西方国家公共服务市场化改革对我国的启示

PAGE5西方国家公共服务市场化改革对我国的启示2011-07-09摘要：随着市场经济的发展，市场对社会资源的配置作用越来越强；同时，政府供给公共服务时存在的问题也日渐突出，亟待解决。公共服务市场化改革是大势所趋。我国正处于社会主义市场经济转型期，原有的行政管理体制己远远落后于经济体制。因此，在借鉴西方国家公共服务市场化改革的经验基础上，我国政府应着重思考在市场经济体制下如何转变政府职能，推行公共服务市场化改革。

关键词：公共服务市场化民营化

自20世纪70年代以来，西方各国的公共行政一直处于改革之中。在20世纪70年代，主题是重新界定政府与市场的关系，提倡公共服务的民营化、市场化；20世纪80年代，主题是科层组织运行机制的有效性，提出“重塑政府”、“改革政府”的口号；20世纪90年代，主题再一次聚焦于国家与社会在公共事务管理模式中的分工，提出了“有效治理”的理念。

20世纪70年代末，西方国家纷纷高举改革公共部门的旗帜，其核心主张之一就是推行公共服务市场化，以特许经营、用者付费等多种形式展开。作为政府治理改革的一项新举措，公共服务市场化取得了很多积极效果，然而在具体的施行过程中也出现了一系列的问题，如政府责任的转移、新的腐败问题等等，使得公共服务市场化也受到了一些质疑。

一、西方国家公共服务市场化改革的实践

20世纪70-80年代，西方各国都陷入了严重的财政危机、管理危机和信任危机，为解决政府面临的矛盾，西方国家开始了以市场化为核心的新公共管理运动。到20世纪末，西方发达国家已基本完成了公共服务的市场化改革。

西方公共服务市场化兴起于英国，起始于1979年撤切尔夫人上台后进行的“雷纳评审”，这次改革以市场化为导向，以提高政府的效率和效能为主要目标，在短期内取得了很好的效果。1978年，英国政府开始推行“下一步改革”计划，试图通过谈判的方式，使政府与半自治性的执行机构签订绩效合同，把以前由政府提供的一些公共服务转移给这些半自治机构。同时，英国政府还通过竞争招标的方式，将公共服务事业承包给私营企业或非营利机构。

美国政府公共服务市场化改革开始于20世纪80年代初，里根政府解除了对航空、铁路、汽车运输、电信、有线电视、天然气等的行政管制；克林顿政府进一步把竞争机制引入政府机构，确立了“顾客导向”的管理服务理念，以企业家精神重塑美国政府。美国公共服务市场化改革与英国有所不同，它的主要特征是运用市场机制代替政府管制，例如解决城市供水供电、及污水处理等问题。

1987年，日本政府进行了对国有铁道公司的市场化改革，并出台了《最终报告》，认为中央政府的事务和活动只能是对私人活动的补充，政府从不必要的政府事务和活动中退出来，让位于私人企业。

澳大利亚、德国、法国等国也都进行了公共服务市场化改革，改革的重点是将原来由政府承担的部分职能还给市场，减少政府财政负担，精简政府机构。

虽然西方国家公共服务市场化改革的背景、动因及措施有所不同，但其重点都是在公共部门引入竞争机制，将原来由政府垄断的公共服务通过不同方式移交给市场，主要体现在三个层面上：一是政府内部竞争；二是政府与企业之间的竞争；三是企业之间的竞争。就其改革实践来看，主要包括以下几种方式：

