公共政策管理分析

公共政策分析基本的概念、知识和问题迅达商务资料网客服中心0.主要内容什么是公共政策公共政策的类型划分为什么要分析公共政策公共政策质量：一个简单的比较迅达商务资料网客服中心1.什么是公共政策？学者们曾经给出多种关于“公共政策”的定义。定义之间的差别主要反映了不同学者理解现实对象的不同路径和模式。（参见陈，p2-5）一个简单的定义美国学者ThomasDye：公共政策就是政府选择（决定）去做，或者选择（决定）不去做的所有事情。迅达商务资料网客服中心简要解释公共政策是政府的选择（或者，决定）：所有具有合法制定政策权力的主体，按照合法的程序，针对解决问题的各种潜在方案做出自己的选择（或者，决定）政府：能够合法地使用暴力的唯一主体DavidEaston：公共政策是政府对社会价值所做出的权威性配置迅达商务资料网客服中心政府的选择可以是“做”（或者“干预”、“有所为”），也可以是“不做”（或者“不干预”、“有所不为”）Dye定义有一个缺陷按照该定义，公共政策似乎就等于公共决策事实上，公共政策是一个过程，包括了从政策议题的设立到决策，再到执行、评估多个阶段。迅达商务资料网客服中心2.公共政策的类型划分类型学分类是我们认识事物的主要方法之一。类型划分可以帮助我们更好地理解概念。类型划分的依据是一组对象中的各个个体在某个侧面上所表现出的特点因此，针对同一组事物可以有不同的划分方法比如，对人的分类方法迅达商务资料网客服中心按照政策所采取的形式来划分政策在形式上可能包括：法律、法规、行政命令、计划和方案等各种形式与政府的制度安排有关按照政策所针对的领域或者管理部门产业政策、财政政策、货币政策、人口政策、农村和农业政策、环保政策、教育政策、科技政策、卫生医疗政策、社会保障政策提示不同领域的政策问题有不同特征迅达商务资料网客服中心按照政策内容所表现出的特性实体性政策：规定要做什么的政策；直接分配利益。比如，减免农业税的政策程序性政策：规定如何做、由谁去做的政策，比如，办事程序例1：两种程序性政策迅达商务资料网客服中心例1：两种程序性政策政府价格决策听证暂行办法第一章总则第二章听证的组织第三章听证程序第四章法律责任第五章附则中华人民共和国行政许可法第一章总则第二章行政许可的设定第三章行政许可的实施机关第四章行政许可的实施程序第五章行政许可的费用第六章监督检查第七章法律责任第八章附则例1迅达商务资料网客服中心为什么要有程序性政策？程序性政策可能具有实质性的影响，比如，通过决议的票数要求对不同的人群可能有不同的影响。对程序的规定一定会有助于我们实现某种结果吗？答案可能是否定的。如果如此，我们为什么还需要程序性政策？因为程序本身就可能体现了某种价值。以法律实践中的“程序正义”为例（例2）：“程序正义”一定会有利于“实体正义”吗？“程序正义”的价值是什么？迅达商务资料网客服中心例2：法律学者关于实体正义和程序正义的争论法律制度中的一个重要问题：追求结果的正义（或，公正）还是追求过程的正义（或，公正）？结果的公正：一位中世纪著名法官的名言：在我的法庭上，除了真相还是真相。程序的公正：美国法律中的一条著名证据规则：“面条里只能有一只臭虫”。（辛普森案件中警方手中掌握了众多可以证明辛普森有罪的证据，但为了让事实“板上钉钉”，警方伪造了一双沾有血迹的袜子，并被辩方律师聘请的专家查出，从而导致所有的证据不被取信。）例2迅达商务资料网客服中心国外法律制度中程序正义的两个来源英国的自然正义观念任何人不能担任自己案件的法官：法官与案件和当事人没有利益关系；审判者无偏见（美国：法官要使用专用电梯）听取双方陈述：不能单方面接触；裁判者要给出一个理由美国的程序性正当法律程序违反了正当程序要遭受实体无效的惩罚违反了正当程序可成为司法救济的基础：上诉、人身保护令例2迅达商务资料网客服中心关于程序正义的简单讨论辛普森案件中多数美国民众都认为辛普森有罪，但程序正义的要求使得辛普森被判无罪（刑事）在此，关于“程序”的制度得到了一个在“实体”上我们难以接受的结果假设：我们要求无论如何都要产生一个“实体”上理想的结果：是否要损害“程序正义”；损害“程序正义”又使得我们要求法官具有高的道德标准……进一步，即使一切都理想，“实体正义”的结果是否一定能产生？Return例2迅达商务资料网客服中心按照政策的功能或作用：分配性、管制性、自我管制性、再分配性政策分配性政策向特定的群体（或个体）分配服务或利益的政策。它通常是由政府资金来支持的。比如，产业政策中对符合条件的企业提供扶持、对符合条件的环境保护项目提供资助、许多公共工程建立，等Return迅达商务资料网客服中心分配性政策通常没有直接受到损害的群体或个体，其成本由全体人民承担正因如此，分配性政策经常不会遭遇严重的利益冲突管制（规制）性政策管制性政策对个体或群体的行为加以限制经济性管制：对个体（个人和企业）或群体的经济行为加以限制的规制政策，比如，对不正当竞争行为的管制。经济性管制的目标通常是“效率”Return迅达商务资料网客服中心社会性管制：比如，对产品安全方面的管制管制政策经常导致一部分人的利益受到损害，从而引起冲突自我管制性政策与管制性政策不同，自我管制性政策主要依靠被管制的群体主动进行自我内部控制而非依靠外在的控制来达成目标自我管制性政策主要出现在一些特定的职业或行业上，比如，一些特定的职业资格认证、行业自律。其所涉及的管理事务一般与特定群体之外的人群没有明显的利害关系，但好的管理却可能对内部每个人都有好处。Return迅达商务资料网客服中心再分配性政策再分配性政策是指那些涉及到不同群体间财富、收入、权力转移的政策，其目的不是财富或权力运用方式的改变，而是财富或权力的重新分配其典型是在穷人和富人之间进行财富转移的政策，比如，通过所得税（累进税率、负所得税）来进行财富转移再分配性政策从制定到维持都非常困难Return迅达商务资料网客服中心3.为什么要分析公共政策？改革和发展过程中一些不可避免的趋势传统体制与传统的公共管理模式传统体制：以“计划经济”为核心所发展出的整个经济、政治、社会的制度安排（后面专题讨论）公共管理模式：自上而下的命令和控制市场化和利益主体的多元化市场化本身就意味着利益主体的多元化除了政府之外，增加了一个新的协调机制市场的公平参与：（1）延伸到社会生活的每一个方面；（2）政府与市场两种机制如何协调的问题迅达商务资料网客服中心经济发展对公共管理模式所提出的要求首先，发展过程意味着个人从而社会需求复杂化一方面，要求提高公共管理的质量另一方面，面对复杂的社会需求，命令和控制式的管理模式越来越不适应需求收入水平提高与参与需求美国学者AbrahamMaslow的“需要层次论”：生理需要——安全需要——社交需要——受尊重需要——自我实现需要(图1)迅达商务资料网客服中心图1:AbrahamH.Maslow——

