燕继荣-深化政府改革-转变政府职能

25三月2024燕继荣--深化政府改革,转变政府职能说明文本依据：三中全会公报三中全会关于深化改革若干重大问题决定习近平总书记对于决定的说明印象深刻的讨论：经济改革；司法改革；财税改革；军队改革十八届三中全会表达了中国共产党的基本共识：全面深化改革是全党的头等大事。对于政府而言，深化改革的核心就是转变政府职能。中国的希望？改革是找死，不改革是等死？不改革会迎来阿拉伯革命，只有改革才能避免革命。所以，人们对于中国的未来满怀希望，对于今后的改革也满怀期待。三中全会决议告诉我们，中国或许还有不革命的希望？对《决定》的不同解读改革，终于回到92共识，昨天晚上到现在，我真的被感动了。【改革真的来了！】《公报》给人以冰冷的感觉。当人们感叹自己很傻很天真的时候，《决定》却带来极度惊艳：几乎学者呼吁的所有改革都得到了眷顾：落实宪法、还权人大、地方司法独立、IPO注册制、民营银行，放权，约束政府，土地、户籍、计划生育，连国企改革也有重大理论创新。我决定开始相信中国梦！【《决定》是习李新政一年交出的满分答卷】1、改革内容大超预期，回击了“改革已死”的悲观论调；2、兑现上任之初的改革承诺，彰显历史担当；3、改革内容广纳谏言，显示宽阔胸怀；4、方案有不少新意和突破，兼具勇气与智慧；5、中国经济转型有戏；6、其历史意义堪比11届3中全会，中国有望走出历史三峡。对决定的不同解读吴敬琏：三中全会不负众望。茅于轼：马克思的经济学理论就是剩余价值，剥削，公有制；毛泽东思想的核心是造反（但不许别人造反）和阶级斗争。在这些理论的指导下，改革的空间很有限。不过三中全会的公报还是表现出很强的改革愿望，值得肯定。十多年停滞倒退之后再次回到老邓的路上，是为之喜；但十多年之后还不能突破老邓的框架，是为之悲。积极回应了民间的一些要求，使人燃起一些希望，希望这是官民良性互动的开端；但在政治和意识形态领域一仍其旧，抱着石头不过河，甚至不知岸在何处，或许让有限的希望之光被浓重的雾霾所淹没。确实应该肯定这次出台的一些积极的改革提议，但不知道一个没有监督制衡机制、没有言论和新闻自由的社会，如何能保证好的提议不会最后落空甚至变成权力寻租的新工具？当年听镕镕的一百口棺材论后，大家都在期盼，觉得他很牛；后来，听了宝宝说要让大家活得有尊严，让公平正义比太阳还光辉，大家很兴奋，觉得他也很牛；现在，大家听完强强说要忠实宪法，忠实人民，大家都觉得他更牛；可现在，我觉得你们才是真的最牛，都听几十年了，还能象吸鸦片一样保持高度亢奋。对决定的不同解读官方解读版：民间解读版：私有财产不可侵犯；国企职工收入不能再涨了；院士不能终身制了；农民土地、宅基地可以流转了；做记者的门槛提高了；退休年龄要延迟了；单独可以生二胎了；文工团的人要下岗了；房产税要立法了；劳教制度废除了；高考不再一考定终生了；入户一线城市更难了。公报一出，论者风起。或称“集权改革”，或称“权威改革”，皆不靠谱。窃以为，49至77年，中国实行的是“军政”或“均政”，用暴力追求平均主义；78年至今，实行的是“富政”，以改革促增长；此后，将实行10年“化政”，一党中央执政，逐步开放自下而上选举，之后到“宪政”。三中全会精神文本解读关于改革目标的表述全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。总体改革思路和原则紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展；紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主；紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系，推动社会主义文化大发展大繁荣；紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序；紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局；紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，加强民主集中制建设，完善党的领导体制和执政方式，保持党的先进性和纯洁性，为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证。改革路径加强和改善党对全面深化改革的领导，提高党的领导水平和执政能力，确保改革取得成功。加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进。中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。要推动人民代表大会制度与时俱进，推进协商民主广泛多层制度化发展，发展基层民主。切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益。