（一）民营化

民营化就是指采取行动或改变资产所有制形式以缩小政府的作用，扩大私人部门和第三部门在公共服务供给过程中的作用，即把原属于国有的企业或公用事业通过产权转移、拍卖、赠送、发行股票等形式转给私人组织或第三部门。民营化改革被认为是“政治瘦身”。民营化的概念最早由美国学者萨瓦斯提出，他将民营化分为两个层面：首先是作为公共服务提供机制的民营化。在这一层次上，民营化的核心更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众需要；其次民营化是一种新的治理模式和公共部门哲学，其最显著的特征就是将市场机制引入政治领域。在实质上，民营化不仅是一个管理工具，更成为了一个社会治理的基本战略。以英国市场化为例，至1994年，全国已有45%的国有企业实现了民营化，其中包括电讯、煤气、电力、供水、铁路等重要部门，国有企业产值占国民生产总值的比重由1980年以前的8%降为3%。美国大约有36%的地方政府让私营公司负责收集城市垃圾，43%的地方政府利用私人企业经营公共汽车系统甚至将航管局改组成私人公司。

（二）合同出租

合同出租是政府确定某种公共服务项目对外承包给私人部门或第三部门，中标者按照与政府签订的合同提供公共服务，政府与财政拨款购买中标者生产出来的公共产品和服务。要使合同出租的方式得以有效实施，需要一些具体条件：第一，公共服务供给的条件和评价标准明确而且容易界定；第二，至少有几个具备合同执行能力的潜在竞争者，从而创造或维持竞争氛围；第三，政府要能够有效地检测承包商的工作绩效。英国的环境保护、社会保障、医疗都被认为是建立在这种合同基础上的。在英国，基层的地方政府从70年代末就已开展了小规模的合同出租。后来英国政府还通过竞争招标的方式，将公共服务事业承包给私人企业，起初它所涉及的领域仅限于垃圾收集街道清扫等，人们形象地将其比喻为“是从擦拭和冲洗开始的（brushandflush）”。但随着改革的发展，合同出租逐步深入，成为行政改革中被广泛使用的一种方式。在美国，合同出租的应用更为普遍，据估算，美国至少有200种公共服务是由承包商向政府提供：政府使用的大多数有形资产从日常办公设备到军火都是通过合同购买的，大多数社会服务也有私人组织或第三部门组织提供。

（三）特许经营

特许经营是由政府授予企业在一定时间和范围内提供某项公共产品或服务的权利，即特许经营权，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润，政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务，私营企业通常要向政府付费。政府指定一家私人企业作为供应商，有顾客购买这种服务或产品，政府通常进行价格管制。政府特许经营方式特别适合可收费物品的提供，通常是基础设施和基础领域，如电力、天然气、自来水、污水处理、电信服务、港口、飞机场、道路及桥梁等。近几十年来，随着公共服务市场化改革在世界范围的扩展，以BOT为主要方式的特许经营基础设施市场化的工具在实践中的得到了广泛的运用。大多数西方国家将资金投入大、公益性高的基础设施通过招投标，以特许经营的形式转移给私人部门，从而提高了效率，节约了公共财政。

（四）用者付费

用者付费是按照“谁享用，谁付费”的原则，将价格机制引入到公共服务过程中来，公众在消费公共服务时支付必要的费用。用者付费制比较适用于那些可以由使用者自由选择，而且成本能通过价格机制部分回收的准公共服务供给领域，如社区服务、娱乐设施、污水处理等。在美国，地方政府用者付费占预算来源的25%。但在实践中，为照顾弱势群体的权益，在收费的同时，政府采用补贴或平摊的办法对相关团体进行补偿，这样既能有效地发挥价格机制的作用，又能兼顾社会公平。

（五）内部市场

内部市场8是在将政府部门提供公共服务的领域引进市场机制，用明晰的委托代理关系来限制公共服务提供者的权力，并不断施加压力使其提高效率。内部市场能有效提高服务质量与效率，并能够解决政府预算最大化的痼疾。目前内部市场运用最为广泛的是英国，1994年，英国审计委员会的一项报告指出，大约有20%的地方政府以内部市场的方式提供服务。

二、对西方国家公共服务市场化改革的评价

西方国家公共服务市场化是20世纪80年代以来行政改革的最核心的方式，正确评价市场化改革需要客观、辩证的看待市场化，在看到市场化积极作用的同时，也要看到其消极作用。

