美国农业财政补贴政策对我国农业发展有何启示

美国农业财政补贴政策对我国农业发展有何启示？“民以食为天，国以农为本”，作为第一产业的农业虽已不再是推动经济增长的主力产业，但是作为一项关系国计民生的重要产业，特别是对我们这个拥有13亿人口，8亿农民的人口大国来说，如何发展好农业、解决好农业问题是一项关乎国家安全、经济稳定发展的大事。因此，我们需要在结合本国农业实际发展情况的基础上，借鉴国际上的一些成功经验。美国作为世界上最发达的农业生产和农产品贸易大国无疑给我们提供了很多启示。本文通过分析美国农业的生产概况、农业支出概况及美国农业的支出政策，来探讨美国农业所能带给我们国家农业发展的启示政策，并就此对我国农业的发展提出一些建议，以促进我国农业的不断完善和发展，对解决“三农”问题，以至我国小康社会的全面实现将起到推动作用。（三）美国农业生产的特点1、“以农立国”。美国一方面依仗其得天独厚的自然条件，另一方面注重农业科技的作用。农业一直是国家的重要经济支柱，随着工业的发展，农业在美国经济中的比重逐渐下降，但政府对农业采取了支持和保护的政策，使农业成为美国在世界上最具竞争力的产业。2、农业机械化、专业化程度高。首先，美国农业已经基本实现了农业机械化。一些播种、灌溉设已普遍运用。农业机械化在美国农业生产方面既节约了大量的劳动力，又能提高产量，因而大大提高了农业生产率。其次，农业的专业化形成了很多著名的生产带。备如：玉米带、小麦带、棉花带等。这种区域分工的优势是美国各个地区能够充分发挥各自的比较优势。从而降低生产成本、提高生产率。3、以高度商业化的家庭农场为基础。美国1826年制定了“宅地法”，奠定了家庭农场的基础。农业基本上以大面积的农场和农场主为主，农业人口520多万，占总人口的2%左右。其中，有农场310万个［5］。现在，美国农场的数量一直在不断上升，高度商业化的家庭农场使美国的农产品一直位居世纪的前列，并形成了令人羡慕的“绿色环保型可持续农业”

4、对国际市场的依赖性强。美国高度商业化的农业，使为数不多的农民不但养活了2.9亿的美国人，同时，它还是世界上最大的农产品出口国，它的农产品有1/5供出口用，每年的农产品出口额在400亿美元左右。2001年，农产品出口高达535亿美元［1］，可以看出，他对国际市场的依赖性很大，一旦国际市场上的农产品供过于求，美国政府就会面临农产品过剩问题。

5、坚持“科技兴农”。美国农业大量运用现代科技手段，例如：在种植作物时，拖拉机通过安装系统，能随时根据土地的情况确定配肥，有效节省农业成本。还能根据遥感测控系统，对地力和作物生长情况，自动判断浇水、试施肥的时间。截至到2007年，美国已经有35%［6］的农场主使用计算机处理农场事务，使美国农场管理、科研和生产达到了高质量、高效率和高效益。四、美国农业支出给我国的启示中美两国社会制度不同，经济发展条件差异比较大，农业发展思路和运行模式不可能照搬，但美国农业的高速发展能够给我们提供很多借鉴之处。从上面的分析中我们可以看出，美国除了它的自然条件好之外，政府为农业经济健康发展制定和执行的农业政策在农业发展中的作用是功不可没的。我国是一个发展中的农业大国，因此，研究和借鉴国外农业政策，对解决“三农”问题具有指导意义。

（一）实行切实可行的农村税赋制度。我国现行的农业税制包括农业税、农业特产税和牧业税等三种形式。虽然我国政府自2006年1月1日起废除了存在2600年的农业税，这在一定程度上减轻了农民的负担，但我国目前的农村税赋制度仍许多有待改进的地方，并产生了一些不利的影响。一方面，对农产品实行保护价收购，被世贸组织其他成员指责为对农业进行补贴，另一方面，农民要负担农业特产税、牧业税、社会负担等名目繁多的收费。与其对农产品实行保护价收购，还不如将不合理的农业税费降下来，由财政负担，不要再让农民掏腰包，以免授人“农业补贴”之柄。为此，必须根据中央关于减轻农民负担和农村税费改革的要求，积极推进农村税费制度改革，建立有利于农民增收、农村稳定、农业发展的合理税赋制度，取消现行带有缺陷的农业特产税、屠宰税以及名目繁多的各种杂费。这样，既符合世贸组织的规则，又能增加对农业的保护，还有利于减轻农民负担。（二）尽早改变和改革低效率的价格支持政策。经过实践经验，价格支持措施并不是一个好的办法。