【S市安全生产应急管理现状、问题及优化建议探析20000字（论文）】

S市安全生产应急管理现状、问题及完善对策研究TOC\o"1-3"\h\u前言 1一、相关概念和基本理论 3（一）基本概念 31.安全生产事故 32.安全生产应急管理机制 4（二）理论基础 51.总体国家安全观 52.4R危机管理理论 53.全面应急管理理论 6二、推进保山市安全生产应急管理机制建设的现实意义 6（一）有助于保山市的社会稳定 7（二）有利于保山市的经济发展 7（三）有利于保山市政府应急管理能力的提升 7三、保山市安全生产应急管理现状 8（一）安全生产事故基本情况 81.安全生产事故数据统计 82.较大及以上安全事故发展趋势 9（二）安全生产应急管理现状 111.事故预防和准备方面 112.应急响应和处置方面 前言我国虽然是发展中国家，但也是世界第一制造大国，经济社会的快速发展与安全生产基础薄弱形成鲜明对比，因此，提高生产安全性，加大应急投入力度，确保经济健康稳定的发展，永远是政府应急管理工作中的重中之重。从应急管理理论的发展来看，早期西方学者主要关注自然灾害的危机管理，直到18、19世纪相关研究才逐渐扩展到政治领域。从1960年代到1980年代，西方危机管理研究开始从政治领域扩展到经济和社会领域。深入研究危机理论框架和具体危机内容，深入探讨危机应对的沟通与宣传，使危机管理理论更加实用。我国学者鲁洋认为，公共危机管理古典理论诞生于我国。“识之暗者，皆以小害易微之事，以至于大患。祸之至也，人自生之”、“患生于所忽，祸起于细微”、“祸兮福所倚福兮祸所伏”等都是我国古代的危机思想的具体体现。20世纪初，随着我国现代政治学的兴起，中国人开始研究政治危机，开启了危机管理研究的新篇章。1990年代初，我国从西方引进企业风险管理，危机管理研究在经济层面迅速发展。总体而言，西方国家对职业安全事故应急响应机制的研究起步较早，在“危机”、“危机管理”和“安全管理”等方面取得了较好的成果，但取得的成果有限。就单边研究而言，研究在整体性和包容性方面都不够详尽。国内研究学者大多遵循“以人为本”的原则来分析安全生产应急机制的理论研究，同时强调“人”在安全生产中的主体地位，但研究内容空洞，缺乏相关的案例统计分析，研究课题多集中在国家问题上，对区域问题的研究相对较少。本论文以保山市为研究对象，对2015年1月至2021年12月保山市安全生产事故数据进行统计分析，从4R危机的国家安全和区域现实的整体概念出发，把以往应急管理机制中“事前、事发、事中、事后”和“预防、预警、处置、善后”等环节，过渡整合为“事故预防和准备、应急响应和处置、事故善后与奖惩”三大块进行讨论，为对存在的问题进行深入分析，采用文献研究法、比较调查法和访谈法，总结讨论时安全生产应急管理机制运行过程中机制存在的不足。大片面，明确问题方向，与地方商讨完善政府。针对安全生产应急管理机制提出针对性建议，努力改进提高地方政府工作效率，促进社会经济发展。一、相关概念和基本理论基本概念1.安全生产事故在我国，突发公共事件根据突发事件发生的过程、性质和机制分为自然灾害、意外灾害、公共卫生事故和社会安全事件四类。事故灾害主要由工矿商贸企业的各类安全事故，铁路、公路、民航、水运等交通事故，城市水、电、气、热等公共设施设备事故，环境污染和生态破坏。其中工矿商贸企业安全生产事故、交通运输事故、火灾事故等均属于安全生产事故。安全生产事故，是指生产经营单位在生产经营活动中突然发生的，伤害人身安全和健康，或者损坏设备设施，或者造成经济损失的，导致原生产经营活动暂时中止或永远终止的意外事件。根据造成的人员伤亡或者直接经济损失，安全生产事故又可分为特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故四类。国务院：《安全生产事故报告和调查处理条例》，中国法制出版社，2007年4月，第1页。国务院：《安全生产事故报告和调查处理条例》，中国法制出版社，2007年4月，第1页。2.安全生产应急管理机制“机制”一词首先引申为一般事物，强调有机体各部分各司其职、分工协作，然后强调事物内部整体与各部分的关系，以及相互之间相互作用的过程。安全生产应急管理机制是指通过组织整合、资源整合、信息整合、程序整合形成的一套程序、行动和各种安全生产事故，以保证应急系统各要素和要素的高效运行。本标准的总称是由应急管理的各种相关要素组成的体系，在运行过程中具有动态控制、自我完善和不断发展的功能。安全生产应急管理机制是政府应急管理体系中各组织机构相互作用实施的一套政府应急管理运行程序。管理机制体现在政府安全生产事故处置办法中从操作流程上看，以应急管理的全流程为安排，安全生产应急管理机制涵盖生产的四个逻辑阶段。理论基础1.总体国家安全观该概念包含11个安全学科，是一个不可分割的安全系统。全面国家安全观作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，是解决和解决一系列国家安全问题的最高层次设计。2.4R危机管理理论4R危机管理是美国危机管理大师罗伯特希思在他的著作《危机管理》中提出的。4R是减少、准备、响应和恢复的4个阶段。危机缓解管理是风险管理的核心，包括环境管理、结构管理、制度管理和人员管理。在本文中，我们将利用这一理论来讨论风险因素识别和应急管理人才引进。复原力包括危机后管理。恢复和改善后的结论，危机管理，并在本文中运用这一理论来总结和评估事件，吸取教训，并始终采取安全预防措施。3.全面应急管理理论综合应急管理理论由武汉理工大学商学院教授黄洪春基于安全科学理论、危机管理框架理论、城市灾害理论、综合应急管理理论和应急管理理论等全课程提出（见表1）。