行政法与行政诉讼法案例教程 课件全套 殷兴东 第1-8章 行政法的基本原理-行政赔偿

行政法与行政诉讼法案例教程

普通高等学校应用型教材·法学第一章行政法的基本原理第一节

行政法的相关概念一、行政的概念行政”是行政学、政治学、管理学、宪法学、行政法学等诸多学科共同研究的课题和广泛使用的术语，在不同学科中，“行政”具有不同的含义。在语言学的一般字面意义理解，行政是指管理与执行；在英语中，行政（administration）意指公共事务的管理、经营，动词意义上的行政（administer）的主要含义是执行、实施、施行、管理（业务等）、治理；从历史的角度来看，在早先时期“行政”与“管理”的概念并无差别，它既指对国家事务和社会事务的管理（公共行政），也泛指企业和各种社会组织对其内部事务的管理（私人行政）；从现今通行的用法即狭义来看，“行政”一词通常特指“公共行政”。此种含义的“行政”与行政法密切相关，中外行政法和行政法学著述也都从此种角度来使用和研究“行政”的概念。当前，行政法学界的主流观点认为，行政是国家通过一定的组织为实现国家或社会职能而进行的公共管理活动及其过程。第一节行政法的相关概念二、行政权在现代行政中，所谓行政权是国家行政机关或特定社会公共组织基于宪法和法律所享有的，管理国家和社会公共事务或提供公共服务的权力。关于对行政权的理解，还应把握如下问题：（1）行政权由宪法或法律授予。（2）行政权的内容是管理公共事务和提供公共服务。（3）行政权的运行具有多种形式，包括行政立法、行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制、行政奖励、行政合同、行政指导等。（4）行政权具有优位性和不可处分性。第一节行政法的相关概念三、行政法当前行政法学界的主流观点认为，从行政法的调整范围或内容角度而言，行政法是有关行政的主体及职权、行为及程序、违法及责任、救济关系等的法律规范的总称。行政法具有如下特点：首先，行政法是国内公法。其次，行政法的形式与效力具有多元性。再次，行政法的内容广泛且易变。最后，行政法是实体法与程序法的结合。第二节

行政法的渊源一、行政法渊源的含义行政法的渊源，即行政法的外部表现形式或效力来源。各国的法律制度和传统不同，行政法的渊源不尽相同，如：英国行政法主要表现为普通法院的判例，但同属英美法系的美国有大量的行政成文法；德国行政法主要表现为《行政程序法》等制定法，但相邻的法国主要通过行政法院的判例形成其行政法的重要原则。我国的行政法主要表现为立法机关制定的成文法律，但同时也表现为一些不成文的形式。一般而言，我国行政法的渊源包括以下类型：（1）宪法；（2）法律；（3）行政法规；（4）地方性法规；（5）自治条例与单行条例；（6）行政规章；（7）国际条约与协定；（8）法律解释；（9）典型案例；（10）习惯与惯例；（11）法学理论与行政法基本理论。上述行政法的渊源大体可被划分为两类：制定法渊源与非制定法渊源。第二节

行政法的渊源二、行政法的制定法渊源（一）宪法（二）法律（三）行政法规（四）地方性法规（五）自治条例和单行条例（六）行政规章（七）国际条约与协定第二节

行政法的渊源三、行政法的非制定法渊源（一）法律解释（二）典型案例（三）习惯和惯例（四）法学理论与行政法基本理论第三节

行政法的基本原则一、依法行政原则行政活动必须接受法律的规制，并被置于法院的司法控制之下；行政活动违法的，必须追究行政机关的法律责任。包括职权法定、法律优先、法律保留三项子原则。（一）职权法定原则职权法定，即行政组织的行政职权应当由宪法、法律规定或授予，其本质是公共权力法定这一公法基本原则在行政法领域的具体化。职权法定包含行政职权来源于法、权限范围由法律设定和越权无效三项主要内容。第三节行政法的基本原则（二）法律优先原则基于人民主权的理念和原则，行政权的行使应当基于人民的意志，以人民的利益为出发点。代表人民公意的立法机关所制定的法律，自然应当优越于行政机关所颁布的行政命令，此即法律优先原则。根据法律优先原则，立法机关制定的法律优于行政机关制定的行政法规和规章。法律优先原则可细分为根据原则和不抵触原则两项内容：我国现行《宪法》《国务院组织法》《立法法》规定，国务院要根据宪法、法律制定行政法规，部门规章要以法律、行政法规为根据，地方政府规章应以法律、行政法规和地方性法规为依据。此即根据原则的体现。不抵触原则主要是对行政立法的内容提出的要求，即无论是职权性行政立法、执行性行政立法、先行性行政立法，还是根据立法机关的具体授权而制定的行政法规，都不得与上位法的立法目的和精神、明确的条文规定或隐含的规范内容不一致或相抵触。第三节行政法的基本原则

（三）法律保留原则在现代行政法基本理论中，法律保留有广义和狭义之分。广义的法律保留包括行政组织法律保留和行政活动法律保留。狭义的法律保留即行政活动法律保留——行政立法法律保留和行政行为法律保留。

第三节

行政法的基本原则二、合理行政原则所谓的合理行政，不仅要求行政机关应当按照法律、法规规定的条件、种类和幅度范围作出行政决定，而且要求这种决定应符合法律的意图和精神，符合公平正义等法律理性，符合全社会共同行为准则的社会公理，符合作为普通人而具有的常识和理性。合理行政原则包含平等对待原则、比例原则和信赖保护原则三项子原则。（一）平等对待原则1.行政主体与行政相对人之间的平等2.行政相对人之间的平等第三节

行政法的基本原则（二）比例原则1.适当性

2.必要性3.均衡性，也被称为狭义的比例原则（三）信赖保护原则信赖保护原则的适用需具备下述条件：1.存在信赖基础2.具备信赖行为3.信赖值得保护第三节

行政法的基本原则三、程序正当原则任何行政活动都需要经历一个特定的时空过程，程序正当原则是从行政活动的时空过程角度和程序层面对行政活动提出的合法性和正当性要求，具体包括程序公正原则、行政公开原则和公众参与原则三项子原则。（一）程序公正原则1.英国。英国自然正义理念包括两项内容：一是任何人不得做自己案件的法官，二是任何人在受到不利对待时应当给予其陈述和申辩的机会。2.美国。美国正当法律程序原则的核心内容是行政机关行使行政权力剥夺私人的生命、自由和财产时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利；同时行政机关应当在行政活动中排除或避免利害关系、个人偏见等偏私因素。第三节