市场化改革在改善公共服务，推动行政改革中发挥着举足轻重的作用。具体来说，主要体现在以下几个方面：

首先，市场化改革提高了公共服务效率，降低了公共管理成本。市场机制和竞争机制促使各个公共服务的提供主体为争夺提供权而展开激烈竞争，其结果意味着更高的生产率、更好的服务质量、更低的成本。如英国在1979年到1984年间，公共部门的效率平均每年提高了2%到3%。

其次，市场化实现了政府职能的转变和政府机构的精简。市场化改革重新厘定了政府与市场的关系：政府职能主要在于“掌舵”，而“划桨”的职能应交还给市场。市场化实现了公共职能由政府向市场转移，有效调整和优化了政府职能结构。如英国建立“执行局”，把政府部门担的某些职能以各种形式转交给私人或第三部门组织承担，从而大大精简了政府机构。

最后，市场化改革有利于扩大民主参与。通过在公共服务领域引入市场机制，实行多元公共服务供给，实际上是一种政府向社会的“权力返还”和社会对公共管理活动的参与过程，这一过程本质上是过评估组织的管理绩效，以顾客需求为导向、顾客满意为目标，重新调整工作思路，逐渐改进工作方式，不断完善服务手段。政府网站作为政府向社会提供服务（办事、咨询）和产品（政府信息）的平台，政府网站的“顾客”是指直接或间接接受政府网站服务的社会公众。政府网站服务绩效的提升，核心在于能否从顾客的角度思考并以顾客满意度作为网站运营的标准，针对不同顾客的需求提供各类政府信息和服务，以顾客需求的实现作为行政措施的产品和服务的价值。同时，政府网站要重视与顾客的直接互动，并实行灵活应变、满足需求的服务策略，研究顾客的心理，并将其作为改进运营方式的方向[1]。“顾客需求”导向型政府网站模式的具体内容包括以下几个方面：第一，“顾客”的选择权。既然政府是在“顾客导向”的管理理念下建设网站，就是将使用政府网站的人民大众看作是政府网站提供公共服务的消费者，是政府网站的顾客，“顾客”的自由选择是获得称心如意的商品和服务的基本保证，顾客购买商品和接受服务是在不同的动机驱动下进行的，诸如浏览政府新闻、查阅政府的文件或在网上办理各种事项等。顾客的选择权应包括3个层次：①“顾客”作为消费者享有自主选择商品或服务的权利，不同的服务方式对不同消费者来说能够满足需要的程度各不相同。如果面对不同层次的公众，政府网站只提供一种服务的方式，则将使众多的群众需求得不到满足，从而达不到“消费”的目的。②“顾客”作为消费者有权自主决定购买或不购买任何一种商品，接受或不接受任何一项服务。是否购买商品和接受服务取决于消费者是否有需要以及提供的商品和服务能否满足这种需要，这些只有消费者自己最清楚。③“顾客”选择商品或接受服务时有权挑选、鉴别、比较。总之，由于每一个政府网站的用户都具有自己的唯一身份和特殊情况，如果无法自主选择，那么用户购买的商品或接受的服务就不能充分地满足顾客的需求。第二，“顾客”的知情权。“顾客”的知情权，是指顾客享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。国家的权力属于人民，政府要对人民负责，受人民监督。这种法定的政治委托代理关系决定了政府有公开信息的义务，公众有了解信息的权利。所以，在确保国家安全、法人利益和公民隐私不受侵犯的前提下，政府信息公开是对公民权利的一种基本尊重。在经历了30余年以市场经济为导向的改革之后，中国社会的利益主体多元化已成不争的事实。政府推出的任何一项政策，对不同的利益群体来说，都会意味着不尽相同的结果。因此，只有尽可能充分地公开信息，才能防止某些利益集团通过幕后操纵，把自己的私利冒充为公共利益。