综合应急管理理论适应现代应急管理要求，对突发公共事件应急管理具有理论指导意义。本文对全过程管理、整体系统管理、综合应急管理理论与事故预防与准备机制、应急响应与处理机制、事故恢复与赔偿与惩戒机制一一进行探讨，并为各市提供具体理论。表1全面应急管理“六全”管理模式全过程管理1.应急预防过程管理；2.应急预警过程管理；3.应急决策与处置过程管理；4.善后恢复处置过程管理全系统管理1.应急预警系统；2.应急决策系统；3.资源配置系统；4.救援处置系统；5.基于全面应急管理的信息管理系统；6.善后处置系统；7.应急保障系统全面应急响应管理1.监测预警响应管理；2.协同联动响应管理；3.善后处置响应管理；4应急保障响应管理；5基于突发事件类型划分的全面应急响应管理全方位管理1.政府应急管理；2.企业应急管理；3.社区应急管理；4.学校应急管理；5.乡村应急管理全手段管理1.法律手段；2.行政手段；3.经济手段；4.科技手段全社会管理1.非政府组织；2.志愿者团体；3.民众支持与参与；4.大众媒体；5.国际协同合作二、推进保山市安全生产应急管理机制建设的现实意义安全生产反映了现代社会先进生产力发展的方向和需要，关系到人民群众生命安全和社会经济繁荣发展，形成社会不安全状况的稳定因素阻碍经济社会发展。有助于保山市的社会稳定。目前，保山仍处于战略发展转型的窗口期，现代化进程中仍存在诸多危机，安全生产就是其中之一。在这样一个敏感时期，加强安全生产应急管理机制的研究和建设，可以有效预防安全生产事故的发生，减少事故造成的损失，减少不稳定因素的存在，为保山市社会稳定贡献力量。有利于保山市的经济发展。近年来，随着保山经济的快速发展，2021年地区生产总值将达到1165.54亿元，同比增长6.1%。因此，加强安全生产应急管理机制的研究和建设，可以有效提高保障安全生产水平，保障生产活动安全有序进行，激发人们创造财富的积极性和动力，最终促进保山健康发展。有利于保山市政府应急管理能力的提升。在安全生产领域，始终以人为本，保障人民群众生命利益、维护社会安定和谐之道，是检验保山市政府应急管理能力的关键。加强安全生产应急管理机制的研究和建设，可以有效帮助保山市政府建立健全安全生产应急管理机制。三、保山市安全生产应急管理现状安全生产事故基本情况1.安全生产事故数据统计2021年，保山市实现地区生产总值1165.54亿元，比上年增长6.1%。现代安全经济学的“三角理论”认为，经济就像一个三角形，发展支撑着整个经济的发展，三角形的上边和下边是安全生产。为了安全生产，无论经济发展多快，最终都会崩溃。据市应急部门发布的一份文件估计，2021年1月至2021年12月，全市将发生安全生产事故55起，比去年同期减少15起，下降21.43%；死亡63人，同比减少7人，下降10.00%。其中：采矿业发生事故0起，同比减少1起，下降100%；死亡0人，同比减少1人，下降100%。商贸制造业发生事故4起，同比增加4起；死亡4人，同比增加4人（商贸制造业中，有色类事故1起、死亡1人；建材类事故1起、死亡1人；轻工类事故2起、死亡2人）。建筑业发生事故12起，同比增加3起，上升33.33%；死亡15人，同比增加6人，上升66.67%（其中土木工程建筑业5起，死亡6人；房屋建筑业3起，死亡3人；建筑安装业4起，死亡6人）。交通运输业发生事故37起，同比减少22起，下降37.29；死亡40人，同比减少19人，下降32.20%。其他行业事故2起，死亡4人（游乐场物体打击事故1起、死亡1人，地下综合管廊中毒窒息较大事故1起、死亡3人）。2015年至2021年保山市安全生产事故统计见图1。图12015年--2021年保山市安全生产事故统计图2021年，在全市各级政府和各级应急部门共同努力下，牢牢守住了安全生产基本盘。为了系统解决基础性、根源性的安全生产问题，保山市政府全面落实安全生产责任，加强政府和部门对企业主体的监督，持续开展专项整治，建立安全大检查长效机制，整改治理安全生产隐患，“确认审批”。提交“一企一标”，建设安全防御生产线，安全生产形势仍不明朗。2．较大及以上事故发展趋势2021年全市发生较大及以上事故共两起，分别是云南海中金电力工程有限公司保山项目部“4·22”较大中毒窒息事故和施甸“7·12”事故，分别造成3人死亡。在2021年发生的事故类型中，部分行业事故仍然占比较大，同类事故接连发生，特别是“4·22”较大中毒窒息事故，均是涉事企业安全生产主体责任落实不到位，风险意识淡薄所致。2015年至2021年保山市较大及以上安全生产事故统计数据如图2所示。图22015年--2021年保山市较大及以上安全生产事故统计图对过去7年全市发生的重大事故进行分析（见图2），折线图显示安全生产仍然保持，2017年发生重大事故5起，死亡16人。社会发展中的薄弱环节，有关部门要高度重视。为此，2022年初，市政府将结合行业和季节性生产特点，积极推进安全生产集中执法，科学防范各类安全生产事故，坚决遏制较大的安全生产事故，创造良好的安全生产环境。安全的生产环境，为经济的优质高效发电。尽管保山市近年来经济增长势头良好，经济总量和固定资产投资均超过1000亿，但安全生产形势依然严峻。从安全生产事故和重大安全事故的统计分析可以看出：全市的安全生产事故虽然有所下降，但比例较小，降幅不明显，而较大以上安全生产事故还有抬头的迹象，保山市政府为此不惜对生产领域进行大力整顿。不可否认，在压实安全生产责任、狠抓安全专项整治、严格规范监管执法方面，政府部门做得很到位，也取得了一些成效，但单一的重拳出击并没有完全遏制住安全事故的发生，要想真正解决问题，还需要从应急管理机制建设入手，采用系统的方法从根本上补短板，强弱项，用组合拳实现经济发展和安全生产的相互统一。