HierarchyofNeeds迅达商务资料网客服中心对外开放的一系列后果经济的联结及其后果：亚洲金融危机文化的交融及其后果：价值多元化“用脚投票”全球化与政策竞争全球化：从国际贸易到生产的全球化全球化情况下政策趋同的趋势迅达商务资料网客服中心价值多元化传统体制下的单一价值观政府所倡导的价值观几乎是唯一可以接受的价值观上述情况也往往导致价值单一化，比如，注重效率（和增长），忽视其它价值标准迅达商务资料网客服中心价值多元化个人之间所追求的价值出现差异作为社会目标的价值体系中包含了越来越多的价值标准：效率、公平、自由、安全，等等价值多元化与公共管理多目标管理的复杂性（例3）多目标管理的复杂性（例4）迅达商务资料网客服中心例3：多目标管理的复杂性多目标管理：具有多个目标，比如，学校管理中目标可能包括升学率、学生心理健全、学生道德水准等多个目标多目标管理的复杂性从管理当局来说，为了达到目标，可能需要针对每个目标来提出要求困难：关于达到目标的程度，有些目标可以测量，而有些目标则很难测量。比如，升学率有明显的测量标准，上述其它几个目标则很难测量例3迅达商务资料网客服中心如何选择？选择之一是，针对可测量的目标来提出要求而对难以衡量的目标则不做要求其结果是，导致资源（和努力）片面地向此方向流动事实证明，如果我们认为所有目标都是重要的，单方面的要求往往还不如没有任何要求比如，从政府的角度讲，安全和增长对航空业是两个同等重要的目标。Return例3迅达商务资料网客服中心例4：农场中的激励问题想象一下美国南北战争之前南部奴隶制农场经营中的激励问题，然后再考虑一下奴隶被解放之后典型的、雇佣自由劳动力的资本主义式农场的激励问题。第一个激励问题：如何激励奴隶或工人？奴隶制下的激励方式：奖励和惩罚自由资本主义农场的激励方式：惩罚措施的局限性——建立复杂的工资和奖励制度例4迅达商务资料网客服中心第二个激励问题：如何激励农场主？RobertW.Fogel对奴隶制的研究：奴隶的被解放可能使奴隶的生活状况下降。贫困的恶性循环：Return例4迅达商务资料网客服中心公共管理结构自身的变化适应上述种种变化，公共管理结构发生深刻变化分权：中央—地方同一级政府内部的结构变化结构的变化与管理模式的变化交易和谈判、竞争迅达商务资料网客服中心公共政策分析的重要性在上述趋势的推动下，公共政策所面临的问题复杂化另一方面，政府面临高质量公共政策的需求结果是：公共政策科学化、专业化成为必然为实现高质量的公共政策制定和实施，公共政策分析成为一种必要的手段迅达商务资料网客服中心4.