此外，公开政府信息，对于预防腐败、低效和错误决策的意义也是不言而喻的。政府网站的用户作为“顾客”的知情权主要包括3层含义：①“顾客”有权要求政府网站按照法律、法规规定的方式说明政府行为的真实情况，例如政府预算、政府采购及政府的长期规划，等等；②“顾客”在使用相关数据或者接受服务时，有权询问和了解服务的有关情况；③“顾客”可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。总之，政府网站公开政府部门信息不再是“恩赐”，而是职责。第三，“顾客需求”导向要求政府网站制订并检查自己的服务标准，并作出“服务承诺”。各级政府网站都应制定具体的服务标准，如用户在网站上提出问题或反映情况，在几个工作日内应得到相关部门哪个级别领导的直接答复；政府的文件在什么层次、多长时间内可以让公众了解，等等。为了提高服务质量，政府应该制定顾客服务标准、顾客申诉、顾客赔偿、质量检查员等制度来促使公共部门提高服务质量，并制定相应的奖惩措施来进一步督促。第四，“顾客需求”导向要求政府网站的公共服务应置于公众的监督之下，以保证政府部门、机构以及与公共服务相关的企业所提供的公共服务的质量。其可以参考的方法是，增加政门、机构以及与公共服务相关的企业所提供的公共服务的质量。其可以参考的方法是，增加政府部门、行业、机构提供公共服务的透明度。各部门、各机构的服务要明确规定，提供服务者有义务向服务的接受者讲清所提供服务的内容、由谁经办、怎样办、花费如何，顾客在接受本项服务中的权利，以及顾客在对本项服务感到不满意时可以采取哪些方式进行投诉，出现问题后可以采取什么样的补救办法，等等。二、构建“顾客需求”导向型政府网站模式的制约因素以“顾客需求”为导向的政府网站是一种“倒流程”的网站服务方式，它打破了长期以来以“政府需求”为中心的网站构建思路，整个网站功能服务体系关注的焦点对准顾客的需求，网站的各项服务功能都要紧紧地围绕着不同类型的顾客来展开。按照顾客需求提供服务项目，方便用户迅速获取所需服务，而“顾客需求”的满足则进一步促进了政府网站功能的强大，形成良性循环（参见图1)。要在政府网站运营过程中贯彻顾客需求为导向的理念，使之发挥效用，最重要的是努力提升政府网站的服务品质，影响“顾客需求”导向型政府网站模式的制约因素主要有以下几个方面（参见图2）。图2包括两个分析对象，即“顾客”与政府网站，“顾客”是服务品质的决定者。至于造成服务品质不足的原因，则包括政府网站对顾客期望认知的差异，例如政府网站的设计无法符合客户期望，现有的服务体系无法满足服务品质的要求，事先对“顾客”宣传的服务品质无法达到消费者期望的水准。这些差异就形成了构建“顾客需求”导向型政府网站模式的制约因素。非常明显的是其中有4个制约因素来自政府网站本身，另一个制约因素则是“顾客”对政府网站服务品质的期望与认知造成的。制约因素1：“顾客预期服务的品质”与“政府网站认知的服务品质”之间存在缺口。产生的原因是政府网站对顾客的真正需求缺乏认知，因此，其所提供的服务品质，就不容易获得顾客所认知的期望。中国互联网络信息中心（CNNIC）2008年7月24日发布的《第22次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2008年6月底，我国网民数量达到2.53亿，首次大幅度超过美国，跃居世界第1位。显然，面对不同层次的用户群体，政府如果要达到每个人都满意是十分困难的，但政府可以采用“市场细分”的方式，细分出不同的顾客分割市场，“顾客”不同，他们的需求和期望就不同。每个分割市场中，还可以根据不同的“顾客”需求层次再细分为若干子市场。