安全生产应急管理现状1．事故预防和准备方面（1）监测预警。保山市政府结合本区域应急需求，依托华为保山大数据中心，积极开展信息化建设。在风险监测预警方面，依托原非煤矿山监控平台，将辖区内多家尾矿库、中石油保山油库等重大危险源企业相关数据接入监测预警系统，同时接入全市300多家非煤矿山、危化品企业、危爆单位、烟花爆竹、工贸企业视频数据企业视频，初步建成安全生产风险监测预警系统。（2）安全生产应急预案管理。近年来，在应对各种安全生产事故救援中，保山市政府暴露出了很多应急管理上的缺陷。为了在安全生产事故发生时做到有组织、有秩序、快速有效实施救援，达到迅速控制事故的发展趋势，避免发生二次灾害，降低事故造成的人员财产损失的目的，保山市形成了由市应急管理局统一协调管理，各县（市、区）、相关企事业单位结合自身实际，分级负责编制专项安全生产应急预案的管理体系，并先后印发了《保山市烟花爆竹事故应急救援预案》、《保山市非煤矿山事故应急救援预案》、《保山市煤矿山事故应急救援预案》、《保山市建设工程重大质量安全事故应急救援预案》、《特种设备事故应急救援预案》等专项预案，逐步实现安全生产应急预案的全覆盖。（3）应急队伍建设。保山市应急管理局整合了9部门的应急救援有关职责，以公安消防专业应急救援队伍为依托，按照属地为主，分级分类负责的原则，立足实际，充分依托现有资源逐步加强和完善应急队伍建设。现有14支常备应急救援力量和6842名护林员、2716名国土地质监测员、5225名民兵时刻做好应急救援准备，并依托军分区基干民兵建设组建330人民兵应急营，同时将民间公益组织150人的蓝天救援队纳入管理范畴。平时，各应急救援力量加强应急培训，做到日常工作和应急工作有效兼顾；战时，各应急救援力量迅速整合，成建制的投入到应急抢险救援，切实履行突发事件突击队的职责。（4）应急物资储备。保山市在安全生产应急物资储备管理方面出台了《保山市应急物资储备管理办法》，按照统筹规划、分级负责的原则，加快形成市、县两级物资储备网络，实现了对现有各类应急资源普查和有效整合。同时，保山市政府积极完善应急管理基础数据库建设。通过对应急资源的普查，完成各项基础数据的录入，借助于大数据、云计算等技术，逐步实现资源共享，使各级各系统的储备物资进行联合调用成为可能。2．应急响应和处置方面为有效应对全市安全生产事故应急救援工作，由保山市政府成立安全生产应急指挥部，统一指挥全市救援工作，各县（市、区）人民政府、园区管委会成立相应的应急指挥部。保山市安全生产应急响应设定为4个等级，初判发生特别重大、重大突发环境事件，分别启动（Ⅰ级）、（Ⅱ级）应急响应，由市人民政府负责应对处置，相关县（市、区）参与处置；各县（市、区）安全生产应急指挥部按照有关规定，全面负责辖区内Ⅲ级以上（敏感区域领域Ⅲ级）突发环境事件的处置，初步建立起了一套边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效的属地管理制度。保山市各级安全生产应急指挥部严格执行24小时值班和领导带班制度，随时做好应急处置抢险救援的准备，针对突发安全生产事故，第一时间要求应急人员集结到位，抓住黄金救援时间窗口期，实施精准救援、科学救援，迅速撤离受灾群众，有效防范和应对次生灾害的发生。3．事故善后与奖惩方面在善后重建中，由市政府牵头组织，事发单位或行业主管部门具体负责实施相关工作，包括人员安置、现场清理、救助资金和应急物资的安排、保险理赔、复工复产等。保山市政府坚持党建带重建，充分发挥各级党组织战斗堡垒作用，引导党员深入一线，认真落实救助政策，积极救助受灾群众和困难群体，让受灾人员生活得到保障，事故企业生产有序恢复。在事故调查和奖惩方面，市政府配合有关部门对较大事故进行调查评估，各区县按照实际工作需要会同相关部门，对一般事故组织开展事件调查工作，查明事件原因和性质，分析经验教训，提出防范措施和整改意见。同时，保山市政府建立了安全生产管理应急工作补偿责任追究制度，实行行政领导责任追究制度和责任追究制度。依法追究有关单位的责任，并依法追究司法机关刑事责任。总体来看，近年来，随着应急业务的快速发展，保山市政府大幅提升安全生产应急管理能力，内置风险监测预警系统，组建应急响应队伍。分级负责、属地管理是应急处置的主要机制，灾后责任落实到个人，保障受灾群众生活得到保障。安全生产责任重大，在落实过程中，针对一些具体问题，保山市政府必须采取一系列措施，追根溯源，找到问题的核心，充分利用现有资源，提高应急管理，确保安全生产，建立机制，全面加强应急管理行动。保山市安全生产应急管理存在的问题事故预防和准备环节1．安全生产风险评估不到位安全生产风险评估是企业识别风险的前提，只有进行科学、规范的评估，企业才能准确评估风险，采取有效措施控制风险。保山市不少企业缺乏安全生产评价对应的专业人力，未能形成有效的评价方法和程序，多依赖于主观判断和对同类项目的模仿。保山市政府在此基础上搭建的监测预警系统，直接接入企业现有视频数据和各类监测数据，无需提前对企业进行动态风险评估，为信息采集系统提供全方位数据支撑和质量保证的提供会导致监测预警系统的失灵。2．应急预案的编制和演练不到位虽然应急预案是为有效应对事故、及时有序开展应急救援而制定的预案，但保山大部分企业都将预案作为应对上级检查的任务。由于与部分企事业单位协商编制应急预案的人员缺乏专业知识和经验，在编制过程中普遍考虑不周、不完整，编制的预案结构不合理或职责不清。完成后，几乎没有审查，这对应急计划的实际运作构成了重大挑战。另外，大部分部门和单位对应急预案的培训不重视，有培训的记录和档案，但都大同小异。3．