一方面，价格支持扭曲了市场价格信号，造成市场不平衡，造成贸易和市场竞争的不公平，也造成对资源的不合理利用、过渡使用和浪费性使用［14］；另一方面，在保障农民收入方面，效率也很低；国家拿出了很多钱，但真正流入到农民手中的却只有很少的一部分。因此，我国政府应该尽快改变和改革低效率的价格支持①政策，把节省出来的宝贵财政资源，转为直接补贴等其它对农业的国内支持措施，转为“绿箱②”政策范畴的支出。也就是说，从价格支持补贴转为农民直接补贴，也即我国农业宏观政策要从以调控价格为主转而实行“绿箱”政策。在支持方法和途径上，应减少对具体农产品价格保护及其对市场机制的扭曲，增加提供农村长期发展需要的公共产品。如改变农村基础主要由农民、社区和基层政府提供经费的现状，应该增加中央和省级财政对农村义务教育的投资比重，强化农业基础设施建设，改善农业生产条件。（三）调整信贷政策，为农业发展提供资金支持。政府可以通过补贴、投资等形式对农业实行补贴。首先，政府可以利用农业发展银行、农业银行等现有的金融机构的作用，通过金融补贴等形式支持和引导农业的发展，如通过较低的贷款利率贷款给农民以支持农民购置地产、从事农业生产；其次，采用投资等多种方式，增加对农业的投入，如投资于农村公共设施服务、农村经济发展和合作发展服务等项目，促进农业基础设施的建设；再次，政府可以通过财政补贴等多种渠道吸纳社会资金投入农业，解决目前困扰农业发展的资金不足问题；同时，发放优惠贷款引导农户生产国家所需要的农作物生产。（四）农产品对外贸易保护政策。贸易保护政策是各国普遍采取的农业保护措施，目的是使本国农产品在国际市场上处于有利的地位。我国是一个人口大国，未来农产品供给的形势相当严峻，因此，加快发展我国农业生产是一个非常紧迫的任务。但从实际情况来看，我国农产品供给已经由长期短缺变为供过于求的状态，资料显示，2001年，我国118种农产品除棕榈油外，其它均不同程度的供过于求，我国卖方市场特征逐渐消失，卖方市场特征越来越明显［8］。其主要表现就是不时出现的“卖粮难”的现象。一方面，从国民经济的长远发展需要来看，我们必须大力发展农业，另一方面，在农业的发展过程中又经常出现供给过剩的局面，从而导致农民收入难以保证的现象。在这方面，美国给我们提供了一个好的解决方法，那就是在政府的大力支持与帮助下，大力开拓国际市场，把国际农产品市场作为本国农产品的另一个销售市场，以解决国内农产品供过于求的局面，稳定农民的收入。因此，我们在今后要重视农产品在国际市场上的占有率，并对其进行严格的保护，只有这样，才能保证农业生产者有稳定的收入，从而促进我国农产品的健康稳定的发展。

（五）实施科技兴农战略。大力投资农业科研、农技推广和农业教育、依靠科技进步推动农业发展。政府应采取有力措施，加大对农业技术的投入力度，发展科技农业。继续深化农业科技体制改革，完善农业科技服务体系，稳定农业科技队伍。同时，大幅度增加农业技术推广应用和农户教育的投入，加强对农民实用技术和职业资格的培训，使农村经济的发展真正建立在依靠科技进步和劳动力素质提高的基础上。

日本农地改革与中国农村改革之所以能够调动农民的生产积极性，推动农业生产力的发展，关键是建立了完备的微观激励机制。为对市场信号作出正确、及时的反应，微观经营机制的基本设置，要求直接生产者具有对调整生产方向的决策权，劳动者付出的努力应与生产结果具有紧密的联系。否则，即使存在完善的市场机制，如果生产者不能作出及时、正确的反应，农业生产效率和资源配置效率也无从谈起。譬如在土地所有制安排不适当的环境中，无论是苏联的集体农庄，还是中国改革以前的人民公社，抑或某些发展中国家的“不在地主所有制”，或者因为直接生产者生产决策的自主权受到限制不能及时对变化了的市场作出反应，或者因为改进经营的结果不能使直接生产者相应获益，因而没有动力根据价格信号作出正确的生产调整。这种因劳动激励不足，以及决策不及时所导致的生产决策失误屡屡发生，市场机制也就丧失了作用。日本的农地改革农民获得了土地所有权，中国的农村改革农民获得了土地经营权。农民获得土地使用权或经营权，成为独立的商品生产者，建立了完备的微观激励机制，这是现代农业的制度基础和重要前提。因此在探索走有中国特色农业现代化道路的今天，我们要吸收日本的经验和总结我国自己的经验，进一步坚持和完善家庭联产承包责任制，决不动摇。