行政法的基本原则

3.中国。借鉴域外程序公正的相关理论成果和法制经验，结合我国行政法律制度和实践状况，程序公正原则对行政机关及其行政活动的基本要求包括：（1）行政机关工作人员不得处理与自己有利害关系的行政案件（2）不得单方接触（3）听取利害关系人的意见（4）说明理由（二）行政公开原则行政公开的基本要求是行政机关的行政活动及其依据、过程和结果等信息应当全面向社会公开，以保障社会公众的知情权和监督权。第三节

行政法的基本原则

（三）公众参与原则公众参与原则的核心要求是行政机关在制定行政法规、规章，制定影响社会大众合法权益的公共政策，或作出具有广泛影响的重大决策时，应当充分保障社会公众的参与机会。行政机关应当通过面向社会公众征求意见、听证会、论证会等多种形式和渠道广泛征求社会公众的意见，认真对待社会公众提出的意见和建议，对其中合法合理的意见和建议积极采纳。同时，行政机关应当建立健全信息披露制度、说明理由制度、对公众意见的反馈机制和对公众意见处置情况的公布制度，以形成对公众参与过程的制度保障。第三节

行政法的基本原则四、行政应急原则由工业社会到风险社会意味着社会发生了整体性的结构变迁，作为社会关系的调整机器，法律必然随着社会的变迁而发生变化。与工业社会相适应的行政法，在风险社会中必然面临各类挑战。为与风险社会来临的现实相匹配，公共行政的疆域和目的发生了重大变化，行政法也应不断调整和完善自身的体系。就当前研究而言，学者认为风险行政并非单独的行政管理领域，而是与现有行政管理领域以及行政法律体系相交叉的新兴领域。关于行政法中的行政应急原则，学者多认为其主要包括预防原则和应急原则两项子原则，其具体内容与其他行政法基本原则亦有交叉。第三节

行政法的基本原则四、行政应急原则（一）预防原则预防原则在法律领域的适用最早出现在环境法领域，它主要是针对环境污染与损害而提出的概念。但是该原则并没有局限于环境法这单一领域，它也被运用于食品安全风险监管、公共卫生事件等领域。在风险规制中，预防原则主要适用于科学上不确定的风险领域。国家对基本权利负有保护义务，为了更好地保护基本权利，国家可以根据预防原则设计风险预防的机制，并根据法律的规定在特定情形下采取一定的风险预防措施。风险预防原则并不意味着可以无限预防，无限预防看上去无限安全，但不仅做不到，也将全面扼杀自由。因此，风险预防原则应当是有限度的。存在有害影响的风险，具有科学上的不确定性，才会适用风险预防原则。第三节

行政法的基本原则因为风险具有不确定性，所以采取何种措施预防风险、预防到何种程度，也就具有较大的不确定性。为了防止因措施不当而侵害经营自由、科研自由或引起贸易纠纷，国家在采取风险预防措施时应当遵循一定的要件和程序，力争在风险、安全与自由之间做到适当的平衡。在采取风险预防措施之前，国家应当实施科学的风险评估，再根据评估结果，遵照比例原则、平等对待原则等的要求采取适当措施；采取措施时应当说明理由，给予公众参与的机会，收集与风险相关的更多信息和知识，并根据情况的变化开展事后评估，根据评估的结果对风险预防措施作出相应的调整。因此，风险预防不应以最大限度为目标，而应以最为妥当为目标。在风险预防措施的合法性引起争讼时，因其存在科学上的不确定性，而难以适用通常的举证责任分配原则，故而应当从行政机关和企业的各自责任范围论证自身行为的合法性或反驳对方行为的合法性。第三节

行政法的基本原则（二）应急原则应急原则是指在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施。应急原则以秩序为其核心价值取向，具体包括以下三个方面：首先，行政权的扩张与集中。其次，公共利益优先，兼顾个人利益。最后，效率优先，兼顾公正。第四节

行政法律关系一、行政法关系和行政法律关系所谓行政关系，是指行政组织从事公共管理或提供公共服务过程中与公民或社会组织所形成的或由其所引发的各种社会关系。行政关系大体分为三类：其一，行政组织关系，即行政内部的权力配置关系。其二，行政行为关系，即由行政组织实施公共管理或公共服务引发的行政关系。其三，行政监督或救济关系，即对行政行为进行监督或对公民、社会组织的法定权益进行救济的行政关系。所谓行政法律关系，是指行政关系经由行政法规范、调整后所形成的行政法上的权利义务关系。行政法律关系以行政关系为基础，没有行政关系就没有行政法律关系，行政关系的范围和形态在一定程度上也决定着行政法律关系的范围和形态。行政法律关系是经由行政法规范、调整后形成的。第四节

行政法律关系在行政关系中，行政行为关系是最为主要的种类；在与之对应的行政法律关系中，行政行为法律关系也是最为基础的种类。行政行为法律关系也可以被称为狭义的行政法律关系，许多学者在学术研究中在此意义上使用行政法律关系的概念。二、行政法律关系的构成要素根据法理学的主流观点，行政法律关系由主体、内容和客体三要素构成。行政法律关系的主体就是行政法律关系当事人，其享有和承担该行政法律关系所确定的权利和义务；行政法律关系的内容是指行政法律关系的主体享有的权利和承担的义务；行政法律关系的客体是指行政法律关系当事人的权利义务指向的目标和对象。第四节

行政法律关系行政法律关系的主体主要包括国家行政机关、其他国家机关、公民、法人、其他组织。外国人、无国籍人以及外国组织在我国境内活动时，也可成为行政法律关系的主体。狭义的行政法律关系的主体又分为行政主体和行政相对人。所谓行政主体，即享有行政职权，能够以自己的名义对外行使行政职权且能够独立对外承担法律责任的国家行政机关和法律法规授权的组织。所谓行政相对人，即行政主体在因行使行政职权或履行行政职责而作出行政行为时所直接针对的公民、法人或其他组织。第四节