应急救援专业人才缺失保山市应急队伍的建设虽然取得了长足进步，但在队伍结构上缺少优化和改进，安全生产应急管理人才缺失，距离专业化、职业化的要求还有差距。从相关统计数据来看，市县两级应急管理人员多数为原安监系统的人员，应急队伍中拥有专业背景的人员可以说是凤毛麟角，执行救援任务的主力军缺乏系统、专业的培训，这种状况很难满足现代应急的要求。应急救援是一项处置极端情况、面临生死考验的特殊工作，没有既懂专业又有实操能力的人才，就算数量再多，也很难提升快速反应能力和应急处置水平。4．应急物资面临超期储存保山市由市县两级财政负责相应应急物资储备库的建设和维护以及应急物资的储备和管理。应急物资采用政府直接购置实物的方式进行储备，且分散在应急、交通、医疗各部门，其储量多少难以做到精确评估。为了能够满足大规模安全生产事故的应急需求，市县两级大多采用消耗量的上限进行物资储备。这样一方面财政支出巨大，另一方面很多储备的应急物资由于没有及时消耗而面临超期储存，变相的又造成了资源的浪费。应急响应和处置环节1．应急响应滞后保山市各部门，各企事业单位根据自身的特点，建立了服务于本部门、本企业的安全生产应急救援体系，但这些体系是相互独立的，应急指挥协调也仅仅局限在各自封闭的救援体系里，不同组织或部门在应急救援过程中缺乏信息沟通、资源交互，一旦发生安全生产事故，应急救援常常变成部门的应急，严重阻碍着应急响应的及时启动和救援行动的及时推进。2．专家作用没有得到充分发挥安全生产应急指挥部的决策层一般认为应急专家是一群有应急管理知识但没有具体操作实践的知识分子，只能充当顾问和助手。当时，决策者习惯于用行政经验代替专家意见，专家的作用没有充分发挥。因此，一方面，保山市政府在建立应急体系方面忽视了专家组的组建，缺乏相应的专家管理支持政策，专家建议难以发挥其专业优势。行政经验的紧急决策非常主观，缺乏科学性和专业性，严重影响了结构效率。事故信息发布不及时及时有效的信息发布可以提高应急救援的效率，反之，如果事故信息发布滞后，就很有可能延误最佳救援时机。在安全生产事故信息发布方面，保山市部分官员瞻前顾后，生怕自己帽子保不住，想尽一切办法捂盖子，内部情况还不明晰，外部早已谣言四起，最后珊珊来迟的信息发布，又多是应急救援的过程报道，对事故原因，人员伤亡和财产损失只字不提，不仅延误了应急救援，还造成了舆论恐慌，让政府相关部门陷入了极其被动的局面。4．社会救援参与有限近年来越来越多的民间组织，志愿者队伍积极参与到安全生产应急救援中来，但保山市政府与社会救援力量间缺乏有效的互动整合，社会救援力量不仅缺乏专业的救援装备，而且还要在经费上自给自足，极大的限制了队伍的发展壮大。在救援志愿者专业培训和规范参与方面，保山市政府也没有形成有效的管理，政府部门很少对其进行专业化的系统培训，业务学习全靠队伍内部的经验分享，训练方法简陋落后，极大的限制了社会救援力量救援能力的提升。事故善后和奖惩环节1．善后处置政府负担过重安全生产事故发生后，保山市政府理所当然地作为善后的唯一代理人，必须投入大量人力物力进行事后补偿和生产恢复，政府部门发挥主导作用。警队在筹款过程中往往忽视社会力量，民间资源的积极作用，社会反应缺乏支持，政府工作一味依赖拨款解决问题，显得孤立无援。保险理赔虽然在一定程度上缓解了经济困难，但作用微乎其微，就连事故受害者也不得不等待政府的救助，难以承受损失，增加了政府的负担。2．灾后心理援助被忽视灾后重建不仅仅是物质上恢复，还包括精神上的恢复。保山市政府在善后处置过程中，工作人员往往将主要精力集中在物质保障上，对受灾群众缺乏有效心理调适，而对事故当事人来说，他们是无法依靠自己的力量去解决心理恐慌，恢复心理平衡的。在“生活得更美好”这个最大共识面前，由于当事人的不满情绪和对立态度没有得到及时疏导，这部分高危人群很容易产生过激行为，成为影响保山社会安定团结的不稳定因素。3．警示教育收效甚微从数据上看，《保山市职业安全事故调查报告》多以事实为重点，缺乏有效的数据统计和综合分析，政府部门难以了解事故发生发展的规律和趋势。职业安全事故跨辖区时有发生，缺乏警示培训。另外，一些企业的警示培训活动普遍偏重、少实践，或者根本没有组织，有教养的人一心只想着“吃瓜”，没有真正投入，造成了类似的安全生产。4．行政问责乏力落实安全生产事故行政问责对强化安全生产责任，对遏制安全生产事故的发生起着积极地惩戒和警示作用，但保山市政府在具体的问责过程中，将问责范围主要圈定在人命关天，影响恶劣的大事上，而在一些破坏力较小的事故问责上，则经常出现相互推诿、避重就轻、有问无责现象，甚至对负有刑事责任的人员，最后却只给予行政处分草草了事，使得行政问责乏力，流于形式。五、保山市安全生产应急管理存在问题的原因分析（一）事故预防和准备环节1．安全生产风险监测预警机制不完善目前，保山市安全生产风险监测预警机制建设侧重于监测体系的建立和完善，对风险识别的准确性和合规性缺乏有效的评价机制。因为不同的系统有不同的风险，相同的风险在不同的系统中具有不同的风险等级。因此，风险监测预警体系的有效运行，建立科学、全面的风险清单是前提。但由于没有有效的风险评估机制，保山市部分企事业单位的风险识别是根据同类项目的风险清单，通过修改经验的方法确定的。往往忽视人们的不安全行为。管理缺陷，风险清单内容相同，前置检测设备布局单一，监测范围未完全覆盖主要风险成因，信息采集系统无法提供全面数据。支持和质量保证、相应的风险监测和预警系统难以充分发挥作用。2．应急预案编制审核和实战演练机制落实不到位“一案三制”是具有中国特色的应急管理体系，应急预案作为应急管理的最基本组成部分，具有指导救援准备、规范应急救援、指导善后工作的作用。目前，保山市部分企业和组织编制的应急预案普遍质量低下，缺乏适用性和可操作性。