中国与新加坡养老保险制度的分析样本

中华人民共和国与新加坡养老保险制度分析[摘要]

组织管理效率高低与组织治理构造有着密切关联，制度不同，组织管理治理构造也就不同，管理效率也就产生差别。本文从组织管理治理构造角度分别对新加坡公积金养老保险制度和中华人民共和国养老保险制度组织管理效率进行了分析，在此基本上对新加坡公积金养老保险制度组织管理借鉴意义以及完善中华人民共和国养老保障制度组织管理治理构造提出了建议。

一、研究背景和研究回顾

新加坡公积金制度是政府立法强制个人储蓄、采用完全积累模式和集中管理模式社会保障制度。也就是说，新加坡建立是以个人账户为标志，强制储蓄保障模式。该制度不但解决了新加坡养老难题，并且对新加坡社会经济稳定发展提供了重要保证，当前普通被以为是东亚乃至世界范畴内养老保险制度成功运营典范。对新加坡公积金制度研究，从既有文献来看，重要集中在公积金制度基本内容、基本功能、筹资模式、管理方式等方面，稍为进一步研究涉及到对这种制度安排、政府干预以及效率分析。但对新加坡公积金这种养老保险制度组织管理治理构造及其管理绩效分析文献却相对稀少，不能不说是理论研究一大缺憾。分析新加坡公积金制度组织治理构造及其绩效，透视这种管理组织构造安排制度背景，这是值得认真关注问题。对完善国内养老保险制度组织治理构造蕴藏着重要意义。

1997年国内正式确立“社会统筹与个人账户相结合”新型社会养老保险制度。对这一新型养老保险制度无论在理论上和政策上如何界定或者争论，但在实践过程中，政策执行者事实上是默许了现收现付统筹账户基金应承担“转制成本”职责，由此导致了统筹账户对个人账户透支。因而，这种模式被某些学者称为“统账结合、混账管理、空账运营”模式。个人账户空账运营带来许多问题，对中华人民共和国养老社会保险制度构成了极大潜在威胁。对于个人账户“空账”问题，理论界提出了通过把“统筹账户”与“个人账户”分账管理方式来解决问题管理思路。从当前把握材料来看，研究中华人民共和国养老社会保险制度管理问题，初期文献重要集中在对养老社会保险制度存在保障覆盖面窄、基金来源相对局限性、公司承担比较重、保障功能相对低下等方面问题展开讨论。当前，由于养老保险分账管理已经提到日程上来，因而对养老保险个人账户实账化管理问题研究逐渐成为理论界和实践部门研究热点问题。从已有研究文献来看，研究侧重点也重要集中于如何去做实个人账户、个人账户基金犹如管理和运营、个人账户基金投资方略以及保值增值等问题。对于组织管理模式和监管模式，在当前已有少量研究文献中也布满着不同看法。有学者提出可以设计基于市场化调节组织管理模式和监管模式圆；也有学者从非营利组织角度提出了要建立一套与公司法人治理构造相相应“非营利法人治理”构造设想。上述这些研究成果大多从组织体系外部找出了养老保险管理面临新状况、个人账户基金运营重要问题和因素，据此提出了某些合理政策建议。但是，对养老保险制度运营组织管理方式和管理绩效分析和研究方面存在某些局限性。一方面，一种组织体系运营效率高低，不但取决于外部条件影响，也取决于组织内部协调机制影响。对于一种制度运营效率理解，仅仅分析外部因素而忽视对组织系统内某些析是难以全面客观看到整个组织系统运营效率。另一方面，笔者以为，养老社会保险管理面临许多问题，根源之一是没有系统地理解治理构造与组织关系。中华人民共和国养老社会保险管理仍处在组织治理构造无序状态，没有充分运用组织系统协同能力，其典型特性是部门设立随意，职能边界不清，业务流程不畅，责权关系重迭，缺少部门之间系统协调。在这种组织治理构造状态下难以达到抱负组织目的。第三，国内养老社会保险管理组织大多数不是战略导向型构造。由于组织管理理念淡漠，不能按照有效性整体实行架构，形成基于战略组织治理构造，因而也就无法按照战略目的和将来发展方向形成稳定核心业务和有效管理模式。特别重要是，环境一旦发生变化，缺少内在自我变革能力组织治理构造无法适时进行调节与变革，只能以不变应万变，最后导致整个组织管理低效甚至失效。