行政法律关系行政法律关系的内容主要包括两个方面，即行政主体的权利义务和行政相对人的权利义务。在行政法律关系中，行政主体的权利表现为行政主体所行使的国家行政权力即行政权。一般认为，行政权包括规范制定权、决策权、命令权、检查权、决定权、制裁权、强制权和行政司法权等，而且在一定意义上说行政权具有优先的性质。行政主体的义务即其职责，最基本的职责就是依法行政，其中包括遵守法律法规、积极履行职务、遵守程序、裁量合理、符合行政目的等。由于行政相对人的范围广、类别多，故其权利内容有所差异，但以下权利已被普遍认同为行政相对人的主要权利：自由权、平等权、知情权、参与管理权、受益权、举报权、请求权、申告权、获得救济权、行政诉讼权、民主监督权等。行政相对人的义务主要是守法、服从行政命令、协助行政管理等。第四节

行政法律关系行政法律关系的客体一般包括物、行为和智力成果。所谓物，即具有使用价值和价值的物质资料。所谓行为，即行政法律关系的主体根据其权利义务而进行的活动；包括作为和不作为。行为是行政法律关系最主要的客体。所谓智力成果，即以非物质形式表现出来的智力劳动成果，如著作、专利等。第四节

行政法律关系三、行政法律关系的特征其一，行政法律关系当事人中必有一方是行政组织。其二，行政法律关系当事人双方的地位不对等。其三,行政法律关系当事人的权利义务基本上由法律规范事先规定，一般来说不能由当事人相互约定和自由选择，当事人只能依法享有权利并承担义务。但行政协议的出现，是此特征的一个例外，因为行政协议的双方当事人可进行一定程度的协商让步和权利义务约定。其四，行政法律关系当事人的权利义务具有相对性和统一性。其五，行政法律关系引起的争议大都由行政机关或行政裁判机关依照行政程序或行政司法程序加以解决，只有在法律明文规定的情况下才通过司法程序解决。第四节

行政法律关系四、行政法律关系的变动行政法律关系处于动态变化之中，行政法律关系的变动包含产生、变更和消灭。对于行政法律关系的变动，我国行政法学界在理论上没有太多的争论。行政法律关系的产生，是指由于一定的法律事实而在行政主体与行政相对人之间形成特定的权利义务关系。在已有行政法律规范的前提下，行政法律关系的产生取决于：（1）一定事件的发生；（2）一定行为（作为和不作为）的发生。行政法律关系的变更，是指行政法律关系在存续期间发生的变化。它涉及行政法律关系的主体和内容相互交织而发生的增减更替等变化，情形多种多样。行政法律关系的消灭，是指行政法律关系的终止或不复存在。它包括主体的消灭、权利义务的消灭、客体的消灭等多种情形。第四节

行政法律关系行政行政法律关系的变动，以相应的行政法律规范的存在为前提，以一定的法律事实的出现为主因。导致行政法律关系变动的法律事实包括事件和行为两大类：前者是不以当事人的意志为转移的客观现象；后者是当事人有意识的能够产生法律效果的行为，是主要的法律事实。第二章行政组织法第一节

行政组织法概述一、行政组织行政组织并不是一个法律术语，其概念没有法律上的明确界定，而是行政法学研究中的一个理论概念，是人们对以行政组织身份存在，承担公共行政职能的一类组织所作的类型概念。行政组织是一个组织体，它一般由两人以上组成。行政组织的核心功能是履行行政职能，行使行政权力，管理公共行政事务或提供社会公共服务。因此，不同于公司、家庭等私人组织，行政组织属于公共组织的范畴；不同于立法、司法等性质的公共组织，行政组织是履行行政职能的公共组织。

第一节

行政组织法概述在现代公共行政中，行政组织的形态具有多元性。宏观层面而言，行政组织主要包括国家行政组织和社会行政组织两类：前者是指依照宪法和法律设立的各级人民政府及其职能部门，后者包括基层群众自治组织、行业自治组织、履行公共职能的公益事业单位等众多细分类型。现代公共事务纷繁复杂，尤其是随着现代治理思潮的兴起，传统的国家垄断行政的局面已经被打破，行政组织日益多元化，在国家行政组织之外，社会行政组织也发挥着越来越重要的作用。不过需要注意的是，随着公共行政的社会化和民营化改革，委托行政与合作行政不断涌现，也有大量的私人组织承担众多公共行政职能——管理公共行政事务或面向社会公众提供公共服务；但按照行政法学界的主流观点，此类私人组织并不当然成为公共行政组织，整体上仍然属于以营利为目的的私人组织。第一节

行政组织法概述二、行政机关（一）行政机关概述如前所述，国家行政组织是行政组织的基础部分与核心部分。所谓的国家行政组织，正是依照宪法和法律设立的行使行政权力、履行行政职能、实现行政目的的行政机关。不同于行政组织，行政机关是一个法律术语。如《宪法》第85条规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”《行政处罚法》第17条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”《行政诉讼法》第2条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”但是，法律并没有对行政机关进行严格的定义。行政法学界一般认为，行政机关是指依法设置的承担行政事务，实现行政目的并能独立对外进行管理的基本组织体。第一节

行政组织法概述从组织性质而言，行政机关属于国家机关，是宪法规定的国家机构的组成部门。行政机关是依照宪法和行政机关组织法设立的国家机关。从职能配置而言，行政机关的职能是管理行政事务、提供公共服务、实现行政目标。依据不同的标准，可对行政机关进行不同的分类。根据管辖事务及权限的范围，行政机关可被分为综合类行政机关和专业类行政机关：前者如国务院和地方各级人民政府，后者如农业部、商务部等国务院和地方各级人民政府的职能部门。根据管辖地域范围的不同，行政机关可被分为中央行政机关和地方行政机关：前者包括国务院及其职能部门以及国务院各部门在地方设立的派出机关，后者包括地方各级人民政府及其职能部门。根据存续时间的长短，行政机关可被分为常设行政机关和临时行政机关：常设行政机关承担常规行政任务，未经撤销或变更程序，常设行政机关一经设立即长期存在。临时行政机关一般因临时性的工作任务而设立，当工作任务完成即可被解散，存续时间较短。

第一节

行政组织法概述（二）我国行政机关系统根据现行《宪法》的相关规定，我国的行政机关主要包括国务院、国务院的职能部门、县级以上地方各级人民政府及其职能部门、各级人民政府的派出机关和政府职能部门的派出机构。（1）国务院中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。现行《宪法》和《国务院组织法》规定：国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。国务院享有领导和管理全国行政事务的职权，制定行政法规、规定行政措施、发布决定和命令的职权，领导各级行政机关并可以改变或者撤销其违法或不适当的命令、指示、规章和决定的权力，以及最高国家权力机关授予的其他职权。第一节