由于特邀专家的水平有限或内审直接取代外审，计划评审往往形式化，缺乏专业知识和实践经验，只能从网络上抄袭相关内容，东拼西凑，造成了所编制的预案和实际相脱离，相关处置措施无法执行。应急预案存在的问题，要通过实战演练来发现，进而找出需要进一步修改和完善的地方。同样，由于没有相应的预案演练机制，导致很大一部分单位或部门领导认为应急演练可有可无，也解决不了什么实际问题，要么不组织演练，要么为了宣传和应付只“演”不“练”，没有真正发挥应急演练检查预案，锻炼队伍，磨合机制的作用。3．应急管理人才储备机制尚未建立聚焦打造世界一流“三张牌”示范区、兴边富民示范区、国际文化旅游胜地的发展定位，保山比以往任何时候都更渴求人才，为此市政府相继出台了《保山市引进人才办法（试行）》、《保山市引进人才办法实施细则（试行）》和《保山市市级引进高层次人才专项事业编制管理办法》，加大和规范高层次人才的引进。在市委市政府的推动下，保山应急事业发展迅速，安全生产防控能力得到了较大提升，应急处置能力也明显增强，但尚未建立应急管理人才储备机制，虽然应急队伍壮大了，却难以按照相关管理办法引来“金凤凰”。同时，由于应急管理工作实践性强，相关人员必须具备多样化的技能和较强的实践能力，因此应急管理人员的引进和培养也必须做到动态的工作结合，但目前保山市还未出台相应的应急管理人才培养、考核措施，多数套用机关事业单位绩效标准来指导和评价，导致相关人员对从事应急管理工作的缺乏兴趣、意愿不足。4．应急物资分工储备机制还不成熟正所谓“兵马未动，粮草先行”，打仗打的就是后勤，应急救援靠的也是物资保障。虽然政府在应急物资储备上具有高度组织性和可靠性的优势，但如果安全生产的应急物资全都依靠政府储备，必将造成财政上的困难。目前保山市安全生产应急物资储备存在主要问题是应急物资分工储备机制不成熟。由于市县两级的物资储备及管理全部依靠财政支出，缺乏协议储备、企业代储方面实际应用，一方面，政府虽然投入了大量的人财物，但也只能满足常用的救援器材和基本生活物资的储备，这些物资一旦消耗殆尽，很难进行及时补充；另一方面，这些物资如果没有及时消耗，由于储量较大，流通性较差，很容易造成超期储存。在救援的关键时刻，如果缺乏相应的应急物资或是应急物资超期储存，质量不能保证，那整个救援行动都可能因此而功亏一篑。（二）应急响应和处置环节1．协同联动响应机制不健全保山市尚未完全建立起纵向贯通、横向衔接的协同联动响应机制，应急响应难以及时启动。一是各级防灾部门之间缺乏统一的数据汇聚平台，无法立即建立应急预案，信息公开共享困难；二是防灾部门之间缺乏有效信息，使得应急管理部门不能实时掌握管理对象的安全生产情况，而已建各应用系统在底层数据、业务流程和资源共享等方面缺乏统筹，无法上下贯通、左右衔接，这些都极大影响了应急响应的及时性；第三，由于平时缺乏必要联动演练，队伍磨合较差，在应急预案启动时，各应急管理部门习惯于各自为战，往往是接警部门第一时间到达事故现场，需要相关部门配合时，再联系通知，这就有可能导致应急救援不及时。2．专家咨询机制形同虚设各县（市、区）政府，企事业单位部分领导存在认识误区，认为自己所负责的工作或地区安全生产总体稳定、形势向好，现在没有发生安全事故，将来也不会发生。思想上的麻痹，导致行动上的迟缓，没有做足做好应急管理方面的工作，造成了这部分领导应急专业知识和经验的缺失。专家咨询机制正是基于安全生产应急所涉及领域的广泛性、复杂性和专业性而建立起来的，专为领导决策提供参考和依据。从全市安全生产应急管理来看，虽然各级应急指挥部设有专家组，但在实际处置过程中，并没有把专家组放在一个比较高的位置，更多的是让其扮演一个被咨询的角色，专家咨询机制形同虚设。因此，一旦发生安全生产事故，这些领导作为决策者，往往凭借经验行事，在缺乏调查取证的情况下就做出主观判断，很少采纳专家意见，从而导致决策失误、顾此失彼、救援效率低下。3．事故信息发布机制运行不畅保山市由市政府新闻办负责安全生产事故的信息发布，同时对舆情进行监测与调控，做好新闻宣传工作。由于各县（市、区）政府，企事业单位倾向于把安全生产事故控制指标与领导人的晋升奖惩相挂钩，而部分领导人平时又不注重对安全生产法律法规的学习和掌握，所以，一但发生安全事故，这些领导人就习惯性与受害人私了，直接推卸责任，对事故信息谎报、迟报，甚至以各种理由封锁消息，使得信息发布机制不能有效运行。事故信息发布机制的失效又导致了新闻发布机构不能实时发布相关事故信息，而且在小道消息到处传播，各种流言四起的时候，也不能做到及时澄清事实，回应公众质疑，这样往往造成事故信息发布不及时、不到位，无法满足公众的信息需求，导致了政府公信力下降。4．社会参与机制不完善安全生产应急救援任务紧迫，政府部门不仅要抢先开展救援行动，还要调动一切可用要素，调动一切可用力量打赢这场战斗。虽然保山市已将150名民间公益性蓝天救援人员纳入应急管理范围，但这只是社会救援队伍的一小部分。城市还不完善，社会救援队伍的有效组织和整合困难，缺乏政府部门的有效指导和管理，使社会救援队伍参与到应急救援中，缺乏持续性和持续性可靠的信息共享和信息共享。由于财税扶持政策落实困难，“国家队”组建、冲锋陷阵的案例很多，但社会救援队参与的正规和制度手段往往不足。（三）事故善后和奖惩环节1．安全生产事故救济补偿机制不合理安全生产事故的发生常常伴随着大量的人员伤亡和财产损失，而灾后生产的重建和人员伤亡补偿无一例外又都需要巨额的资金投入，如何在最短的时间筹集到最多的钱和物，对每级政府来说都是个极大的考验。保山市在安全生产事故善后处置方面，由于救济补偿机制不合理，通常都是由政府充当“潜在赔偿人”，虽然有一部分的保险赔付，但由于覆盖面较小，基本上不起作用，而作为始作俑者的事故责任者，受限于自身经济实力的限制，不但不能给予受害者相应的赔付，还常常坐等政府的救济，这些都无疑加重了政府的财政负担。