城市生活垃圾处理技术路线的选择

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一、垃圾问题是技术问题还是管理问题

我国的垃圾处置行业近30年的开展积累了很多经历和教训。但是遗憾的是这些胜利经历没有形成供行业分享的财富；教训也随着官员、企业、工程的更迭而销声匿迹。

对于技术选择认识的混乱长期困扰着改革开展中的行业。由于技术选择导致工程失败的案例很多，行业内部关于技术选择的争论也历来没有停顿。

2003年以来，作为市政公用事业一部分的城市垃圾处置领域，在国家政策的推动下，市场化改革和产业化开展逐渐展开，但是产业化开展中遇到了很多前所未有的挑战，市场化操作中也呈现了各种各样的畸形。

垃圾处置行业存在一种奇怪的争论，政府管理人员把城市垃圾处置行业的问题更多地归咎于技术问题；相反，研究机构人员把行业问题更多地归咎于管理问题。

是什么因素形成了制约着行业的改革与开展的分歧、争论与迷惑？

二、垃圾处置是一个综合性的效劳体系

垃圾处置总体上属于环境效劳业，而且是社会性很强的环境效劳业。在中国缺乏资金、快速建立和开展的特殊背景下，往往容易忽略垃圾行业的本性，过多关注垃圾处置中的资金、工程和技术问题。

从另一种意义上说，垃圾行业又是管理和技术相结合的物流管理。由于垃圾自身是所有的消费品经过消费后产生的废物，垃圾从产生到搜集、回收和处置的整个管理过程是一个非常复杂的物流过程，需要管理和技术的严密协调。兴旺国家所施行垃圾分类搜集，就是一种对于垃圾不同组分物流的分类管理，分类后采用的处置技术也是针对各类垃圾特性开展而来。

理解垃圾处置的效劳业特征非常重要。详细的处置技术只是施行无害化、减量化等效劳的详细措施，而不是全部，有些时候甚至不是核心环节。

垃圾问题始于垃圾的产生，止于垃圾最终处置，垃圾问题是一种综合性的效劳体系。从方案经济时代下政府的事业单位，到市场经济体制下的市场化运作的企业，都是为了给社会提供的一种环境效劳。两种经济体制过渡期，效劳的形态、监管形式、资源配置的方式等发生了很大的变化，但是并不改变垃圾处置作为环境效劳业的产业性质，也不能免除政府始终肩负的法律责任。

但是，在目前全面推进市场化改革的背景下，垃圾行业作为准公共产品的特性，使得政府的责任主体的责任承当形式发生变化，引入社会主体承当这种责任的施行。公用事业民营化理论认为，公共物品的提供可以由企业来承当，目的是为了向公众提供一个设备更加齐全、环保质量更高，运作效率更快的效劳体系。垃圾处置技术只是实现综合性效劳的一个环节，这个环节除了自身具有的功能外，更应该表达整个系统的优化问题。这一系统不只包括了技术的选择，还有管理、经济等问题；不只强调处置单元，也同样看重搜集、清运和最终处置单元，这些综合因素的协同水平将决定整个系统的成败。同时，随着社会、经济的开展，垃圾管理的理念也在开展，源头管理和减量化的理念极大地影响垃圾处置技术的需求和开展。

国内习惯于用垃圾处置来概括整个垃圾问题的处置，但是，在处置垃圾问题的整体行动中，整体战略和政策因素，以及管理过程起着非常重要的作用，并影响技术的开展和应用。

因而，迷失产业的本性会使产业某个单元权重非理性膨胀，以致于用某个单元的优劣来左右对整个系统优劣的判断，这或许是垃圾处置技术道路长期争论的关键所在。

每项垃圾处置技术都有其适用性，这些技术分开其所依托的支撑体系将失去评价的平台和根底。如今，国内大量泛滥的正是单一技术或工艺道路的比拟，在界限没有确定、监管没有到位的情况下，部分指标的比拟试图获得整体的认可显然意义不大。