一个顾客分割市场要尽量与其他顾客分割市场区别开来，并且给予区别对待，提供个性化的优质服务。制约因素2：“政府网站认知的服务品质”与“政府网站将认知转变为明确的品质规格”之间存在缺口。非常明显，此缺口是政府网站内部运行的问题所引起的。当政府网站的建设部门已认知到顾客所需求的服务属性，但是碍于政府内部的资源运用的限制，诸如政府相关部门的拨款有限，硬件设备的陈旧，工作人员缺乏相关训练而无法提升素质等，以致影响可提供期望的服务品质规格。制约因素3：“政府网站服务品质规格”与“政府网站传送的服务品质”之间存在缺口。该缺口为服务品质传送体系的优劣，影响了顾客最终对产品的期望。而这套环环相扣的传送体系会受到太多不确定的因素影响，如用户群体的层次、政府网站的宣传导向、网络保障和维护工作等。因此，建立一个合适的信息系统将不利因素减至最低，就可以提升传送的服务品质。制约因素4：“政府网站传送的服务品质”与“政府网站对顾客所宣传的服务品质”之间存在缺口。由于政府网站的承诺与保证是其网站绩效提升的关键因素，因此，政府网站运用各种形式，将网站的优势向社会公众宣传，力图扩大政府网站的影响，增加本届政府的政绩。为避免消费者对于产品的服务品质有过高的期望，政府在进行宣传时，应该避免“言过其实”，这样才能避免产生顾客心中的落差，影响政府的公信力。制约因素5：顾客“事前期望的服务品质”与“事后认知的服务品质”存在缺口。此缺口是顾客事前对服务品质的期望与事后接受服务品质的认知的差距。事实上，顾客事前对服务品质的期望系受到政府网站对外宣传的服务品质影响最大；而“顾客”由于自身的经历与体验，对政府网站服务品质的认知，又会反过来影响他们对政府网站服务品质的期望。三、构建“顾客需求”导向型政府网站模式的新任务（一）探索新的政府网站的建设运营模式，保障“顾客”的选择权在政府网站的建设和运营过程中，如果继续沿用传统的管理模式，由政府的相关部门进行创建和维护，必然会在机构设置、人员队伍及资金等方面给政府带来沉重的负担，此外，由于政府部门的事务繁杂，责任落实不到位等因素，在政府网站的后期维护时就容易出现信息发布反馈不及时、互动效果差、网站安全难以保障等问题。因此，在确保实现政府具体行政管理职能的基础上，有必要探索按市场运作的方式，充分利用和整合社会资源，发挥基础电信运营商的优势，把网络系统平台的建设和运营等整体服务外包给基础电信运营商，解决技术瓶颈，减轻政府负担，提高管理运营效率，确保电子政务快速、健康、可持续发展。在政府网站外包时，可采取面向社会公开招投标的方式，征集网站的整体建设规划方案，在符合条件的企业当中择优选取两到三个，先试运营一段时间，根据群众的点击率进行取舍，从而保障用户作为客户的选择权。（二）加大政府信息发布力度，保障“顾客”的知情权宪法上的公民知情权，其最重要的方面是获取政府信息。知情权、信息自由和信息公开三者之间密切相关，单有知情权，而没有信息公开的法律制度，知情权就会落空。对公民而言获取信息是其权利，而对政府而言提供信息则是其义务。在当今行政主导型社会中，保障公民知情权的最重要环节即是政府信息的公开，对此政府理应承担最主要的信息义务，而政务公开的最便捷途径就是通过政府网站来公示于众。政府信息是指由一国政府在行政过程中产生、收集、整理、传输、发布、使用、贮存和清理的所有信息。