而保山市政府在不惜一切代价恢复生产生活的同时，不仅把自己推到了一个买单者的角色，还造成了责任主体的依赖思想，形成由政府兜底安全生产事故赔付的错误认识，长此以往，不仅使得政府部门财政支出大幅上涨，也严重制约了救济补偿机制有效运行。2．缺乏相应的社会心理疏导机制面对安全生产事故，无论是责任方还是非责任方，除了要承受经济上的损失，更多的要面对事故造成的巨大心理冲击和心理创伤。积极乐观的心态不仅能使受害人较快走出心理阴影，而且也有利于灾后恢复和重建工作的开展，但保山市政府缺乏相应的社会心理疏导机制，忽视了心理危机可能造成的不良后果，没有打好安全生产心理保卫战。安全生产具有广泛的社会性，如果事故发生后，没有及时进行心理疏导，各种不良情绪将会很快从受害者及其家属蔓延到全社会，随着消极心理的扩散积累，将会造成社会成员价值取向和行为选择的扭曲，不利于社会的稳定和发展。积极健康的社会心态则有助于凝聚力量，增强自信心和创造力，不但能使民众从事故灾难中较快恢复过来，同时也筑牢了社会心理防线，提升了国家的软实力。3．事故教育教训长效机制流于形式安全生产事故的发生都不是偶然的，根据“海因里希法则”，每一起事故的发生都是由于思想上麻痹大意，没有做到防微杜渐，才导致了大量不安全因素的积累，最终酿成悲剧的发生。从全市范围内来看，事故教育教训长效机制并没有有效运转，政府部门将精力过多的消耗在企业的复工复产上，很少顾及经验教训的总结，而很多企业又不组织落实安全生产宣传教育、提高安全生产防范意识，事故教育教训流于形式，致使生产者对身边发生的安全事故没有深刻领会和自我反思，反而心存侥幸，对违章指挥和操作麻痹大意，全无一点安全意识。2021年4月22日10时40分许，云南海中金电力工程有限公司保山项目部土建班组在开展2020年农网改造升级工程10KV及以下项目电缆工程（01包段电缆入地工程）前期工作，进入保山综合管廊21分区分支管廊内抽水作业时发生了一起中毒窒息至3人死亡事故，造成直接经济损失414.92万元。经调查，事故发生直接原因就是现场工作人员郑某某违章指挥郑某某、张某某与自己冒险进入密闭空间作业，因一氧化碳中毒而引发安全生产事故。这个案例从侧面反映出郑某某与张某某没有以事故为教训，提高安全生产防范意识，最终付出了生命的代价。4．安全生产事故行政问责机制不能有效运行在现有的司法制度中，由于司法机构的人、财、物都隶属于同级政府，不可避免地会影响到检察机关的提起公诉或法院的审判程序，从而丧失独立性。由于安全生产行政案件具有内在敏感性，往往受到政府的压制，阻碍了司法机构在履行政府职责中充分发挥作用，并经常被取代。职业安全事故的行政责任机制无法有效发挥作用，因此文件往往是负责任的。近年来，保山市每年都会发生多起安全生产事故，但由于行政责任机制运行不畅，问责效果往往不尽如人意。有些责任只是形式。最终的目标是问责不落实，这在社会上引起了一些反对，严重质疑问责机制的严肃性。有时，迫于舆论压力，基层公务员充当挡箭牌，当场被仓促解职。六、完善保山市安全生产应急管理机制的对策和建议事故预防和准备环节1．完善安全生产风险监测预警机制根据全面应急管理理论，风险信息系统不仅是应急预警系统的组成部分，更是整个预警系统的基础，该系统负责收集外部环境的动态信息，并进行相关信息的整理、分类和存储。目前，保山市依托华为保山大数据中心正在运用大数据、云计算、人工智能等科学技术，建设市应急指挥信息平台、大数据融合平台、研判中心、安全生产前端感知等，并已完成部分高危行业企业的数据接入和分析，下一步可综合运用这些技术和平台，构建风险信息系统，完成对风险因素的辨识、信息采集、传输及处理，建立起风险信息数据库，并通过对风险因素的不间断监控，实时掌握其发生发展状况，一旦超出预定阈值，将分级启动自动预警装置，为预防和控制安全生产事故的发生，提供实时信息和技术支持。为完善安全生产风险监测预警机制，建立风险信息系统，首先要建立专门的安全生产风险评估机构，定期对企事业单位列出的风险清单进行评估。此外，还可以了解辖区内风险因素的依据，了解风险因素的类型、状态和分布情况。二是利用大数据和云计算技术，对相关监测数据进行计算、分析和量化，发现独特点，剔除不符合要求的部分，补充、完善和完善前部检测设备布局方案。建立检测数据质量和风险信息数据库。最后根据风险等级制定相应的防控措施，完善动态监测和实时预警功能。2.积极落实应急预案编制审核和实战演练机制一系列规范有效的应急预案，可以有效提高人们的风险防范意识，当事故发生时，可以及时防止损失扩大和升级，预防次生灾害。应急措施的有效性和预防救援措施的可行性都必须通过培训来验证，两者相辅相成，缺一不可。加强应急预案的管理，首先要提高预案的编制水平，而预案的编制是一项专业性、系统性的工作，编制人员需要足够的知识和丰富的实践经验。结合一些简单的术语。二是应急预案的编制要结合内部生产的安全状况，而不是剧本驱动、行动导向，以解决实际问题为目标，明确具体处理程序和行动。第三，积极落实应急预案演练机制。生产企业出于经营成本的考虑，只要预案编制审核通过，大多不愿组织或不认真组织应急演练，但预案编制是基础，实践检验才是目的，所以地方政府要加大宣传，督促和引导各单位结合自己的生产实际，有计划的开展各种形式的演练工作。通过现场模拟、情景再现，使参演的每个人都能身临其境，提高参演人员的风险意识，加强指挥中心现场决断的处置能力，切实达到检查预案，锻炼队伍，磨合机制的作用。3．建立健全应急管理人才储备机制根据4R公共风险管理的危机缓释理论，当人力具备较强的应对和恢复能力，能够有效控制局面时，人力成为降低风险发生概率、降低风险影响的关键因素。