比方，燃烧边境条件确实定很模糊，对于飞灰、渗滤液到底由谁处置？上网电价如何确定？监管是否到位？……，在这些重要因素没有完全明确和落实的情况下，各地燃烧处置的费用不具有可比性，有40多元/吨的，也有200多元/吨的，差别太大。

三、垃圾处置技术选择需要考虑的因素

技术选择的原那么是在系统最优的背景下，全面考虑全过程中的整体经济性、科学性和环境可持续性。抛开使用环境下的单一技术、单一环节的优劣比拟，无法说明其技术的经济性或者先进性。

我国的垃圾搜集采用混合搜集，这就决定了许多国外先进的垃圾处置技术不一定适用于我国；在支付体系方面，由于我国社会和经济开展的不平衡，导致对于垃圾处置技术的适宜性的不平衡，在兴旺地区城市适宜的垃圾处置技术，不一定适宜于较落后地区的城市；假如考虑更大的外延，即监管体系的支撑，国际先进技术的这种不适用性那么更大。

但是，除了社会经济的复合因素之外，在技术的选择上仍然有一些共性的客观因素可以把握。

■填埋场地资源的可持续开展是技术开展遵循的普遍原那么

目前，全球的垃圾处置设备有几个典型的方式，美国和英国绝大部分采用填埋处置，日本绝大部分采用燃烧处置。美国的国土面积为937.26万平方公里，人口2.8亿，人口密度仅仅为30人／平方公里。由于土地资源比拟丰富、人口又不多，美国的垃圾处置工艺有70%采用卫生填埋的方式。英国的国土面积为24.4万平方公里，人口677万，人口密度为240人／平方公里。虽然英国土地资源和人口密度远远比不上美国，但是英国土壤构造中有20-30米的天然粘土层，具有良好的防渗才干，非常适宜填埋，因而85%的处置设备采用填埋工艺。日本的国土面积是37.8万平方公里，人口1.3亿，人口密度高达344人／平方公里。土地资源非常有限，促使日本的垃圾处置76%以燃烧为主。欧洲其它国家的垃圾处置工艺处于以上两个极端之间。由于中国地源辽阔，东西部城市之间的差别较大，有关垃圾处置工艺道路的选择也要考虑不同城市的详细情况区别对待。

■在污染控制全本钱分析根底上进展选择

从污染控制全本钱角度分析，假如一项技术可以节约土地、减少长期的维护费用、减少温室气体排放，虽然当前的本钱看起来高，最终本钱可能还会低。而假如只看到部分本钱，没有充沛分析污染控制和环境维护的全部本钱，往往会在工程执行以后带来额外的本钱或者形成环境的二次污染。

在全本钱根底上进展比拟和判断才干真正反映一种技术或工艺的竞争才干和适应性。如今国内的很多工艺比拟方法和方式太过外表，在没有全面进展分析的综合的根底上，仅仅判断垃圾的吨处置本钱来鉴定技术或工艺的优劣、甚至经济上的比拟都是不科学的。

对于经济本钱考虑的层次和范围，将取决于不同国家在不同经济开展阶段对环境问题看重的长久水平。在中国将协调开展作为国策的宏观背景下，简单考虑单元本钱的时代已经过去，至少要综合考虑直接的环境本钱，这一选择会与前一阶段对技术的经济性判断不同。可以肯定，随着中国经济的开展和环境问题的进一步加剧，环境本钱的长久性权重会进一步加大。

但是执行全本钱的判断需要建立一种全本钱的核算机制，使环境本钱和资源本钱得以量化，并与工程收益获得合理衔接。

四、垃圾行业的开展需要必要的政策和保证

垃圾行业的物质流与许多行业和产业发生关联，因而对垃圾问题的处置更加需要来自政策和法律层面的保证。一般来说政策保证包括系统性的规范政策和技术规范。

在系统性规范政策方面，国际上有例可循。为了挡住像洪水一般涌进欧洲大陆垃圾填埋场的电子废弃物，2003年2月欧盟公布了酝酿了近10年的环保双指令——?废弃电子电气设备指令?﹝简称WEEE指令﹞、?关于在电子电气设备中限制使用某些有害物质指令?﹝简称RoHS指令﹞，这两项法规强迫性地带动了全球电子垃圾的源头控制，并且对物质循环全过程施行了整体规划和协调。