要维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。深化国防和军队改革。要深化军队体制编制调整改革，推进军队政策制度调整改革，推动军民融合深度发展。创新社会治理，改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。1.为什么要全面深化改革？如何看待中国的问题？今天的中国，无论是政府管理，还是社会治理，都面临许多问题。有人将之归结为共产党国家党国体制（Party-stateSystem）的麻烦，有人将之解释为转型社会（Socialtransformation）的必然特征，有人将之概括为“中等收入陷阱”（MiddleIncomeTrap）。不管怎么解释，都需要积极探索改进的方向和方案。经济学家：市场化政治学家：民主化法律学家：法治化管理学家：公共治理：治理结构的改善政治发展的一般模型皇权主义-极权主义-威权主义-民主主义中国改革的目标和属性宪政改革：民主立宪民主改革：自由竞选治理改革：制度优化政府改革：职能转变（建设公共服务型政府）2.治理体系和能力的现代化统治模式：强权统治型暴力强制管理模式：利益驱动型物质刺激治理模式：义利全一型权利与义务的统一管理与参与结合传统军事社会原始资本主义社会现代文明社会文明程度

历史演进及治理模式的变化

三中全会提出，要全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。新型治理模式的特点管制＋自治管理主体的多元化：政府与非政府组织机构管理者与被管理者的依赖关系：二者互助合作上下互动的管理过程：管理行为与参与行为结合治理手段和方式的多样化：管制＋自治善治理论3.0公共管理或“公共治理”、“协同治理”、“官民治理”：80年代以来学界所提出的“多元共治”、“复合治理”、“多中心治理”等概念是这一代理论的产物。它强调“公共事务公共管理”，把公共管理定义为政府、社会组织、社区单位、企业、个人等所有利益攸关者共同参与、协同行动的过程，认为“善治”就是国家与社会良性互动、协同治理，因此，建立集体决策和共同参与制度，加强公共选择和公共博弈，实现责任共担，利益分享，权力协同，这是第三代治理理论的主要政策建议。善治需要软硬兼施霸道政治王道政治民道政治政治理念强者无敌（以力服人）道义合法性（以德服人）民意合法性（以法服人）政治制度强力管控（暴政）道德自律（仁政）制度约束（法治）政策导向严刑峻法刚性维稳怀柔说理柔性维稳公民参与民主协商治理理论的政策建议从善治理论的学术演进来看，国家与社会的协同治理，即“公共治理”是善治思考的终点，由它所能引出的积极的政策性结论是，要实现善治，必须保持（1）权力和权利的协调均衡；（2）政府与社会的合作；（3）让所有利益相关者共同参与共管共治；（4）公共选择和公共博弈的有效性；（5）政府与民间的互动性。关于改革问题的讨论在改革的问题上，一直存在争论：一步到位VS循序渐进自下而上VS自上而下地方实验VS顶层设计县政改革VS宪政改革选举优先VS治理优先民主优先VS法治优先中国政改的条件与现实可能站在中国高层领导人的立场上考虑问题，以下要素可能是目前中国政改的限制性条件：

中国共产党要继续执政。党内国内要政治稳定。经济发展势头不要中断。国家主权统一不能受到威胁。社会、党内的最大共识得到满足。未来改革的共识与方向经济改革：转变增长和发展模式！政府“保持定力，稳定政策”，坚持不扩大赤字，不超增发货币，不用短期政策性投资刺激经济增长，而是通过“促改革、调结构”，用改革激发市场活力，推动经济转型升级。社会改革：创新社会治理，建立公共服务体系，完善社会保障制度！军队改革：紧紧围绕建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队这一党在新形势下的强军目标，着力解决制约国防和军队建设发展的突出矛盾和问题，创新发展军事理论，加强军事战略指导，完善新时期军事战略方针，构建中国特色现代军事力量体系。要深化军队体制编制调整改革，推进军队政策制度调整改革，推动军民融合深度发展。政治改革：可能的选项：政府改革：结构调整还是职能转变？政党改革：保持党的领导权和领导力？改变党的领导方式，让党回到人大工作，变行政党为执政党？人大改革：如何改变橡皮图章？司法改革：如何树立司法权威？改革的考验理论创新走多远党内民主怎么搞宪政体制要不要能不能把“人大”做实要不要拿垄断企业开刀敢不敢确立官员财产公开制度社会组织和社会自治走多远媒体开放的程度有多大3.政府行政改革的任务全会提出，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。以转变政府职能为核心的政府改革如何理解政府职能转变？一般认为，以往中国政府更多地扮演全能主义“家长”角色，其管理具有管制主义、命令主义、包办主义的明显特征。