为保障安全生产应急，保山市政府要建立健全应急管理人才储备机制，使管理机制有效运行，加大相关人才引进力度，通过与高校合作，吸引高校毕业生来保山。同时，职业安全应急管理实践性强，要求相关人员技能多样，实践能力强，保山应出台一系列人才引进优惠政策，制定专项制度。通过提升应急管理专家岗位、实现就业机会、管理期限和工资待遇、创新灵活的人才引进机制、在相关部门设置“候鸟”工作站等方式，吸引安全生产应急管理先进人才。最后，要积极完善人才吸引机制。人才评价要敢于打破传统思维和体制机制的壁垒，坚持能力与政治并重，强调能力和绩效导向，避免单一或单一的评价标准，向前沿倾斜。抢救晋升选拔，激发应急管理人才扎根基层，奉献青春激情。4．科学构建应急物资分工储备机制安全事故发生时，应急物资储备得充不充分、能不能及时分配到位，对于拯救生命、恢复生产具有至关重要的作用，但是一味的追求大而全的物资储备，“宁可备而不用，也不可用而无备”也是不可取。因为应急物资同样也有使用和报废期限，如果仅仅是为了储备，而未能及时利用，等于变相的资源浪费，地方财政是难以支撑的。根据全面应急管理理论中资源配置系统管理要求，对应急资源的配置要科学分析需求，合理确定各级储备库的规模和应急物资品种数量。因此，保山市政府应科学构建应急物资分工储备机制，加强实物储备的针对性和提高储备的效率。目前中央和地方分级实施应急物资的储备，地方上应做好跨区域应急物资协同调动，在保证区域储备种类齐全的前提下，避免重复储备。同时保山市应积极拓展应急物资储备形式，对于战略物资和一些保密性、安全性强的物资，实行政府采购储备，其余物资可以结合区域特点，依托企业代储或者协议储备，进行市场储备。例如保山具有较强的食药、轻纺生产能力，可以结合保山当地产业优势，在平时生产中以定额补贴、动态调整等方式加强应急物资的生产储备能力，以便一旦有事故发生，通过调度资源，紧急生产，就能及时满足应急救援的需求。（二）应急响应和处置环节1．建立健全协同联动响应机制，及时启动应急响应综合应急管理中的协同响应管理，需要有效组织多部委或多地区政府，实现信息共享，整合应急资源，搭建应急联动平台，实现灾害管理过程中的畅通沟通。因此，保山市政府应建立健全全市协同响应机制，科学搭建应急响应平台，及时启动相应级别的应急预案，使救援队伍能够快速、快速地到达事故现场。（1）打破信息壁垒。坚持总体国家安全观就是要以人民安全为宗旨，但信息数据不通用，信息成果难共享却为应急救援设置了人为障碍。因此保山市政府急需完成公安系统、消防救援等部门接警系统与安全生产事故报送等系统的互联互通，实现信息实时共享，确保任何部门接警后，安全生产应急指挥部都能第一时间启动应急预案。（2）建立健全协同联动响应机制。职业安全事故应急救援不能单独完成，需要多个相关部门的配合。因此，保山市政府应加强建立协同应对机制。尽管对于提高信息通信和协同作战能力是必要的，但协同连接侧重于资源整合，而不仅仅是物理增加，具有默契和专业知识的综合指挥协调响应机制。（3）建立应急联动平台。目前，保山市依托华为保山大数据中心正在运用大数据、云计算、人工智能等科学技术，构建市应急指挥信息平台，下一步可在此基础之上完成应急联动平台建设。应急联动平台应采用开放式的设计，将已建各应用系统相关数据进行整合，实现各应急部门数据的实时共享和无缝对接，做到通讯、视频、图像及业务处理的全面集成，并同时满足平时办公和急时应急的工作需求。2．完善专家咨询机制，科学应对精准施救根据全面应急管理理论，决策中枢系统作为决策、授权、发布指令的核心系统，包括决策主体、辅助决策机构、案例库、预案库等要素，其中辅助决策机构为整个系统提供方法支持和决策建议，进而提高决策主体判断力和执行力。因此，全市应完善专家咨询机制，明确专家组应急工作制度和岗位职责，规范辅助决策程序，从而提高安全生产事故的快速处置能力，科学应对精准施救。（1）完善专家咨询机制。应急管理专家组能否充分发挥应有作用，既有内因，也有外因。内因指的是应急管理专家组和专家的自身努力，外因指的是应急管理机构要为专家特长的发挥提供必要平台和条件。因此要完善专家咨询机制，把专家组建设成为地方政府应急管理的强大“外脑”，明确专家组的聘任条件与程序、工作内容和保障措施等，尊重与重视专家提出的意见和建议，发挥好专家组在应急救援过程中参谋助手的作用。（2）明确应急责任和处置程序。应急救援不仅要有完善辅助决策机构，而且还要有明确责任分工和处置程序。定责不能只到部门，而要细化到应急中各个环节，特别是专家组，必须要落实好相应的职责，这样才能规范专家组成员的工作纪律，构建高效的工作模式。此外，要明确辅助决策的处置流程，使专家组有据可依，有章可循，以便迅速、高效、有序地开展各项工作，提高救援效率。（3）加强专家组自身建设。专家要将学科知识与应急管理的实际工作结合起来，有效利用现有的科研力量、储备资源，找准突破口和切入点，抓好应急管理关键领域、关键环节的技术攻关研究。在参加应急处置时，根据自己的观察，独立进行分析、判断，准确把握事故发生、发展各个环节，以专业的眼光发现问题，解决问题，为决策者献计献策，在关键时刻发挥好专业权威作用。3．完善事故信息发布机制，及时公布事故进展在政府开放和新媒体快速发展的背景下，政府部门要着力提升新闻宣传能力，巩固舆论主导地位。根据综合应急管理理论，信息系统的任务之一是及时披露预警情况和灾害情况，使公众能够获得真实有效的信息，提高突发事件的透明度和社会参与度。救援为此，保山市政府应完善事故信息公开机制，加大安全生产事故应对、处置、调查处理等信息公开力度，正确引导舆论和舆论信息，防止谣言传播和发生。