WEEE指令规定：自2005年8月13日起，欧盟市场上流通的电气电子设备的消费商〔包括其进口商和经销商〕，必需在法律意义上按其产品所占市场份额的比例，承当支付本人报废产品回收费用的责任。根据这项指导性法律，欧盟所有公民在购置新的家用电器和电子产品时，都有义务妥善处置废弃产品，国家有关部门要增设此类废旧产品回收站，但不得将回收费用转嫁给消费者。RoHS指令那么要求：2006年7月1日以后，投放欧盟市场的电气和电子产品不得含有铅、汞、镉、六价铬、聚溴联苯和聚溴二苯醚等6种有害物质。

虽然代价很大，欧盟考虑长久利益，义不容辞地采取了这些大胆的环保指令。这两个环保法规确定了要到达的目的，大多数机制将由市场来运作。其动机是让公司在注重环保的同时追求降低本钱，同时得到有环保意识顾客的积极支持。环保双指令表达了垃圾行业与社会经济的亲密而复杂的关联，是其丰富的社会性内涵的表达。

技术规范对于垃圾处置行业同样起到积极作用。欧盟1999年制定的“垃圾填埋导那么〞、1994年制定的“包装和包装废物导那么〞两个法规对垃圾处置技术的开展和应用起到了积极的引导影响。

“垃圾填埋导那么〞要求：所有的填埋场都必需划分成有害废物填埋场、无害废物填埋场和惰性填埋场，一定类型的废物必需在相应的填埋场处置；垃圾处置费应考虑全部本钱，包括建立、使用、封场和封场后至少30年的维护和监测；只要经过适当处置的垃圾才可以填埋，一些废物制止直接进入填埋场，如液体垃圾、易燃易爆废物、感染性医疗垃圾和轮胎。“垃圾填埋导那么〞直接规定了技术规范，还对相关垃圾处置的工艺选择起到了引导作用。“包装和包装废物导那么〞促进了包装物的回收，形成了循环经济的概念。同时，通过价格杠杆促进了包装物的减量和包装资料向有利于环境的方向开展，引导欧洲垃圾管理和处置技术的开展方向。

德国1996年公布了“物质循环和垃圾管理法〞。在法律概念上，定义了什么样的垃圾进展回收和什么样的垃圾进展处置。在执行层次上，通过将垃圾管理目的层次向源头转移，加强了私有行业的作用。垃圾处置的层次发生了变化，通过源头减量来防止垃圾产生，优先于回收。进入填埋场的有机物含量不能超越5%的要求影响了垃圾处置技术的选择。为了到达5%的指标，有机物含量高于5%的垃圾在进入填埋场之前必需增加一些处置工艺，如堆肥或机械生物处置技术等。

当然垃圾处置所需要的政策和法律保证远远不止于以上的内容，而是一个复杂的与经济开展各个环节亲密关联的体系。

为了引导城市生活垃圾处置及污染防治技术开展，中国政府陆续发布了一些政策，但是其系统性有很大的差距。2000年5月建立部等三个部门共同制定并发布了?城市生活垃圾处置及污染防治技术政策?等。目前，中国在垃圾产业政策上远未健全，立足行业效劳业特征的综合管理性政策几乎空缺。对企业而言，一方面垃圾产业是朝阳产业，给许多投机者带来了宏大的诱惑和机遇；另一方面产业政策不健全也阻止了很多企业的进入，包括监管问题、搜集问题、垃圾处置补贴费问题、综合利用的平安性问题、资源化大经济性问题等等。