这样的模式如果在民智不开、民愿不强、民力不足的时代还有应用成效，但在改革开放、市场经济的时代，由于公民权利意识的增强，社会自主能力的提高，民间能量的积聚，不仅管理效应递减，而且还有增加社会成本、阻碍社会发展的诸多弊端。因此，转变政府职能，就是要将政府主要从事发布禁令、行政审批、亲力亲为等职能，转变为主要提供法治秩序、公共管理、公共服务和社会保障等职能。政府评价的标准政府改革的目标：责任政府=有效性+有限性权力责任选择性最好政府小大不可能次好政府（1）大大次好政府（2）小小最坏政府大小不选择政府评价的具体指标合法性：政府依法规范其决策和执行行为的程度；公共性：政府信息公开、决策开放的程度；有效性：政府矫正政策执行中的扭曲、截留的程度；制约性：政府权力受到监督的程度，包括“三公”经费的监管，特别是“一把手”权力在多大程度上受到制约；服务性：基本公共服务普及化和均等化程度；简约性：政府行为的经济性和管理与服务的方便程度。中国政府改革历程上个世纪80年代以来，随着经济改革的深入，中国政府自身也经历了一个不断改革的过程。80年代，政府改革主要围绕“集权与分权”的话题而展开；基于对传统集权模式的深切反思，“分权让利”被设定为政府改革的主题。90年代，国家与社会、政府与市场关系的讨论，将政府改革的话题引向有关“大政府与小政府”的讨论，“小政府”模式被一度看好，精简机构成为政府改革的主要内容。2000年以后，人们达成了新的共识：政府权力的集中或分散、政府规模的大或小，未必是一个好政府的主要标志，一个良好的政府，应该是有效履行公共管理和公共服务职能的“强政府”。基于这样的认识，“转变政府职能”就成为政府改革的核心议题，而改变政府管理模式，构建服务型政府，便理所当然成为政府改革的目标。政府改革的路径实际上，2000年以后，中国政府一直在提倡转变职能。本次全会再次表达了转变政府职能的改革意愿，而且提出了具体的行动方向，其要点包括：（1）健全宏观调控体系，强化政府宏观调控能力；（2）削减行政审批，简政放权，活化社会与市场；（3）明确央地政府分工，强化公共管理与服务；（4）优化政府结构，确保权责一致；（5）完善官员考评机制，纠正政绩偏向；（6）取消事业单位行政级别，加大政府购买服务力度；（6）统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。政府建设的目标现代政府的标准低标准——法治政府高标准——服务型政府现代政府的基本任务：（1）维持法治秩序；（2）提供公共服务。法治政府是一个底线标准，它要求政府依法施政，守法护法。服务型政府是一个高标准，它是指能够公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品和服务的政府。政府职能与能力1997年世界银行发布的《世界发展报告》对国家的职能范围作出了如下的解释（见下图）：财产权保护宏观调控中等职能积极职能最小职能保护穷人增进公平公共卫生宏观调控财产权保护国防、法律及秩序提供纯公共产品社会保险保险、金融监督职业教育反垄断教育、环境保护应对经济外部性财富再分配产业政策X图表：国家职能的范围福山关于政府职能与国家能力关系的理想模型福山研究的意义福山的研究结论对于中国政府改革具有积极意义：第一，“在缩减国家职能范围的同时提高国家力量的强度”不仅是可欲的而且是可行的；第二，根据中国政府的现实状况，强化“基础职能”，完善“拓展职能”应当是政府改革的基本方向。“中国模式”：发展型政府的特征全能主义政府角色自由自治的比重ABCDE政府职能和作用古典自由主义：A监护者现代自由主义：A监护者+B管理者新自由主义：A监护者+B管理者+C保障者社会主义：A监护者+B管理者+C保障者+D造福者中国特色社会主义：A监护者+B管理者+C保障者+D造福者+E教导者政府主导模式“政府主导”被看成是“中国模式”的重要特色，而中国制度的特点更有助于推行“政府主导”的发展模式。最新的讨论注意到，近十多年来，政府所拥有的物质资源、组织资源日见增强，其控制社会的能力也越来越大。经济发展是政府主导的，基层和社区建设是政府主导的，文化体育事业是政府主导的，即使诸如民间组织的发展、地方文化宗教事务兴起之类的事情，也是政府主导的。事实表明，中国的发展变化已经形成了对政府的高度依赖，而社会处于被动员、被导演、被整治的状态始终未有改变。“政府主导”不断强化的势头，一方面造成政府能力越来越大，形成一种惯性和循环——“政府主导”越是促成经济繁荣，社会资源便越是掌控在政府手中；社会资源越是掌控在政府手中，经济繁荣便愈加依赖于“政府主导”；另一方面，伴随着政府吸附资源的能力越来越强，涉入社会事务越来越深，管理的事务越来越广，全能主义倾向越来越严重，相应地，社会自理和自治的能力便越来越弱，社会和民众依赖政府的程度也越来越大，进一步而言，政府成为社会矛盾焦点的风险也会更大。这是目前中国式政府治理面临的一大问题。