线、方针、政策为指导，以转变和改善政府职能，建立权利、责任、义务相统一的国有资本出资人体制为依托，以切实履行国有资本出资人职责、维护所有者权益、真正发挥国有资本在社会主义市场经济体系中的特定作用为目的。（一）我国推行国有资本经营预算的模式设计我国国有资本经营预算的总体模式设计，应按照宪法所规定的国体和政体，按照党中央确定的经济体制改革的总体方针，具体按照“统筹兼顾、适度集中，相对独立、相互衔接，分级编制、逐步实施”\o""1的原则，以相对完善的国有资本出资体系为前提假设，来设计国有资本经营预算的决策、编制和监督的基本模式。1.国有资本经营预算的决策体系

按照我国现行法律，各级政府国有资本经营预算的决策主体应当是同级人民代表大会。即国有资本经营预算草案和相应的决算草案，都应报经人民代表大会审议批准。但由于国有资本经营预算在技术操作和配套措施等方面还不成熟，各地处于试运行阶段。因此，在大的决策体系方面，可采取分步实施的办法。首先在试行阶段，可暂由同级人民政府作为决策主体；相对成熟一些后，再由政府报同级人大常委会来审议决策；在技术操作层面和各项法律规章较完备后，再由人民代表大会作为决策主体。2.国有资本经营预算的编制和管理主体按照理论界多年研究探索的结果和各地的实践，国有资本出资和营运的最佳方式为“二级出资，三个层次”的国有资本管理体系，即政府（国资委）——国有资本营运机构（国有控股经营公司或国有企业集团母公司）——控股、参股公司或企业三层次。其中，国资委代表政府成为国有资本经营的宏观主体，对国有资本营运机构和直接参股、控股企业的财务预算具有知情权和表决权。而国有资本营运机构与国资委有类似的权利，只不过以企业形式存在。因此，国有资本经营预算的编制和管理主体应当是两级出资者，即国资委和国有资本营运机构。3.国有资本经营预算的基本框架按照规范的国有资本出资关系，国有资本经营预算应当由国有资本经营总预算（简称总预算）、国有资本经营核心预算（简称核心预算）和国有资本经营基础预算（简称基础预算）构成，而企业财务预算是编制国有资本经营预算的微观基础。其中，总预算在汇总合并基础预算、核心预算和政府（国资委）直接控股企业财务预算的有关数据的基础上编制，反映一个预算期内国有资本存量和增量的变化结果和国有资本营运的总体情况；核心预算以政府可支配的资本收益等现金流为基础，反映可支配收入及支出安排情况，近期的支出主要用于国有企业的改革成本，远期将主要用于国有经济的发展；基础预算反映企业（国有资本营运机构）层面的资本权益变化和资本收益及使用情况。企业财务预算作为现代企业管理的手段之一，应比照国际通用作法。总预算、核心预算、基础预算和企业财务预算相辅相成，共同构成国有资本经营预算的基本框架。4.国有资本经营预算的监督体系国有资本经营预算的外部监督、内部监督机制共同构成了国有资本经营预算的监督体系。外部监督包括人民代表大会和舆论、媒体等监督；内部监督包括政府审计部门、国资委系统内部职能部门的监督。在国有资本经营预算试行阶段，主要靠政府的审计部门监督和国资委实施内部监督。但政府也要及时向同级人民代表大会汇报相关工作开展情况，向有关媒体披露有关国有资本运营的主要情况，以落实广大人民群众对国有资本营运效果的“知情”权。（二）我国推行国有资本经营预算的配套措施建立国有资本经营预算制度，必须有相应的法律法规作支撑，必须完善政府机构的配套改革，更重要的是必须建立和完善我国的国有资本出资人体系。1.建立和完善国有资本经营预算的相关法律法规一方面，从地方的实践进展程度看，国家有必要通过法律来规范国有资本经营预算工作。国家可以单独出台一部国有资本经营预算法，也可以通过制定“国有资产法”，将国有资本经营预算作为其中一部分内容进行规范。同时，应制定一系列配套法规或规章，对国有资本经营预算的所涉及的国有资本出资人财务管理、资本收益收缴以及相应会计核算等问题，在国家“公权”下制定的相关制度框架内进一步作以规范。另一方面，需要对现有的法律法规和规章进行相应调整。严格来讲，政府的公共预算与政府的国有资本经营预算不应在一部法律内进行规范。这其中的理由，在前面的一些论述中应该得到结论。因此，应本着明晰政府职能，有利于政府对经济的管理，规范政府行政方式为出发点，建立和完善具有中国特色的相关法律法规体系。2.完善政府机构的配套改革应本着“政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开”的原则，进一步完善政府机构的配套改革。这里，围绕国有资本经营预算制度建设，提出两种设想：一是，进一步深化财政体制改革，有限度地参照美国的做法，设立政府预算局。预算局作为政府预算管理的总机构，协调和调剂政府的公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算，编制政府的总预算。其中：公共预算由财政部门编制，国有资本经营预算由国资委编制，社会保障预算由社会保障部门编制。二是，在现有财政公共预算体系不变的情况下，单独建立政府的国有资本经营预算体系。同时，在政府的两种预算内通过设置预算科目的方式，实现这两个预算的资金互相调剂通道。在每个预算年度内，两个预算间相互调剂的资金数额由政府首脑提出建议，报同