五、正视中国垃圾行业的效劳和管理现状

对于处于高速改革与开展中的中国而言，垃圾管理和效劳体系刚刚起步。

■源头减量和控制迫在眉睫

中国的城市生活垃圾源头减量和控制在口号上的呼吁很多，但是在实际行动上，没有形成政策上的决策机构、施行上的落实体系，监视和管理部门更无从谈起。这样的场面不利于垃圾管理问题的处置，也使得后续处置过程更加复杂和困难。国家已经加大垃圾处置的投入，但是处置量仍然跟不上增长量，从1999年开场垃圾处置率呈下降的趋势。

■根底数据不全导致技术选择的为难

我国的垃圾成分同国外的有很大的区别，就是我国各个城市由于气候的差别、经济水平等的不同也使得垃圾成分相差很大。我国没有积累起足够的根底数据用来直接论证技术道路的选择。很多城市在招标时提供的数据也是从个别城市的数据参考获得的，这些数据同实际情况相差很大。个别时间点或者个别地点的垃圾组成和理化检测数据同长期监测数据之间差别非常之大，利用检测数据替代监测结果可能会直接形成技术道路选择的错误。

个别城市在选择投标公司的时候，直接选择了该公司调查垃圾根底数据。该公司花费了大量人力和财力之后，有可能为了承揽工程而做出有利于本人的结论。

■对于各种技术缺乏评价数据

国家及各级政府部门，以及许多企业，缺乏对现有各种技术使用实际情况的理解，不能对现有的技术作出正确的、明确的评价和比拟，包括实际的技术数据和运营经济数据。这种缺乏导致了技术选择评价上的盲目性。

■重新审视垃圾分类具有重要的意义和作用

中国特色的废品回收某种水平上是国外意义上的垃圾分类搜集。国外的垃圾分类重点是纸张、易拉罐、塑料瓶、玻璃瓶、金属等直接回收物。中华民族拥有传统的节约美德，在这些东西产生的时候决大部分就直接卖给了回收领域。另外，各个大城市都有成千上万的拾荒者，他们已经拣走了大部分市场上可以直接资源化的废弃物。根据业内人士估算，北京居民每年产生的废报纸和书刊有130万吨，这个数字相当于北京目前年产垃圾的三分之一。

国外的研究机构在计算垃圾成分和数量的时候，统计的是分类以后送到处置设备的成分和数量。我国在考虑原始的垃圾产量和成分的时候，也应该通过反推的方法计算出其数值。

在重新认识到我国的垃圾分类以后，结合我国详细的国情，没有必要完全追求西方意义上的垃圾分类。为了后续处置，将有机垃圾和无机垃圾分类更有实际的效果和重要意义。

六、垃圾管理体系单薄是形成行业混乱的根源

国内的行业内部人士在引述国外的信息过程中的曲解或错误是形成我国垃圾行业混乱的根源之一。很多国内提及的处置问题，其实是国外的管理领域的问题。许多人恰恰比拟忌讳管理，认为管理是软的，很难出效果或者政绩的东西。现代社会兴旺的互网络和信息网络也很容易断章取义地把国外的东西误用。例如，国外的有机垃圾堆肥有很多胜利的案例，但是有机垃圾堆肥是一个系统管理，绝不只仅是一个单项技术，以偏概全的结果是众多的工程以失败告终。

垃圾效劳的核心责任人是地方城市政府，但是政府管理者素质和执政才干缺乏也是垃圾管理行业的病根之一。由于历史的原因，原有的环卫行业从业人员，包括政府部门的行业管理人员相对素质不高。虽然90年代后期，管理人员层次有了很大的提升，但是对于专业的理解和把握还有相当的间隔。行业本性的迷失以及行业管理力量单薄，与缺乏战略研究有亲密的关系。责任主体的单薄，使原本在效劳机构的决策话语权，向技术处置等下游环节转移，形成在技术选择层面的广泛争论。