行政组织法概述（2）国务院设立的机构国务院设立的组织机构可分为八类：国务院办公厅、国务院组成部门（国务院各部委）、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院直属事业单位、国务院部委管理的国家局、国务院议事协调机构和临时机构。（3）地方各级人民政府及职能部门地方各级人民政府是国务院统一领导下的地方国家行政机关。地方各级人民政府由地方各级国家权力机关产生，是地方各级国家权力机关的执行机关。涉及地方性的行政事务，主要由地方各级人民政府管理。根据宪法和有关组织法的规定，按照行政区域的划分，我国的地方各级人民政府分为四级：省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州人民政府，不设区的市、区、县、自治县人民政府，乡、镇、民族乡人民政府。第一节

行政组织法概述（4）派出机关与派出机构派出机关是指地方县级以上人民政府经有权机关批准，在一定区域内设立的行政机关。派出机关不是一级人民政府，但是政府设立的行政机关，即属于行政机关的范畴。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第85条的规定，我国地方人民政府的派出机关有三种类型：省、自治区人民政府经国务院批准设立的派出机关，县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的区公所，不设区的市、市辖区的人民政府经上一级人民政府批准设立的街道办事处。派出机构是指政府或政府职能部门在一定区域或组织内设立、授权实施某方面行政管理职能的代表机构。根据派出主体的不同，政府派出机构主要有三种类型：一是各级政府驻外办事机构，如驻京办、驻外办等；二是政府在特殊经济区域或特殊地区的派出机构，如各类开发区（含高新技术产业园区、经济开发区、出口加工区）及风景名胜区管理机构等；三是政府职能部门设立的派出机构，如公安分局与派出所、国土分局与国土所、工商分局与工商所等。

第一节

行政组织法概述三、行政组织法一般而言，行政组织法是调整和规范行政组织的法律规范的总称。但在不同国家和不同学者之间，对行政组织法的认识和界定有所不同，由此形成不同的学说观点。在中国，广义的行政组织法主要包括国家中央行政组织法、地方行政组织（地方国家行政机关和地方自治行政组织）法、其他行使行政职权的组织的法律、行政机关编制法和公务员法。广义的行政组织法的概念是行政组织法的通常概念。狭义的行政组织法大致由行政机关组织法、行政机关编制法和公务员法构成。最狭义的行政组织法就是指国家行政机关组织法。第一节

行政组织法概述根据广义的行政组织法的概念，行政组织法主要包括国家行政组织法、社会行政组织法、行政编制法和公务员法等方面的内容。所谓国家行政组织法，即涉及中央行政机关和地方行政机关的设置、职权和运行机制的法律制度，其内容主要规定在《宪法》《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中。所谓社会行政组织法，即有关国家行政机关之外的承担行政职能的社会公共组织的法律制度，其内容非常广泛，分散地规定在《村民委员会组织法》《律师法》《高等教育法》等各种单行法律中。所谓行政编制法，即有关从事公共事务的行政机关和其他组织的设置、职能、内部机构、人员规模和结构比例等内容的法律制度，其内容主要规定在《宪法》《国务院组织法》《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》中。第一节

行政组织法概述所谓公务员法，即有关公务员的义务和权利以及录用、任免、考核、奖惩、辞退等一系列管理措施的法律制度，其主要内容集中规定在《公务员法》中。综上，行政组织法主要规定行政组织的法律地位、行政职能、权力结构和运行机制，与行政行为法、行政救济法共同构成行政法的整体。行政组织法通过对行政组织的规范，建立起公共行政的基本法律框架，为行政组织体系的合理设置，行政组织程序的民主、科学与正当提供法律支持；为行政权力的运行提供正当性的组织保障；为行政法律责任的追究提供法律依据。第二节

行政组织法律制度一、行政职能配置所谓行政职能，也被称为政府职能，是指政府（行政机关）或其他行政组织在对国家和社会公共事务进行管理时所承担的职责与功能。关于行政职能一般从其范围的角度展开研究，所以行政职能的核心问题是政府的权力边界问题。根据相关学界的主流观点，我国当前的行政职能主要包括国家安全职能、经济职能、社会职能、文化职能、生态保护职能。第二节

行政组织法律制度1.国家安全职能，即保证和维持国家政权、主权统一和领土完整，人民福祉、经济社会持续健康发展，其他重大利益相对处于没有危险或不受内外威胁的状态以及保持可持续安全状态的能力。2.经济职能，即政府对经济领域进行规划、调节、监管和服务，以促进国民经济的发展。3.社会职能，即政府通过法律等手段对社会利益进行调节，提供公共服务，并对社会进行管理，以促进社会和谐稳定。4.文化职能，即政府为了满足人民日益增长的文化生活的需要，促进文化繁荣和文化产业的发展，依法对文化事业所实施的管理。5.生态保护职能，即政府为了保护资源和生态环境，保障国家的可持续发展，通过规划、设定标准、监督和处罚等手段对生态环境进行保护和管理。第二节

行政组织法律制度二、行政机关权力运行机制行政机关权力运行机制，主要是指行政机关行使其行政权力所应遵循的程序制度。《宪法》第86条第2款规定：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”第105条第2款规定：“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”《国务院组织法》第2条和第4条以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第77条和第78条，分别对国务院和地方各级人民政府的权力运行机制作出明确规定。无论是中央行政机关还是地方行政机关，无论是各级政府还是各级政府的职能部门，行政机关一般实行行政首长负责制。所谓行政首长负责制，是指行政机关的首长对本行政机关的工作负全面责任的制度。国务院实行总理负责制，包括两个层面的内容：其一，国务院总理对国务院的工作负全面责任，同时享有与之相适应的权力。二，总理负责制也须遵循国家机构民主集中制的基本原则。第二节

行政组织法律制度三、行政机关体系内部关系行政机关体系内部关系主要包括纵向和横向两种面向。行政机关的纵向关系存在于有上下级关系的行政机关之间，包括中央与地方的关系、上级政府与下级政府的关系、政府与其职能部门的关系、上级主管部门与下级行政机关的关系等。行政机关的横向关系存在于不具有上下级关系的行政机关之间，包括上级政府职能部门与下级政府的关系、政府的职能部门之间的关系、不同行政区域的政府或职能部门的关系等。在当前的行政法律制度中，行政机关的纵向关系主要包括领导关系和指导关系两种类型。所谓领导关系，即一种单向度的命令服从关系。所谓指导关系，即一种业务上的指导与监督关系。行政机关的横向关系主要涉及政府的职能部门之间的关系。各职能部门以其职权范围为限，不可越权行使其他职能部门的职权，否则越权行为无效。第二节