实现统筹账户基金与个人账户基金分开管理，个人账户实账化运营管理方式，必将对原有养老社会保险管理体制和组织管理方式产生巨大影响。如何适应这一变革来调节组织管理方式，最后以比较小社会成本来达到社会福利最大化组织目的，这是一种值得及时关注重要问题。正是基于这种结识，本文拟从组织管理角度对新加坡公积金制度与国内养老保险制度组织治理构造在理论上尝试作一分析。

二、新加坡公积金制度组织治理构造及其绩效分析

新加坡公积金制度高效运营是在法律规制下进行，公积金制度运作法律根据是1953年通过“公积金法令”。同期成立新加坡中央公积金局是公积金制度管理机构，它是从属于劳工部一种具备独立、具备半官方性质管理机构。中央公积金局只是一种行政机构，负责公积金行政管理，公积金详细运营是由新加坡政府投资公司投资运营。公积金局组织治理构造如下图1—1所示：

新加坡通过中央公积金局对公积金进行统一公司化管理。从内部组织构造来看，中央公积金局设立理事会，理事会成员由劳工部部长委任，理事会向劳工部部长负责。理事会有领导成员9人，其中政府代表、雇主代表和雇员代表各2人，由专家、专家、博士等所谓“中性”人士构成代表3人。理事会下设主席1人。在理事会领导下设详细管用机构，设总经理1人，直接管理副总经理和内务审计部，副总经理之下设立五部一处；即雇主服务部、成员服务部、计算机服务部、团队服务部、财政部和人事处。中央公积金局通过该管理机构对公积金进行管理。尽管中央公积金局在财务上和行政上拥有自主权，但总统有权审核中央公积金局账目。从其组织管理治理构造来看，这种治理构造依然属于英美老式式“所有者至上”组织管理治理构造。它特点在于虽然存在经理人员掌握实际经营管理权现象，由于所有者拥有经理人员选聘权利，因而公司追求利润最大化也就等同于追求所有者财产价值最大化。这种组织管理治理构造尽管有其内在局限性，但其组织管理绩效依然体现出突出地位。第一，在这种组织管理治理构造中，中央公积金管理局作为全体公积金所有者受托人，一方面通过契约制，避免营办商经营风险转移到公积金筹划参加者身上；另一方面是规定了养老金可以投资都是信用级别比较高资产，这样可以在一定限度上保证公积金筹划参加人最低回报。新加坡这种全新“个人账户”保险模式，不但保证了公积金所有者养老保险收益，并且给国家建设提供了大量资金，减轻了政府压力。例如，1995年新加坡国民储蓄总额为GDP51%，其中公积金占国民储蓄总额93%。这不但为国家提供了大量、可靠、源源不断建设资金，并且有助于国家搞好宏观经济调控。第二，在这种组织管理治理构造中，由于新加坡拥有一种高效政府，建立了一套有效公共管理机制。在这一良好制度环境下，公积金管理局尽管管理着规模庞大、利益主体众多和服务项目烦杂公积金保障系统，但没有把公积金管理局变成一种可怕官僚衙门，而是以其精明能干、健全职能、科学管理及其优质服务赢得了组织管理高效率。第三，从公积金管理组织治理构造模式可以看到，由于公积金管理局只负责行政事务，公积金详细运营是由新加坡政府投资公司投资运营，这就使得公积金可以以一种恰当身份进入资我市场，从而保证公积金保值增值。第四，从组织治理构造来看，由于公积金管理局具备相对独立性，公积金从汇集、运营、储存、结算到雇员利益获得，都独立于政府财政，因而，政府财政丰歉对公积金没有直接影响，更为重要是政府无权动用公积金去弥补财政也许存在赤字。第五，在公积金制度中，由于明确了政府在养老保险中责任和义务，也就是政府以自身实际持有资产储备作为公积金担保，政府财政负有担保偿还公积金义务，这就保证了公积金制度良好信誉。由于制度自身保证了制度安全性(到期可按照商定支付)，有助于保证公积金养老保险制度社会保障层面。第六，从公积金管理组织治理构造内部机制来看，由于公积金所有者(stakeholders)代表了不同利益团队利益，她们对组织管理治理构造影响不是通过政府直接规制，而是一方面通过政府立法间接规范秩序，为组织管理创造一种良好条件；另一方面，某些公积金所有者代表通过直接介入组织管理决策机构，参加组织战略制定，以此来保证公积金所有者自身利益。