多头治理结构结构性传导阻滞上层：中央政府Top:CentralGovernment中层：地方政府Middle:LocalGovernments下层：基层政府Bottom:Street-levelGovernments惠民政策（10）实际效果（1-2）治理危机（10）危机应对（1-2）传导阻滞和过滤沙漏型结构沙漏结构上面很大，资源很多。下面不小，需求很大。中间收紧，流通阻滞。治理结构的改革如何打通中间环节？如何破除中间障碍？基层官员形象不佳反映什么问题中央领导是恩人省级领导是亲人市级领导是好人县级领导是坏人乡级领导是恶人村级领导是仇人中国式治理：猪上树方案远景激励绩效考核山寨效果政府治理面临的困境特点概括表现集中式管理实现社会整齐划一，步调一致是政府管理的目标运动式管理突击式严打和综合整治是政府经常采用的方式倒计时管理军令状和暴力执法是政府管理常见的手段围堵式管理追求无抗议管理，社会抗议零容忍狱警式管理政府试图通过制造和利用信息不对称来管控社会政府治理遇到的最大挑战GABCGABCNetwork1Network2新一届政府改革“十八大”以后，新一届政府推出了新的政府改革。到目前为止，我们大致看到了这项改革几个方面的内容：推进大部制式的机构改革，主要包括拆分铁道部、合并计生委与卫生部为国家卫生和计划生育委员会、将药监局和食品安全委员会合并为国家食品药品监督管理总局、撤销广电总局、新闻出版总署，建立国家新闻出版广播电影电视总局等；以中央政治局出台的“八项规定”和“六项禁令”为内容的转变工作作风的改革；以公开政府“三公经费”、转移支付为主要内容的透明政府改革（其中包括逐渐公布各级政府财政收支、政府间转移支付，完善地方政府向地方人大汇报制度，加快官员财产公布，率先从公共部门以及国有企业开始完善公务员薪酬制度等）；自2013年年初推开的削减行政审批项目的改革。政府自身改革，转变政府职能是核心，而其中最主要的就是放权。十多年前，国务院大概有4,300多项审批权，政府管得太多，市场很难发挥作用。经过6次行政审批改革之后，国务院目前还有1,700多个行政审批事项。深化政府改革，实现政府再造以现代理念，本着民主治理原则再造政府保证制度供给，依据社会需求来创新制度政府改革的方向全会精神：创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。做好公共性做好回应性做好自治性做好互动性将打造公共政策转变为打造公共平台变“管理就是发布禁令”为“管理就是提供解决方案”做好公共性：共管共治新公共管理与政府再造FromGovernmenttoGovernance对“治理”概念的理解治理是一种综合性的管理行动。从行动的向度来看，治理不但包括自上而下的管理，还包括自下而上的参与。治理意味着社会的共管共治：政府治理＋社会治理社会管理并不简单是政府对社会事务的管理，而是社会对于公共事务的管理。做好回应性：守住底线做好自治性：社会建设费孝通于20世纪40年代写就的《乡土中国》剖析了中国农村的社会结构，阐明了“乡土性”的特点。根据他的分析，在乡土社会中，人们彼此熟悉，信用的确立不必依靠正式的契约和国家权威；人们追求“无讼”，公共秩序的维护勿需依赖国家法律，而是依靠“对传统规则的服膺”。乡土社会是一个“无法”的社会（假如把法律限于以国家权力所维持的规则），但是“无法”并不影响它的社会秩序，因为乡土社会是“礼治”的社会。乡土中国的治理做好互动性：有效沟通管理是一种互动的过程。管理是管制的过程，也是参与的过程。政府管理做好三件事：一是整合民意；二是规范政府；三是建立互动。做好互动性是改善管理绩效的重要途径。如何密切联系群众？管理过程管理者：管理被管理者：参与双方互动才能产生良好的管理绩效发布禁令还是提供解决方案变“管理就是发布禁令”为“管理就是提供解决方案”管理实例分析：城市小广告案例黄浦江猪案例美国停车管理案例结论：观察未来有一种判断：中共二十大是一个“拐点”。那也就是说，未来10年很关键，不仅对于中国共产党，而且对于中国和世界都是如此。根据一般的分析，今天的中国更多地体现了威权主义的特质（意识形态上的混合主义，政治上的寡头主义与地方主义、部门主义、协商主义，经济上的自由主义）。对于威权主义，人们更多的是批评和批判。之所以批评和批判多，是因为我们大都站在民主主义立场上说话。如果历史地看，恐怕看到更多的是它的变化和进步。正如人们常说，在如何看待中国的问题上，面对同样的事实，可以得出不同的判断，因为那取决于你是把它看成是杯子的“半满”还是“半空”。在评价威权主义的时候，也同样面临这样的问题：你愿意把看到的东西视为“进步”或“成长”还是视为“差距”或“不足”？中国政治发展路线图基层自治（地方自治）→公民社会建设→列宁主义政党转型→民主转变，这应当是一个威权国家政治发展的基本路线图。从台湾的经验来看，地方自治与直选是在宪政体制下进行的，这与大陆搞村民自治与直选的背景似乎有所不同。台湾1950年代开始地方自治过程，1986年民进党成立，2001年政党轮替，2008年国民党转型后重新执掌政权。这样算来，台湾由基层政治转型到高层政治