行政组织法律制度四、社会行政组织在当前的行政法律制度中，社会行政组织多被表述为法律法规（规章）授权的组织，意指部分社会公共组织可以自己的名义行使法律、法规等授予的行政职权，管理某类行政事务或提供某种公共服务。社会行政组织主要包括基层群众性自治组织、事业单位、自治性社会团体等。基层群众性自治组织包括在城市基层的居民委员会和在农村基层的村民委员会两种形式。事业单位是指国家为举办公共事业而建立的使用事业编制的单位。根据《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，事业单位按照社会功能分为承担行政职能的事业单位、从事生产经营活动的事业单位和从事公益服务的事业单位。自治性社会团体是在相关领域进行自我管理和自我服务的社会团体，其典型代表是各类行业自律组织，如律师协会、注册会计师协会等。第二节

行政组织法律制度五、行政编制广义的行政编制，是指国家系统中从事公共事务的行政机关和其他组织的设置、规格、职能、内部机构、人员规模和结构比例等的总和。行政编制的核心内容是内部机构设置、人员规模和结构以及领导职数等。行政编制法律制度应当包含如下内容：其一，行政编制管理的基本原则。其二，行政编制管理的主体。其三，行政编制管理事项。其四，行政编制管理的标准。第三节

行政主体与行政委托一、行政主体行政法学界的主流观点认为，行政主体是指能以自己的名义行使行政职权，并对其行为独立承担责任的组织。对行政主体概念的理解，应注意以下问题：首先，行政主体是一个组织。一个组织在符合法定条件时可成为行政主体。作为公务人员的个人虽然具体行使行政职权，但并非以个人名义而是以其所在的组织的名义。其次，行政主体享有行政职权。成为行政主体的前提是享有法律设定的行政职权，不具备行政职权条件不能成为行政主体。再次，行政主体能够以自己的名义独立行使行政职权。行政主体能够以自己的名义行使行政职权，管理国家和社会公共事务，作出具有法律效果的决定，采取具有法律效力的措施。最后，行政主体能够独立承担法律后果。独立承担法律后果的核心表现是：在形式上，能以自己的名义作为行政诉讼的被告参加诉讼；在实质上，具备独立承担法律后果的物质层面和法律层面的条件。第三节

行政主体与行政委托行政主体是动态概念和关系概念。行政主体的概念描述的是动态的行使行政职权过程中行使行政职权的主体，是行政权在运作过程中的一个现象。只有当行政权处在运行之中，某一组织代表国家行使行政管理权时才使用行政主体的概念。行政主体与行政相对人是一组概念，当论及一个机关或组织是行政主体时，必定存在与之相对应的行政相对人。行政主体和行政相对人的概念共同反映由行政职权的行使而引发的行政管理法律关系，行政管理法律关系是行政主体的概念发挥作用的场域。在当前的行政法律实践中，行政主体包括最为常见的两种现实组织类型：行政机关和法律法规授权的组织。行政机关依据宪法和行政组织法而设立，享有宪法和行政组织法所规定的范围广泛的行政职权。法律法规授权的组织，简称授权组织，由《宪法》和行政组织法之外的法律、法规规定而获得特定范围内的行政职权。第三节

行政主体与行政委托行政主体资格是行政法学理论和实践中的重要问题，决定着行政行为的合法性和效力问题。所谓行政主体资格，是指作为行政主体应当具备的条件。当前的法律对行政主体应当具备何种条件没有明确规定。行政法学界的通说认为：行政主体资格包括组织要件和法律要件，且行政机关和法律法规授权的组织成为行政主体的资格要件并不相同。行政机关作为行政主体的组织要件包括：行政机关的设立有法律依据，经法定机关按照法定程序批准，并已对外公告其成立；行政机关已有法定编制和人员，有独立的行政经费预算，并已具备必要的办公条件。法律法规授权的组织作为行政主体的组织要件包括：已经具备法人资格，具备履行行政职能的物质、技术和人员条件，授权决定已经对外公布和生效。行政主体的法律要件包括：享有行政职权，能以自己的名义实施行政行为和独立承担法律后果。第三节

行政主体与行政委托二、行政委托行政机关可以自己行使行政职权，实施行政管理或提供公共服务；也可委托社会组织或个人行使其行政职权。所谓行政委托，是指行政机关根据行政管理或服务的需要，委托非行政机关的社会组织或个人实施行政行为，行为后果归属于委托的行政机关。在行政执法实践中，行政委托有两种形式：依法委托和自行委托。从依法行政的角度而言，行政委托只得依法进行，不得自行委托。第三节

行政主体与行政委托对于行政委托：首先，行政委托中的受托人是行政机关之外的社会组织或个人，受托人不具有行政机关的组织属性。行政委托是由非行政机关的社会组织或个人参与完成具体行政任务，因此，实践中常见的不同行政机关之间关于某些事项的委托不属于行政委托。其次，行政委托源自行政机关的委托，而不是源自立法直接授权。委托是具体行为，委托人和受托人都是特定的。在立法授权中，立法机关将相关职权直接授予相应的社会组织，社会组织处于不特定的状态。最后，行政委托中的受托组织以委托的行政机关的名义对外行使行政职权、履行行政职责，其法律后果由委托的行政机关承担。委托的行政机关须对受托组织行使职权的情况进行监督，保障其依法行政并不偏离行政目标。第四节

公务员法一、公务员法概述根据《公务员法》的规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。依法履行公职、具有国家行政编制、由国家财政负担工资福利是确定公务员的三项基本条件。公务员法主要调整公务员与机关之间的职务关系，规范公务员的管理行为，故兼具实体法和程序法双重性质，属于行政法律体系中一个相对独立的分支。公务员法的主要内容包括公务员制度的基本原则，公务员的义务和权利以及权利保障，公务员的职务、职级与级别，公务员的录用，公务员职务、职级的任免与升降、奖励、监督与惩戒、培训、交流与回避、工资福利待遇、辞职与辞退、退休等。第四节