三、中华人民共和国养老保险制度科层制组织管理绩效分析

(一)基于科层权力关系养老社会保险组织管理绩效分析

国内原有养老社会保险组织管理治理构造是一种以垂直分工为特性组织管理体系。它通过对政府及其职能部门权力层次进行设计，在组织不同角色之间形成一种上下级关系。可以把它称为基于科层权力关系养老社会保险组织管理治理构造模式。这种组织形式是一种组织内部功能分化、垂直、分层金字塔式组织形式。这种养老社会保险制度组织管理体系显着特性是建立在政府信用和政府承担无限责任基本上组织管理体系。在这里，不同层级政府属下社会保障职能部门，是这一组织管理体系核心，它承担了政策制定、保费征收、基金管理、投资运用、养老金发放、争端解决等多项职能。因而，“它是一种特殊政企合一模式”。在国内养老社会保险起步阶段，由于社会保险发展水平还比较低，市场组织与社会组织发育相对不成熟，在这种状况下以这种科层制为特性组织管理模式有其合理性。从组织治理构造绩效来看：第一，这种构造能使最高层管理部门挣脱了寻常事务，成为有力决策构造，并使各个职能部门充分发挥其管理积极性和灵活性。第二、这种构造扩大了有效控制幅度，对管理人员水平规定比较高，因而有助于组织管理中业务管理人才培养。第三，随着着垂直分工，组织必然规定进行分权，这可以促使组织中各个层次成员在一定限度上对环境采用较为灵活应对方略，从而使组织灵活性增强。同步，由于各个部门获得一定分权，并且，岗位管理人员职位升迁与部门业绩有着相应关联，因而各个职能部门之间也会产生比较和竞争，这在一定限度上会提高组织效率。

然而，这种以科层制为特性组织管理体系局限性也是显而易见。(1)这种组织管理体系需要管理人员多，管理成本比较高，从一定意义上来说其管理经济性就比较差。(2)这种组织管理体系是以分权为纽带管理模式，集权与分权关系比较敏感，一旦解决不当，不但削弱上级对下级管理和监管力度，并且容易产生本位主义，由此削弱整个组织协调一致。(3)这种以垂直分工为特性组织管理体系，管理层级比较多，随着垂直分工进行，组织控制难度加大，这就有也许导致整个组织管理能力分散和组织资源运用低效甚至无效。(4)这种组织管理体系具备明显委托-代理关系，但由于养老社会保险基金是混账管理，统筹账户与个人账户产权界定不够明确，因而这种委托-代理关系只是名义上，没有实际契约约束力。同步由于这种组织管理中勉励机制局限性，导致作为代理人养老社会保险组织机构积极性和积极性都局限性。

(二)基于垂直分工与水平分工并存科层制养老社会保险组织管理绩效分析

随着国内养老社会保险制度不断改革以及参保人数迅速增长，组织管理规模扩大和业务量增长，进行职能部门整合是组织创新必然选取，这种整合是以国内职能机构合并为基本。从国内养老社会保险制度组织管理体系来看，也就是把分属不同部门管理职能统一集中到劳动与社会保障部门来管理。这种整合，由于一方面继续强调政府在养老社会保险制度不可或缺职责，故此需要继续维持一套以行政权力关系为纽带垂直组织管理治理构造。另一方面，按照政事分开原则，各级层次政府需要把养老社会保险制度业务职能单独列出，由职能部门行使独立管理职能。这样，基于科层权力关系养老社会保险组织管理治理构造就转向基于垂直分工与水平分工并存科层制养老社会保险组织管理治理构造。这种组织管理治理构造有两条主线，一条是从行政权力关系来看，体现是中央政府与地方政府之间行政关系；另一条是从业务关系来看，体现是由不同层级政府属下养老社会保险业务机构构成关系。这是一套具备科层组织典型特性组织管理体系。其关系可以用图1-2来表达：