公共政策质量：一个简单的比较美国106届国会：THEREGULATORYRIGHT-TO-KNOWACT（1999）SEC.2.PURPOSES.ThepurposesofthisActareto--(1)promotethepublicright-to-knowaboutthecostsandbenefitsofFederalregulatoryprogramsandrules;(2)increaseGovernmentaccountability;and(3)improvethequalityofFederalregulatoryprogramsandrules.迅达商务资料网客服中心《万历十五年》和我的“大”历史观

黄仁宇（RayHuang）1689年革命后，普通法的法庭，更受首席法官的指示。以后与商人有关的案子，照商业习惯办理。这样一来，英国的内地及滨海、农村与工商业中心距离缩短，资金对流，实物经济变为金融经济，可以交换的条件（interchangeability）增多，分工较前繁复，所以整个国家可以以数目字管理。同时英国传统上又有司法独立及议会政治的沿革。这样一来，其高层机构及低层之间可以以最灵活的商业原则作联系。一时控制经济力量之雄厚及其效率之高大，世无其四。大英帝国因之称霸世界到好几个世纪。迅达商务资料网客服中心美国独立时，已距英国的1689年革命87年。所以一开始，法律上就没有农业社会和工商业社会的隔阂，又能够以新社会的组织在一个空旷地区上展开，其人口也随着领域扩大而增加。迟1862年国会通过“自耕农屋地法案”（homesteadact）还能够让普通公民以最廉价购买耕地160英亩，等于明买暗送。这种情形实为特殊但是还是因为南北社会组织不同，发生内战，经过四年之久。此外又因为银行、货币，联邦内之商业、工会组织，防止独霸市场（anti-trust）筹谋劳工福利及退休金等等情事，发生很多争执。美国的好处是这些问题在国富继续增进的情形下容易用数目字的方式解决。这样一来，美国政治社会经济都有它的特色，不能以“资本主义”四个字轻率代表，更不能用他表彰的民主与自由当作是资本主义之所赐予。前面轻轻提及每一个国家所标榜的道德观念，都要透过他的历史地理才行得通，这在美国的情形为尤然。迅达商务资料网客服中心从以上情形观察，以中国历史一百年或两百年的立场作基点，不能和世界历史衔合。如果要坚持短期历史的观点，则不仅威斯俾及（Respighi）的音乐不能听，即孔子的仁民爱物也是反动。假使我们把中西历史都推后三五百年，才可以看到，因为世界工商业技术的退步，所有国家都要从以前闭关自守的形势，将社会生活方法作彻底的改造，以期适应新的世界金融经济，中外无可避免。西方的民主与自由，以“市民特权”（municipalfranchise）为基点，和日本的大名政权，授权于藏元的情形类似，所以改造比较容易。中国立国向来以贫农及小自耕农的经济立场作基础，农村内部复杂的情形不可爬梳。所以要经过很多流血惨剧，才能造成可以在数目字管理的形势。据我揣测，只能用这样的解释，才能渐渐促使当日曾受内战影响的两方同胞，今日处于台湾海峡两岸客观的接受。迅达商务资料网客服中心黃仁宇，1986

〈我對「資本主義」的認識〉資本主義社