公务员法二、公务员的权利与义务作为普通公民，公务员享有宪法和法律上的权利，也承担宪法和法律规定的义务。作为国家公职人员，公务员享有与其身份相适应的权利并承担与其身份相适应的义务，即公务员的权利和义务。《公务员法》第14条规定了公务员的义务，第15条规定了公务员的权利。根据《公务员法》第14条的规定，公务员应当履行如下义务：（1）忠于宪法，模范遵守、自觉维护宪法和法律，自觉接受中国共产党领导；（2）忠于国家，维护国家的安全、荣誉和利益；（3）忠于人民，全心全意为人民服务，接受人民监督；（4）忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令，按照规定的权限和程序履行职责，努力提高工作质量和效率；（5）保守国家秘密和工作秘密；（6）带头践行社会主义核心价值观，坚守法治，遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德、家庭美德；（7）清正廉洁，公道正派；（8）法律规定的其他义务第四节

公务员法根据《公务员法》第15条的规定，公务员享有下列权利：（1）获得履行职责应当具有的工作条件；（2）非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；（3）获得工资报酬，享受福利、保险待遇；（4）参加培训；（5）对机关工作和领导人员提出批评和建议；（6）提出申诉和控告；（7）申请辞职；（8）法律规定的其他权利。第四节

公务员法公职关系的核心是公务员履行职责，具体表现为公务员代表其所在机关行使职权的行为，此类行为也被称为公务行为。因为公务员同时具有普通公民的身份，所以区分公务员实施的公务行为和个人行为成为公职关系中的重要问题。根据行政法学界的主流观点，区分公务员的公务行为和个人行为需要综合考虑实质和形式两个方面的要素：实质要素主要包括职务和公益两项内容，即公务员实施的行为中是否包含行使其职权、履行其职责或执行行政命令的内容，公务员的行为是否具有追求或实现公共利益的目的；形式要素包括名义、时间和空间、公务标志等内容，即公务员的行为是否以其所在机关的名义作出，是否在法定的履行职责的时间和空间范围内作出（当然，警察等特殊公务员实施公务行为有特殊的时间和空间要求），公务员是否具有表明其身份的制服、证件等标志。第四节

公务员法三、公务员的职务、职级根据《公务员法》的规定，国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，被划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。对于具有职位特殊性、需要单独管理的，可以增设其他职位类别。第四节

公务员法公务员的职务与职级采用并行制度，根据公务员职位类别和职责设置公务员领导职务和职级序列。公务员领导职务根据宪法、有关法律和机构规格设置。领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。公务员职级在厅局级以下设置。综合管理类公务员职级序列分为：一级巡视员、二级巡视员、一级调研员、二级调研员、三级调研员、四级调研员、一级主任科员、二级主任科员、三级主任科员、四级主任科员、一级科员、二级科员。第四节

公务员法四、公务员的管理制度公务员的管理制度涵盖从公务员进入机制到退出机制的整个管理流程，具体包括录用，考核，职务、职级任免，职务、职级升降，奖励，监督与惩戒，培训，交流与回避，工资、福利与保险，辞职与辞退，退休等制度。第四节

公务员法公务员的录用是整个公务员管理流程的首要环节，应当遵循公开、平等、竞争、择优和德才兼备等基本原则。报考公务员应当满足国籍、年龄、政治素质和道德品行、身体条件和心理素质、文化程度和工作能力等方面的积极条件，以及未受刑事处罚、未被开除中国共产党党籍或公职、未被列为失信联合惩戒对象等消极条件。通过考试招录公务员包括发布招考公告、审查报考申请、对审查合格者进行考试、报考资格复审与考察、体检、公示拟录用人员名单、审批或备案等主要程序环节。新录用的公务员试用期为1年：试用期满合格的，予以任职；不合格的，取消录用。第四节

公务员法对公务员的考核是指对公务员的思想品德、工作能力、工作态度和工作业绩等进行考察和评价。对公务员的考核应当按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核政治素质和工作实绩。考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础，考核结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，作为调整公务员职位、职务、职级、级别、工资以及奖励、培训、辞退公务员的依据。第四节

公务员法公务员的奖励是指对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体所给予的精神或物质上的利益。根据《公务员法》第51、53条的规定，公务员或公务员集体工作实绩显著、模范作用突出等工作表现，给予奖励。奖励分为：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予称号。对受奖励的公务员或者公务员集体予以表彰，并对受奖励的个人给予一次性奖金或者其他待遇。第四节

公务员法公务员的监督与惩戒是指对公务员的思想政治、履行职责、作风表现、遵纪守法等情况进行监督，并区分不同情况采取谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织调整、处分等措施。公务员应当遵纪守法，遵守《公务员法》第59条规定的行为准则，如有违反，应给予处分。处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。对公务员的处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。第四节

公务员法公务员的辞职、辞退和退休都涉及公务员的退出机制。公务员辞职分为辞去公职和辞去领导职务两种情形：辞去公职必然导致其退出公务员系统，公务员仅辞去领导职务却保留公务员身份则不会导致其退出公务员系统。公务员享有辞职的权利，但若有《公务员法》第86条规定的未满最低服务年限等情形，不得辞去公职。公务员有《公务员法》第88条规定的在年度考核中连续两年被确定为不称职、不胜任现职工作又不接受其他安排等情形的，予以辞退。公务员达到国家规定的退休年龄或者完全丧失工作能力的，应当退休。第五节

申诉与控告制度公务员的申诉制度是指对涉及本人的人事处理不服，可依法向原处理机关申请复核，或向同级公务员主管部门、上一级机关或监察机关提出申诉，由受理机关重新处理的制度。根据《公务员法》第95条的规定，对处分，辞退或取消录用，降职，定期考核定为不称职，免职，申请辞职、提前退休未予批准，不按照规定确定或扣减工资、福利、保险待遇以及法律、法规规定的其他情形，公务员可申请复核或申诉。受理机关应当组成公务员申诉公正委员会，负责受理和审理公务员的申诉案件。公务员不因申请复核、提出申诉而被加重处理。公务员申诉的受理机关审查认定人事处理有错误的，原处理机关应当及时予以纠正。第五节

申诉与控告制度公务员的控告制度是指公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益，依法向上级机关或者监察机关提出控告，受理控告的机关应当按照规定及时处理的制度。如果公务员认为其所在机关及其领导人员有打击报复、栽赃陷害以及其他侵害自己合法权益的违法乱纪行为，可依法向上级机关或监察机关提出控告，上级机关或监察机关应当依法依规进行处理。第三章行政行为法第一节