各级政府网站要按照《中华人民共和国政府信息公开条例》，依据“严格依法、全面真实、及时便民”的政务公开的要求，利用政府网站依法公开政府信息，充分发挥政府网站信息公开主渠道的作用，增强政府公信力；及时公布法律法规、发布适宜公开的规范性文件和国民经济统计数据、重大工作部署等重要信息，及时更新政府负责人简介、机构职能等概况信息，不断提升信息发布的深度和广度；要建立健全政府信息公开制度，编制信息公开目录，明确信息公开的内容、方式和责任，规范工作程序，畅通信息报送渠道；建立和完善政府网站内容保障机制，确保政府网站发布的信息权威、准确、及时、全面；不断创新网站信息发布形式，深度挖掘原创信息，提高信息的生动性和可读性；制定信息分级分类管理办法，建立健全信息采集、编辑、审核、发布、共享等方面的规章制度；加强政府门户网站与相关新闻媒体联系，建立信息共享机制，拓宽信息渠道；要围绕政府重点工作和社会公众关注的经济社会发展中的焦点和热点问题，通过政府网站，组织发布政务专题、政策解读、时政评论等权威政府信息，使公众了解政府工作和相关政策。对突发公共事件，政府网站要按照相关预案规定主动、及时地发布权威政府信息，为事件的妥善处理营造良好的舆论氛围。（三）提高“一站式”的服务水平，着力降低“顾客”成本所谓政府网站的“顾客”成本，主要指顾客在访问网站过程中所消耗的时间、体力、精力等因素的总和。对于消费者来说，是否能够成为一项服务或一种商品的忠实顾客，主要在于是否可以用最少的成本获得最大的收益，所以政府网站培养自己的忠诚“顾客”的最有效方法是尽力降低消费者的成本。要从满足公众日益增长的需求出发，增强服务意识，不断提高在线办事的能力和水平。加强资源整合、完善服务框架和丰富服务内容是提高政府网站服务能力的有效做法。要公布办事项目的名称、依据、程序和要求，提供表格下载、业务咨询和办理指南，努力实现在线申请受理、状态查询和结果反馈。按照公众、企业等服务对象的不同需求，梳理业务流程，整合办事项目，深入研究用户的类型和需求，全面梳理政府业务事项，逐步丰富网站服务内容、完善服务框架，将不同职能部门整合起来提供“一站式”服务，从而既为公众提供了方便，又提高了政府的组织协调效率。结合用户使用习惯，不断改进和创新服务功能，为用户提供直观有效的导航方式，提高服务人性化程度，方便公众在线获取政府服务，将“顾客”成本降至最低。（四）关注“顾客”反馈，建立和完善相应的监督机制美国著名未来学家托夫勒认为，权力质量层次逐渐增高的3种形式是暴力、财富和知识，现代信息技术的发展打破了知识和信息被传统官僚机构所垄断的局面，为公众参与政治、与政府建立良性互动关系提供了前提。政府网站作为各级人民政府及其部门在互联网上与公众互动交流的重要平台，是政府密切与社会公众联系、提升政府自身形象和凝聚力的重要窗口。政府网站建设的首要任务就是做好调查研究工作，除了对政治、经济、文化、社会和政府自身管理能力等外部环境与内部条件做出准确、透彻的分析之外，最重要的就是对公众的要求进行及时的反馈，对自己的问题和反馈收到快速、有效响应的“顾客”通常比那些从没有过类似体验的“顾客”更加忠诚也更加满意。快速、有效的响应表示政府网站将“顾客”的关注作为其第一要务，致力于减少“顾客”对于自己的要求是否得到处理或选择何种方案进行处理而感彷徨的时间，这将极大地提升顾客的满意度和忠诚度。能否对“顾客”的建议或投诉进行及时反馈，不仅要依靠政府各部门自觉遵守相应的规范或制度，更要依靠完善的监督机制。因此，政府网站管理部门应尽快出台具体的、操作性强的制度规定，避免“监督”浮于表面，流于形式。一些政府网站之所以在网站更新、维护和反馈的实际操作中怠慢和拖沓，关键就在于缺少相关的制度规定，或已有的制度规定言辞模糊、可操作性不强。尤为重要的是，在监督机制中一定要制定激励和处罚的细则，并在实际工作中落到实处，最好是缩短评比周期，2—3个月内就根据各部门网站的实际运行情况进行排名，将结果公示于众，只