汇聚二次舆论，维护安全确保生产现场处理安全生产事故不失声音、不缺声音、社会公平正义。（1）及时披露信息，增加信息透明度；政府信息公开不仅可以提高政务透明度，也可以保障公众的知情权、参与权和监督权。因此，地（区、市）政府及有关部门要坚决贯彻落实国家安全总体理念，完善事故信息公开机制，制定各类安全生产事故应急信息公开预案，发布权威报告。加强职业安全事故应对处置信息公开，及时准确公布应急救援救援进展情况，在满足人民群众知情权的同时，自觉接受社会监督。（2）主动设置议题，掌握舆论主动。保山市政府在第一时间发布权威信息后，应加强与公众的互动交流，仔细倾听社会的声音；对一些不实的信息传播，及时传递出官方立场，挤压其舆论空间；对恐慌情绪的蔓延，要借助专家威望，进行权威解释和说明，掌握舆论主动；对事故受害者，要倾注人文关怀，展示政府积极应对安全生产事故的姿态，激励公众勇敢理性的应对危机。（3）严肃查处谎报瞒报迟报事故信息的行为。安全生产事故发生后及时上报事故信息，才能赢得最佳救援时机，有效减小事故所带来的损失。地方政府应严格落实事故直报制度，对于安全责任不落实、谎报瞒报迟报事故信息，意图在自己可控范围内“大事化小，小事化无”的直接责任人和负有领导责任的相关人员应取消其评优和晋升的资格，并从严追究责任，依法给予行政处分，性质严重并构成犯罪的，应移交司法机关依法追究刑事责任。4．建立健全社会参与机制，多方参与协调联动综合应急管理理论的综合应急管理，在全社会动员的背景下推进应急管理工作，建立健全全社会应急联动体系，建设综合协调职能和应急救援队伍。深化社会管理，不仅是为了经济社会发展，也是创新的重要举措，也是更好服务经济社会发展的现实需要。因此，保山市政府既要完善各应急部门之间的协调联动机制，又要统筹协调救援主体和社会力量，推动和配合社会救援行动的制度化、规范化、科学化。安全生产应急响应行动。（1）整合重组资源；保山市政府要积极探索与社会救援队安全生产联建，加强消防救援、森林消防、航空护林、蓝天救援四支队伍的协调配合，将国家综合性救援队伍、各类专业应急救援队伍、社会应急力量、军队应急救援力量进行合理编组，明确救援投入时机和方法，做到安全生产事故一旦发生，政府部门能够迅速根据事故特点和人员财产损失情况，有序投入救援力量，进行专业救援、协同救援，防止打乱仗、乱打仗。（2）建立志愿者奖励配套措施。要做好应急志愿者需求和供给规划，在招募录用时应有所筛选，使人岗相符，对志愿者队伍的管理要建立专门的制度，定期对志愿者进行培训，保障他们在进行志愿服务的时候基本权益不要受损，优化应急志愿服务的社会环境，同时有序开展应急志愿者的进入、退出和奖励考核激励。（3）广泛宣传、提高民众认识。市政府应通过主流媒体开设安全生产专栏，以采访和报道的形式加大对安全生产宣传力度；以开展安全咨询活动的方式；激发公众学习热情，普及安全生产知识，提高自救互救的的能力；坚持以案说法，深度剖析事故事故原因，提高公民危机意识，有效进行风险防范。总之，保山市政府应多渠道、多方式积极鼓励民众参与到安全生产事故的救援中来。（三）事故善后与奖惩环节1．科学构建多元化救济补偿机制全面应急管理理论在善后处置中提到三个原则，分别是公众利益至上原则、社会动员原则、信息公开原则，其中社会动员原则指出政府要从无所不包的“万能政府”的影子中脱离出来，更多的依靠市场社会的力量来实施救济补偿。因此，在安全生产事故发生之前的监测预警，以及事故发生后的应急响应，政府的主导作用勿庸置疑，但在善后恢复方面，保山市政府应积极引入市场参与机制，扩大社会参与面，构建一个由侵权责任、责任保险和社会救助三者合一的救济补偿机制，充分发挥责任保险和社会救助的功能，确保事故受灾群众能及时进行补偿、补助、抚恤、安置。构建多元化救济补偿机制，首先就要明确责任划分，负有侵权责任一方对人身和财产造成损害的，应按照直接损失给予赔偿，而不是作为受害一方坐等政府救济。其次，可以通过安全生产责任保险、巨灾保险、灾害民生综合保险等把风险在社会范围内的充分分散，既保障了受灾群众能在第一时间得到补偿，又极大的减轻了政府的财政负担。最后，社会救助作为一个稳定社会的重要手段，虽然提供资金和实物有限，但作为社会保障的最后一道安全网，保山市政府应充分发挥好社会救助稳压器的作用。2．科学构建社会心理疏导机制目前我国正处社会转型时期，社会结构和思想观念都发生着深刻的变化，社会心理失衡和个体心理焦虑现象凸显，科学构建社会心理疏导机制，不仅能较好地帮助安全生产事故受害者尽快做出心理阴影，也能使社会负面心理得到极大的消除和释放，从而更好的保持社会稳定，促进经济发展。全面应急管理理论中善后处置工作涵盖恢复与重建灾区生命线、恢复与重建生产线、恢复与重建灾民精神世界、恢复与重建灾区社会结构四个方面，其中恢复与重建灾民精神世界指明有效的灾后重建不仅需要物质上的恢复，还必须重视精神层面的重建工作。保山市政府要做好安全生产事故心理疏导，首先应建立起心理评估系统，针对受灾人群做好重点关注，动态评估，以便在发生心理问题之前，有针对性的采取措施，加强心理辅导，建立起心理防线。其次，针对已发生的心理问题，要及时干预，建立情绪宣泄机制，组织开展心理疏导，释放受灾人群的心理压力。最后要提高受灾人群自我认识，通过舆论引导机制，树立健康向上氛围，注意利用榜样的影响力和感召力宣传正能量，帮助受害者尽快度过心理振荡期，从心理困境中奋起，正确面对自我。3．建立健全事故教育教训长效机制4R危机管理理论认为，事故后恢复有两个方面：危机发生后的恢复和改善后续形象在可控范围内，支持避免重蹈历史覆辙。因此，保山市政府要建立健全事故教育指导长效机制，做好事故总结评估和预警培训，发现事故问题，查明原因，提高安全意识。为使事故教育和教训长效