行政行为的概念和特征一、行政行为的概念（1）行政行为是行政主体的行为。行政行为的行为主体特指行政主体。一方面，只有行政主体作出的行为才是行政行为，行政相对人作出的受行政法调整的行为不是行政行为。另一方面，其他国家机关或者社会组织行使职权的行为，并不属于行政行为，除非有法律法规授权或者行政主体委托。（2）行政行为是行政主体行使行政职权、履行行政职责的行为。行政行为是行政主体进行国家行政管理和社会公共事务管理的行为，是行政主体落实其法定行政职责、权限的现实途径。没有法律规定或者授权行政主体行使职权、履行职责，就没有行政行为。（3）行政行为是具有法律意义、产生法律效果的行为。行政行为必须具备法律要素，而且行政主体还对相应的法律后果担负法律责任。第一节

行政行为的概念和特征二、行政行为的特征1.国家意志性2.公共利益性3.从属法律性4.效力先定性5.法律效果性

第二节

行政处罚一、行政处罚的概念和特征（一）行政处罚的概念行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。（二）行政处罚的特征1.行政处罚的主体是行政机关或法律、法规授权的其他行政主体。2.行政处罚的对象是作为行政相对人的公民、法人或其他组织。3.行政处罚的前提是行政相对人实施了违反行政法律规范的行为。4.行政处罚本质上是一种以惩戒违法为目的的、具有制裁性的具体行政行为。第二节

行政处罚二、行政处罚的原则行政处罚的原则是指对行政处罚的设定和实施具有普遍指导意义的准则。（一）处罚法定原则（二）处罚与教育相结合的原则（三）处罚公正、公开原则（四）处罚救济原则（或称权益保障原则）（五）一事不再罚原则（六）过罚相当原则

第二节

行政处罚三、行政处罚的种类与分类行政处罚的种类包括：（1）警告、通报批评；（2）罚款、没收违法所得、没收非法财物；（3）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（4）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；（5）行政拘留；（6）法律、行政法规规定的其他行政处罚对行政处罚可以根据不同的标准进行分类：以行政处罚的性质为标准，行政处罚可被分为限制或剥夺权利的处罚、科以义务的处罚、影响声誉的处罚；以行政处罚的内容为标准，其可被分为人身自由罚、行为罚、财产罚、声誉罚（申诫罚、精神罚）四类。每一类处罚中又各有具体的处罚形式。第二节

行政处罚四、行政处罚的设定依照《行政处罚法》第10〜16条的规定，我国行政处罚的设定规则如下。（一）法律的设定权（二）行政法规的设定权（三）地方性法规的设定权（四）规章的设定权第二节

行政处罚五、行政处罚的实施机关行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。行政机关依照法律、法规、规章的规定，可以在其法定权限内书面委托符合法律规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。其中，受委托组织必须符合以下条件：（1）依法成立并具有管理公共事务职能；（2）有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员；（3）需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。第二节

行政处罚六、行政处罚的适用1.行政机关因实施行政处罚的需要，可以向有关机关提出协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的，应当依法予以协助。2.违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究违法行为人刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。3.行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。4.对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。第二节

行政处罚5.不满14周岁的未成年人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满14周岁不满18周岁的未成年人有违法行为的，应当从轻或者减轻行政处罚。6.精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的，可以从轻或者减轻行政处罚。7.当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：1）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；2）受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；3）主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的；4）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；5）法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。

第二节

行政处罚8.违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。9.行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。10.违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金；行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款。第二节

行政处罚11.违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至5年。前述期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。12.实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。第二节

行政处罚七、行政处罚程序的相关规定政处罚程序是指享有行政处罚决定权和执行权的主体对构成行政违法的行政相对人实施行政处罚的方式、方法、步骤、时限。行政处罚的程序由行政处罚决定程序和行政处罚执行程序两部分组成。第二节

行政处罚（一）行政处罚程序的一般规定行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求，未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。第二节

行政处罚行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利，不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人的合法权益。执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避。当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，有权申请回避。当事人提出回避申请的，行政机关应当依法审查，由行政机关负责人决定。在作出决定之前，不停止调查。第二节

行政处罚行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在3日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。第二节

行政处罚（二）行政处罚执行程序1.简易程序2.普通程序3.听证程序第三节

行政许可一、行政许可的概念和特征按照《行政许可法》的规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。理解行政许可的含义需要掌握以下几点，也可以将其视为行政许可的特征：1.行政许可是行政主体实施的管理行为2.行政许可是依申请行政行为3.行政许可是外部行政行为4.行政许可是一种授益性行政行为5.行政许可是一种要式行政行为6.行政许可是准予从事特定活动的一项法律制度

第三节

行政许可二、行政许可的范围行政许可的范围即能够设定行政许可的事项、领域。从世界各国行政许可的范围来看，许可事项主要集中在少数容易产生外部不良影响且损害后果难以有效补救的自然垄断、外部不经济、公共物品、非价格物品、信息偏在行业或者活动等事项；而对可能发生的随机性、偶然性问题，往往采取事后监督管理方式解决，不设定行政许可。第三节

行政许可1.可以设定行政许可的事项（1）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。（2）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。（3）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具有特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。（4）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。（5）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。（6）法律、行政法规规定的其他事项。第三节

行政许可一般认为：上述行政许可事项实际上涵盖了五类性质不同的事项，包括安全事项、特许事项、认可事项、核准事项以及登记事项。其他事项则被包括在开放性规定中。2.可以不设定行政许可的事项

《行政许可法》规定，对可以设定许可的事项通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：（1）公民、法人或者其他组织能够自主决定的事项。（2）市场竞争机制能够有效调节的事项。（3）行业组织或者中介机构能够自行管理的事项。（4）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项。第三节

行政许可三、行政许可的设定行政许可的设定是指有关国家机关依法创设行政许可的活动，其中最重要的是许可设定权的配置。行政许可设定权是指《行政许可法》规定的创设行政许可的权力。根据《行政许可法》第14〜17条的规定，我国行政许可设定权的分配格局如下。（一）全国人大及其常委会的行政许可设定权（二）国务院的行政许可设定权（三）省级和较大的市级权力机关的行政许可设定权（四）省级政府的行政许可设定权第三节

行政许可四、行政许可的实施主体行政许可的实施主体是指在其法定职权范围内，基于行政相对人的申请，对行政相对人的申请进行审查，从而决定是否准许行政相对人所申请的活动或资格的行政机关和法律、法规授权的组织。它是行政主体概念在行政许可活动领域中的具体表现形式。行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在其法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。第三节