从理论上说，这种科层制组织管理治理构造产生于管理分工。随着组织规模扩大，为了减少成本，提高组织效率，组织管理治理构造便产生了纵向一体化趋势，不同部门职能开始细分化。分工体现为两个方面：垂直分工和水平分工。垂直分工导致组织内部管理层产生；水平分工使组织分化出不同职能部门。两者共同构筑了现实养老社会保险制度组织管理治理构造体系。这种组织管理治理构造体系转变，至少可以形成如下组织绩效。(1)职能部门从政府行政组织体系中分离出来，管理办法和管理技术可以更加专门化和专业化，有助于管理绩效提高。(2)职能部门从政府行政组织体系中分离出来，有助于加强不同部门之间联系、信息交流以及部门之间配合，可以避免各部门之间重复劳动，有助于提高人力资源、物力资源与制度资源运用率，从而提高整个组织效益性。(3)职能部门分化是以分工协作为前提，垂直分工延续，保证了分权延续，从而使得组织中各个层次可以有一定灵活性来应对变化环境条件，从而保证整个组织灵活性；同步，水平分工又可以使组织在不同层级上实现组织工作专业化分工，从而使组织各个层级工作效率得到提高，进而使得整个组织绩效得到提高。(4)在这种组织构造中，委托一代理关系比在基于科层权力关系养老社会保险组织管理治理构造中变得稍为明晰些。这体现为，一方面，职能部门接受各级政府委托，承担起政府所拟定养老社会保险各项任务；另一方面，作为一种中介机构，接受单位、个人委托，承担起养老社会保险详细运作业务。在这双重委托一代理关系中，养老社会保险职能机构职能得到进一步加强，其积极性也得到一定限度提高。

从这种管理治理构造实际运营成果来看，其重要局限性在于：(1)这种组织管理治理构造是在垂直分工组织系统基本上，再增长一种水平分工组织系统。这样组织管理治理构造不可避免地会带来组织关系复杂化，一方面要接受各级政府部门领导，另一方面又要接受上级业务部门业务方面领导，这就会带来双重领导，违背了“统一领导”古典组织原则。倘若指令浮现矛盾，必然导致组织不适应性，从而导致组织效率下降。(2)这种构造依然无法彻底解决由于垂直分工所导致分权所形成可控制性难度增大问题，并且，由于水平分工所带来部门主义倾向不断加重问题也无法得到有效解决。(3)在这种治理构造所体现新委托一代理关系中，产生了一系列问题：其一，由于政府职能机构代理具备强制性，没有退出机制选取，因而减少了职能管理机构规避错误、提高效率勉励能力，成果是职能管理机构损坏个人利益现象时有发生。其二，由于政府职能机构代理具备多层级性，浮现了政府——养老社会保险职能机构——社会公众以及其他社会组织之间多层级委托代理关系。在这里，“政府和政府职能机构要兼顾上游委托人、下游代理人和自身三厚利益目的，经济利益与社会利益等多元化目的共容难度大”。其三，作为初始委托人公众行为能力弱化，政府职能机构强制代理又使得公众没有选取机制和退出机制，社会共同体规模庞大，成员众多而分散，具备人多势不众特点。这不但削弱了公众行使监督勉励，并且由于缺少监督或无效监督而导致政府职能机构组织管理行为随意性加大，从而导致整个组织管理低效率。

四、基本结论

(一)组织管理制度背景不同导致管理效率差别

新加坡公积金养老保险制度是建立在人口少、都市化限度较高、市场化发展较为成熟条件下一种强制性社会保险制度，其高效率源泉在于规范化法律制度和统一规范政府行政运营机制。在这种制度背景下，公积金管理和运营是在规范化途径上进行。而在中华人民共和国这样一种人口众多、都市化发展限度低、市场化成熟限度不高、地区发展不平衡条件下发展起来养老社会保险制度自然会受到相应制约。最突出体现就是新加坡公积金养老保险制度几十年来始终保证了个人账户所有者收益。而国内养老保险不但地区养老保险收益有较大差别，并且由于统筹账户与个人账户混账管理，导致统筹账户对个人账户透支，从而导致养老保险个人账户空账运营，使得养老保险制度背负上巨额转制成本。因而，从总体上看，中华人民共和国与新加坡养老保险制度尽管都建立在“个人账户”基本上，但是由于国情不同，因而制度内涵不同，制度组织管理治理构造也会不同，体现管理效率也有所差别。基于这种结识，笔者以为，完全照搬新加坡模式并不一定可以获得其原有高效率。分析一种制度管理效率必要考虑制度内部和外部环境制约。

(二)注重政府在组织管理治理构造中地位和作用

新加坡公积金养老保险制度一种重要特性就是对的解决好政府在整个养老保险制度中地位和作用。政府作为养老保险最后负责人，只承担起养老保险制度建立及规范责任和对公积金保值增值最后担保责任。别的责任交