二、日本农协是世界农业现代化进程中管理小规模农户的一个创举，是帮助小农进行现代农业建设的很好的组织形式日本人多地少，先天资源禀赋不足决定了其农业的经营规模狭小，农耕历史传统是精耕细作。为了克服农户经营规模狭小的不利影响，日本政府在1947年11月颁布了《农业协同组合法》，大力扶持农协发展。农协(农业协同组合)是一种有日本特色的合作经济组织，日本政府的农业和农村政策，主要是靠农协来贯彻执行的。在政府的扶持下，所有的农户都参加，村成立基层农协，县建立联合会，中央建立全国联合会，从中央到地方形成一套完整的组织体系。农协通过其遍及全国各个角落的机构和广泛的业务活动，同农户建立起各种形式的经济联系，在农业发展的各个环节都起着重要作用。面对千家万户的小规模农户，农协起到了在产前、产中、产后诸环节使小农户同大市场接轨的作用。产前由农协指导员按专业把农户组织起来，根据农协提供的信息以及各个农家的实际情况，帮助农户编制生产与经营计划，并给以具体帮助，如取得信贷资金、开发引进低成本高收益的技术、推广优良品种及制定合理的耕作制度。产中按规划供应农药、化肥及其他生产资料，并进行具体的技术指导。产后接受农户的委托，对农产品分级包装并运往市场。这些繁琐的事务由农协一手包办了，农民可以集中精力去搞好农业生产。这不仅增加了农民收入，而且为日本农业走向专业化、社会化、规模化提供了有力的保障，有力地促进了农业现代化的发展。可以说，日本农协是世界农业现代化进程中管理小规模农户的一个创举。在中国，由于农业经营规模小，生产的农产品数量少，农民个人很难分别到市场上去进行交易活动，因而需要利用合作组织到市场上去销售产品或者购买农用物资。但是由于我国合作社尚未规范地发展起来，因此政府和媒体大力宣扬“龙头企业”的作用。他们希望“龙头企业”来充当这个组织作用，提出了“公司+农户”的模式组织农民进行农业生产。近年来，包括政府官员在内的一些人有一种言论，认为“龙头企业代表农民利益”，因此“支持龙头企业就是支持农民”。其实，笼统地说“龙头企业代表农民利益”是不对的。只有当龙头企业是属于合作社性质的企业时，这种说法才是正确的；否则，就难以谈得上代表农民的利益。因为只有合作社性质的企业才是属于社员所有的，它们在为社员服务（包括农产品加工）的过程中所产生的增值属于社员所有。如果龙头企业属于非农民所有的话，在最好的情况下，这种龙头企业只能为农民提供比较稳定的产品销路，或比较合理的销售价格，而企业在经营活动中的巨大增值与农民无缘。实际上，在龙头企业与农户的交易中存在博弈悖论，一旦市场价格偏离约定价格，其结果不是农民毁约就是龙头企业毁约，因此很难保证双方按协议进行交易。在我国目前的“龙头企业”中，真正属于农民自己组织和管理的合作社性质的企业甚少，更多的是由非农民创办的。因此，如果按“支持龙头企业就是支持农民”的逻辑来分配政府支农款项，必然会有很多弊病，其结果往往是使农民空担了“接受”政府资助的名声，而好处却流进了非农民企业主的腰包。而且也难免有一部分款项流进某些政府官员的腰包，从而滋长政府官员的贪污腐败。因此，正确的提法应该是，“合作社代表农民利益，支持合作社就是支持农民。”我国合作社的发展需要政府的大力扶植和支持，特别需要政府支持合作社创办农业社会化服务企业，首先是农产品加工企业。随着农产品加工程度的增加和增值部分的越来越大，农民对合作社的依赖也会随之加大。从日本建立农协帮助农民的成功经验看，只有农民自己的合作组织，才能真正代表农民利益，从而切实提高农业生产能力，提高农业劳动生产率，加速农业发展进程，增加农民收入，促使农村改变面貌，从而有利于最终摆脱“三农”困境，才能真正帮助农民走向现代化。三、工业化、城市化迅速吸收农村剩余劳动力，推动农业实现适度规模经营，提高农业比较效益1961年日本政府颁布的《农业基本法》，其主要内容是扩大农业生产单位的规模，把小规模家庭农场转变为能够提供与非农户收入相匹敌的农业收入的适存农场(ViableUnits)，计划用10年时间完成，以解决小规模农业经营的低效和城乡收入差距扩大的矛盾。日本政府为鼓励扩大农户经营规模采取了一些重大措施，如1961年颁布《农业现代化基金补贴法》，1962年修订《农地法》，废除对占有土地不得超过3公顷的限制等等，然而由于地价高涨影响了土地的有效流动及过度兼业化强化了小块土地经营的生存能力(1960—1973年，非农业占用的农地价格上涨了13—17倍，农用地的价格上涨了10—14倍)，扩大规模计划未能如愿以偿。