行政许可行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托行政机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可，不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府的两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。第三节

行政许可五、行政许可的实施程序行政许可的实施程序是指行政机关受理许可申请并作出许可决定时遵循的法定程序，具体来说，就是指行政许可的实施机关从受理行政许可申请到作出准予、拒绝、中止、收回、撤销行政许可等决定的步骤、方式和时限的总称。我国行政许可实施程序具体如下。（一）申请与受理1.申请2.受理第三节

行政许可（二）审查与决定1.审查（1）当场审查并作出决定的情况（2）下级行政机关审查、上级行政机关决定的情况（3）涉及第三人的审查2.决定（1）许可决定（2）不许可决定第三节

行政许可（三）期限除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定。20日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过45日；45日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长15日，并应当将延长期限的理由告知申请人。依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起20日内审查完毕。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。第三节

行政许可行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起10日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。行政机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本节规定的期限内。行政机关应当将所需时间书面告知申请人。第三节

行政许可（四）听证1.听证的范围（1）法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项。（2）行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项。（3）行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的事项。第三节

行政许可2.听证的程序（1）行政机关应当于举行听证的7日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告。（2）听证应当公开举行。（3）行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避。（4）举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证。（5）听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。第三节

行政许可3.听证的效力（案卷排他原则）行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。（五）变更与延续被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满30日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请；但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。第三节

行政许可（六）行政许可实施程序中的特别要求（1）通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出的行政许可。（2）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的行政许可。（3）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的行政许可。（4）企业或者其他组织的设立需要确定主体资格的行政许可。（5）有数量限制的行政许可。第四节

行政强制一、行政强制的概念和种类行政强制是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为；行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。因此，行政强制是对行政强制措施和行政强制执行的总称。第四节

行政强制行政强制的种类：（1）限制公民自由（2）查封场所、设施或者财物，即行政机关对相对方经营的场所或者其所有使用的设施贴上封条或者通过登记机关对有权属登记的不动产或者动产进行权属限定的措施（3）扣押财物，即行政机关为了取证或者其他行政目标，对财产所有权人的财产进行限制，使其不能行使占有、使用和处分的权利（4）冻结存款、汇款，即金融机构或者邮政局根据行政机关的请求，对相对方的存款或者有价证券等进行暂停支付，未经允许不准提取或转让的行为(5)其他行政强制措施第四节

行政强制二、行政强制的内容（一）行政强制措施行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制措施的特点在于，它是对行政相对人的权利进行的暂时性限制，而非终局性处理。行政强制措施在学理上可以分为对公民人身自由的行政强制措施和对公民、法人或者其他组织的财产的行政强制措施。对此，《行政强制法》第9条进行了明确列举：（1）限制公民人身自由，即行政机关为实现行政目标，依职权采取的限制公民人身自由的强制措施。在现行法律之中，限制人身自由的强制措施有强制戒毒、扣留、强制检疫、强制隔离治疗、强制带离现场等。第四节行政强制（2）查封场所、设施或者财物，即行政机关对行政相对人经营的场所或者其所有、使用的设施贴上封条，或者通过登记机关对其有权属登记的不动产或者动产进行权属限定的措施。在现行法律、法规中，“封存”“封闭”“关闭或者限制使用场所”“限制使用设备、设施”在性质、作用上与查封相同。（3）扣押财物，即行政机关为了取证或者其他行政目标，对财产所有权人的财产权进行限制，使其不能行使占有、使用和处分的权利。与查封不同，扣押主要针对可移动的财物，而且是由行政机关保管财物。与扣押具有相同效果的还有“暂扣”“扣留”等。查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。当事人的场所设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。第四节行政强制（4）冻结存款、汇款，即金融机构或者邮政局根据行政机关的请求，对行政相对人的存款或者有价证券等进行暂停支付，未经允许不准提取或转让的行为。冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施，不得将其委托给其他行政机关或者组织。其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当。对于已被其他国家机关依法冻结的存款、汇款，不得重复冻结。（5）其他行政强制措施。考虑到行政强制措施的形式多样性与名称差异性，《行政强制法》对前述四种措施以外的其他措施进行了概括式规定。第四节

行政强制（二）行政强制执行行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。采取行政强制执行的前提是：（1）行政相对人依行政决定负有某种特定义务；（2）行政相对人有履行该义务的能力；（3）行政相对人故意不履行其义务。以采用强制执行的方法为准，行政强制执行的方式可分为直接强制执行和间接强制执行两种。1.直接强制执行直接强制执行是指行政机关对行政相对人的人身或者财产直接施加物理上的强制力，以实现行政法上预期的义务履行状态。按照行政强制执行针对的对象，直接强制执行又可分为对财产的强制执行和对人身的强制执行。第四节行政强制对财产的强制执行即负有财产或金钱给付义务的人拒不履行给付义务的，行政机关依法对其财产采取强制措施，迫使其履行给付义务。常见的方式有划拨、扣缴、抵缴、强制拆除、强制兑换、强制检定、强制销毁等。《行政强制法》中涉及的对财产的强制方式有：（1）划拨存款、汇款。行政相对人拒不履行生效行政决定所确定的义务的，行政机关或行政机关申请人民法院通过有关金融机构、邮政机构将其账户上的存款或者汇款，直接划入权利人的账户。（2）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物。（3）排除妨碍、恢复原状。第四节行政强制2.间接强制执行间接强制执行是指行政机关对行政相对人使用间接的手段达到与其履行义务相同状态的强制执行方式。间接强制执行又可分为代履行和执行罚两种。（1）代履行代履行是指行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以自行或者委托没有利害关系的第三人代为履行行政法义务。此外，《行政强制法》还规定了即时代履行制度：需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。第四节行政强制（2）执行罚执行罚即对于行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金，迫使其履行义务的执行方式。除存在《行政强制法》明确规定的加处罚款或者滞纳金，划拨存款、汇款，拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物，排除妨碍、恢复原状，代履行以外，还存在其他由单行法律规定的强制执行方式，例如强制许可、强制停产、强制消除安全隐患等。

第四节

行政强制三、行政强制的设定行政强制是直接干预公民、法人和其他组织之权益的具有强制性的行政行为，因此，在《行政强制法》中，行政强制的设定体现出高度集中的特点。（一）行政强制措施的设定（1）法律可以设定各种行政强制措施，并享有设定限制公民人身自由，冻结存款、汇款的行政强制措施