另外，综合性产业研究的缺乏使各界对垃圾问题缺乏正确的认识。结果是如今的垃圾行业各种细节问题众说纷纭，甚至无谓争论。人人都关心垃圾问题本是好事，这些关心包括政协会议和人大会议上的提案，和许多国际环保组织的呼吁，但是垃圾问题的讨论不能只停留在技术层面的争论，问题的处置有待在更高层面上认识的进一步深化，包括国家的管理战略和技术、经济政策。缺乏对于电价的政策，已经在很大水平上影响了垃圾燃烧发电、沼气利用等产业的开展。国债也应当转化为一种长期的经济政策支持，以支持有利于可持续开展的、生态的垃圾处置技术的开展，而不是只是随机的临时政策。国债资金的发放形式也有待进一步完善，真正有利于促进产业技术水平和管理水平的进步。

同时，缺乏对决策的有效监视导致很多工程急功近利。所有的垃圾工程都要经过几轮的评审，但是有些结论缺乏严谨的科学性和合理性。另外，主管指导的本位主义等思想也使得一些结论成了“个性化效劳〞。

垃圾市场化改革应该有一个开展序列。最容易完全推向市场、最容易界定工艺边境条件的环节应该优先进展市场化运作。从国外的市场化推进历程来看，收运体系最先市场化运作，然后是堆肥和燃烧，最后是垃圾填埋。目前国内不只没有进展各个环节的区分，也对不同的工艺边境没有限定。

对技术经济性的判断，需要一定的经济政策来支撑，需要界定政府与企业的经济责任。比方，堆肥厂应该根据堆肥的技术和工艺，核定一个根本本钱，考虑企业根本利润，然后再核算垃圾处置费用，并不是要通过堆肥产品来获得回报，或者作为垃圾处置费回收的一个构成。目前，我国大部分堆肥处置厂还把堆肥的产品作为一个很主要的收入来源，由于堆肥质量和市场的原因，这些处置厂大多不能正常运行。

政府是垃圾行业的责任主体，但是不能包罗一切事情。政府应该将精力放在产业政策的制定和落实、行业监视和管理上。有些地方政府直接参与到技术道路的选择上，但是这些技术道路的选择因为指导的变化而发生变化，导致一个城市的垃圾处置问题久拖不决。

七、单一处置技术不可能很好的处置一个大型城市的垃圾处置问题

■区分处置和处置，建立综合处置的理念

目前，从垃圾处置的技术道路来讲，可以分为垃圾处置和处置。卫生填埋作为城市垃圾的最终处置手段，是应用最早、最广泛的一项技术。在承当原生垃圾处置的同时，更应该把这项技术看成是一种处置方式。燃烧和堆肥、机械生物处置都是中间处置，这些中间处置的最终剩余物进入垃圾填埋场最终处置。一个城市的垃圾处置最终还是要走综合的处置道路，几种工艺针对垃圾的不同处置阶段或特性有所应用，可能是堆肥和填埋的结合，也可能是燃烧和填埋的结合等等。

综合处置可以从两个层面上来理解，第一是较大层面上的，即在大城市或较大区域内，从垃圾搜集转运、调配至处置处置的全过程，科学规划、合理规划、技术多元、统筹协调，逐渐作到各取所需，发挥最大的综合效应。第二个层面，是从一个垃圾处置场来看综合处置。假如一个垃圾处置场的处置规模很大的话，可以发挥规模经济的优势，可以考虑一个处置场多种处置技术组合使用。在日本和加拿大有应用的例子〔称为Eco-Town〕，目前国内正在宣传这样的理念。

■综合处置是更高的环境目的，应该严格加强监管

综合处置是为了更高的环境目的，因而综合处置并不意味着低本钱。由于综合处置技术组合的多样性和结果选择的多样性，应明确考核目的根底上的经济目的。

目前，综合处置分类出的很多产品流向了下一个消费环节，为了防止下一个消费环节给环境形成的二次污染和平安问题，政府迫切需要严格加强监视和控制。

■前处置技术是处置混合垃圾处置的有效手段

针对目前我国垃圾混合搜集的现状、垃圾成分和特性，已经有很好的理论证明，可以利用混合垃圾的破碎、分选、生物预处置等技术处置后续处置的费事