20世纪初，日本农户的平均经营规模为1公顷，70年代扩大到1.1公顷，80年代以来仅扩大到1.2公顷，1991年为1.4公顷。而目前日本的农业劳动生产率还是比较低的，大概是美国的1/8，欧洲的1/4。日本农户经营规模受人多地少、地貌、农业政策、农业技术特长等影响，与美国等国不能类比。日本调查表明，靠扩大规模来压缩成本是有限度的，大体上10公顷左右规模的效果最好，超过这一规模就难以起到降低成本的作用，其主要原因是经营的土地过于分散。日本农地流动的主要形式不是买卖所有权，而是采用租赁形式（买卖使用权）。由于土地升值预期和保护家业的价值观念的作用，日本农户不愿彻底放弃土地；又由于租地比买地便宜，一次性投资小，又进退自如，风险就小。日本专业农户走规模经营的路子，其耕种的土地主要靠租赁，农地租赁促进了土地的流转，是农业规模经营的实现形式。经过近30年的改革开放，中国经济社会发生了很大的变化，工业化、城市化使2亿多农民进入了二、三产业，小规模的农业生产比较效益日趋下降，农民的务农积极性逐渐消散，中国农业也到了适度规模经营的时候。从农地制度看，最为社会普遍关注和议论的问题主要有两个。一是农民承包的地块分散零碎，经营规模小，抵御灾害和风险能力很弱，扩大再生产的投资能力不强，只能维持粗放型的生产经营规模。二是随着经济发展和城市化建设进程加快，以及人口增长的压力，耕地面积不断减少，从而使承包了的耕地处在不断变动之中，农民同耕地的关系一方面缺乏稳定感，另一方面缺乏自主有偿的土地流转机制，农民对土地的经营处于严重的短期行为之中。因此，我们既要学习日本在农户小规模基础上实现农业现代化的经验，又要学习他们在适当的时候推行适度规模经营的做法。我国人口多、耕地少、地区间自然地理条件差异显著，社会经济发展不够平衡，因此必须因地制宜地选择适合本地特点的农业适度规模模式，不能脱离本地的实际情况，更不能搞形式主义，追求表面的规模化。日本经过研究，提出适合日本国情的土地规模经营，大体上在10公顷左右规模的效果最好，超过这一规模就会规模不经济，我国应借鉴日本经验，各地应根据本地区的特点，探索符合本地实际的适度规模经营模式。日本根据本国农户不愿放弃土地的情况，在土地流转中摒弃了欧美等发达国家买卖土地所有权的形式，采取了租赁形式，证明土地使用权的流转也是土地适度经营的有效手段。日本的经验证明，目前在我国农村逐渐兴起的土地使用权流转是有生命力的。四、发展自立型专业农户随着城市经济的高速发展，日本的农户数由1960年的605万户减至2000年的324万户。在这些农户中，专业农户占16%，其余为兼业农户。兼业农户的大量出现，一方面成为工业经济发展的“劳动力蓄水池”，丰富了现代市场经济中的劳动力商品市场，同时对于缩小城乡差别和稳定社会也具有良好作用；但是另一方面，高达84%的兼业农户也使日本农业出现了衰退。日本著名的经济学家速水佑次郎和神门善久指出：“现在摆在日本政府面前的农业发展道路有两条：一条是把农业资源尽量集中到具有经营积极性和经营能力的少数农民手中，发展自立型专业农户；另一条是把农地继续留在仅仅为了保全财产的虚假农民的手中，放任农业的自然衰退。何去何从，将取决于日本政府今后的农业政策选择。但必须明确的是，今天的维持现状将不可避免地带来明天的农业衰退。”针对这种情况，日本开展了农业经营者认定计划，被认定的专业生产农户，政府在设施建设、金融信贷等方面给予大量补贴，并提供全方位的技术和流通服务，确保专业农户年收入处于社会中等偏上水平。过多的兼业农户影响农业发展的情况在我国同样存在。近10年来，农民非农就业人数快速增加。1996年到2006年，农民的工资性收入占人均纯收入的比重由23.4%提高到了38.2%。2006年，农民新增的332元人均纯收入中，工资性收入占60.3%。在第一次全国农业普查时，即1996年，我国在全部农业户中纯农业户占62.81%，农业为主兼营非农业的户占30.57%，非农业为主兼营农业的户占6.62%。在第二次农业普查时，即2006年末，在农业生产经营户中，以农业收入为主的户占58.4%，比10年前减少7.2个百分点。中国兼业农户大幅度增长，专业农户大量减少，已是大势所趋。摆在日本政府面前制定什么样的农业政策来发展自立型专业农户的问题，同样也摆在中国政府面前，我们一定要顺势而为，加快这方面的政策研究