我国政策性住房金融制度发展与完善-基于住房公积金视角

近日，“取消住房公积金制度、缓释企业运营压力”的建议一经提出激起千层浪，社会公众就住房公积金存废议题展开激烈讨论。受新冠疫情影响，诸多企业生产经营遭受巨大冲击，相关部门提出将住房公积金转变为年金以减轻企业负担，该建议表面看似缓解企业压力，实际与社会群众预期及党中央、国务院促进民生保障变革导向相悖。2020年5月18日，中共中央、国务院联合出台《关于新时代加快完善社会主义市场经济体系的意见》，围绕新时代中国特色社会主义市场经济体制建设这一论题，针对全民化社会保障体系建设提出了住房制度建设及住房公积金制度改革等相关要求。促进住房公积金制度改革与政策性住房金融发展，通过提供合适货币补贴方式、提升中低收入群体的消费水平与风险应对能力，是当前我国社会保障体系建设的正确发展方向。一、住房公积金与政策性住房金融发展作用（一）保障低收入群体基本住房需求住房作为一种现代刚需，是我国社会民生热点问题，也是公民基础生存权益的重要部分，保障居民，特别是低收入群体的基本住房需求具有重大意义。通过支持廉租房、公共租赁住房、推动“租购并举”等方式充分发挥住房公积金职能作用，帮助解决低收入群体的基本住房需求，有利于进一步完善我国社会保障体系，满足人民对美好生活的向往，夯实党的执政基础。（二）保证住房经济稳步发展住房公积金为职工提供了一种低成本的融资途径，使他们能够更容易地购买、建造或改善自己的住房。这有助于缓解住房市场供需不平衡的问题，并提高居民的住房保障水平；同时，得益于住房公积金的积累和提取，居民能够灵活运用这些资金满足自己的住房需求，从而释放出一定的消费需求，促进经济增长。（三）满足国家发展需要我国人口基数大，低收入群体数量多，人口老龄化日趋严峻，社会矛盾复杂多发，住房问题更是处于当下社会矛盾的风口浪尖。随着我国城市化发展进程加快，农村人口向城市大批量涌进，城市人口数量增幅过高，同时农村的城镇化发展进程随之加快，使得城镇低收入家庭比重呈现持续增长，居民收入差异不断拉大，这一现状驱使我国住房层次结构设计逐渐与住房金融发展进度协同。鉴于此，需加快推进政策性住房金融政策落地，以优化住房环境，缓和社会矛盾，从而实现社会发展进步。二、住房公积金与政策性住房金融发展问题（一）目标定位层面住房公积金具备住房保障性与住房政策性金融的两重属性。从住房保障属性维度而言，住房公积金是政策性收入再分配的现代工具，侧重点需集中于社会低收入群体，旨在解决当下住房需求问题，但盲目扩大低收入群体的住房公积金使用占比易引发流动性不足的问题；从住房金融属性维度而言，由于现有可贷额度测算及还款相关机制与居民缴存额息息相关，整体资信情况良好，还款能力强的社会中高收入群体住房公积金使用占比较高。以上两重属性兼具内部冲突，促使住房公积金制度容易引发多项争议，究其根本，在于现行住房公积金运营机制与目标定位之间矛盾显著。（二）管理体制层面关于管理体制层面存在的问题具体如下：一是住房公积金管委会决策形式化。各地区（市）住房公积金具体管理措施的制定、调整及监督实施由住房公积金管委会负责，由于住房公积金管委会属于非常设机构，未能安排专门的工作场地与工作人员，所以在具体运作期间，不能实时制定、调整相关政策及实现监管全覆盖。二是机构性质与业务属性不匹配。一方面，住房公积金管理中心作为直属城市人民政府公益类事业单位，是社会保障体系的重要组成部分，肩负着服务民生的重任；另一方面，住房公积金管理中心主营归集资金、发放贷款等业务，使其实际运营具备金融属性。因此，住房公积金服务民生的根本目标与主营业务的金融属性不相匹配，现行中心架构、人员配备、风险控制水平与实际业务的专业化要求存在差距。三是缺乏统一的行业管理机制。目前，我国住房公积金管理中心机构设置规格、属性及职工身份各地不一，业务管理工作各行其是，未能及时建设协调统一的管理机制，阻碍了住房公积金制度发挥效能、推陈革新。另外，尽管国务院颁布的住房公积金管理条例中明确指出住房公积金管理中心具备行政执法职能，但相关配套规定条例建设滞后，征缴法律地位与处罚措施实施尚未完全到位，不利于住房公积金健康可持续发展。（三）资金使用层面在资金使用层面，住房公积金与住房金融发展主要存在以下问题：第一，资金使用渠道相对单一。现行住房公积金资金安全管理的相关规定，虽然在一定程度上保障了资金运行安全，但也同时限制了资金的循环运转。第二，资金配置不合理。受经济发展水平影响，我国部分地区住房公积金资金沉淀未充分使用，部分地区则出现资金流动性不足的问题，而现行的属地化管理模式无法实现全国范围内资金的统筹调配，进而阻碍资金优化配置，影响资金运行效率。（四）制度执行层面基于人口流动性大及住房高度商品化发展的大环境，住房公积金制度建设执行层面面临巨大挑战与问题。具体问题如下：一是制度覆盖率偏低。特别是对于低收入、新市民群体覆盖率不高，影响政策性住房金融职能发挥；二是服务对象偏颇。由于单位属性不同、行业领域不同，职工住房公积金缴存额与缴存比例存在差异，促使现行制度运营下的金融服务结构不科学，服务对象偏颇；三是住房保障功能被削弱。以目前市场房价及居民收入水平而言，尽管现行住房贷款利率已然低于其他种类贷款，但对于住房保障需求最迫切的社会低收入群体而言，住房公积金现行机制下可提取、可贷款的额度仍旧过低，无法充分发挥住房公积金住房保障功能。（五）业务运行层面在日常业务运行方面，由于住房公积金资金体量大，如何在安全、合理的前提下高效地配置和使用资金，以及加强资金使用的合规性监管尤为重要。住房公积金的资金流入来源主要是居民缴存及其发放的低息贷款回收，受房地产市场波动影响极易出现资金流入及资金流出的规模不匹配，引发流动性风险。此外，随着社会的不断发展，住房公积金制度所面对的问题和挑战也在不断变化，需要及时调整、创新政策，丰富业务形式以适应新的经济和社会环境。由此可见，住房公积金制度发展主要存在定位不清晰、管理体制不健全、运作效率较低、保障范围受限、改革滞后等问题，从而影响到住房保障制度与长效机制的建设进度。三、住房公积金与政策信息住房金融发展建议（一）建设政策性住房金融机构改组建设政策性住房金融机构是当下热点议题，且具备较高的可行性。从组织机构角度，建议由财政部门提供资金，在中央层面成立国家住房保障银行，集中划转各地区住房公积金管理中心的资金；从法律层面而言，相关部门应针对国家住房保障银行的职能定位、资金来源、业务范畴、治理及监管机制等内容予以明确规定，进而为其长效发展提供法律支持。在建设政策性住房金融机构的过程中，必须考虑到三方利益的协调。协调住房公积金缴存者、地方政府和监管部门的利益是确保住房公积金制度有效运行的关键。具体措施如下：第一，建立信息公开机制。及时向缴存者、地方政府和监管部门公开有关住房公积金的政策、运营情况和财务状况等信息，增加各方对制度的了解，减少信息不对称，提高协调的基础；第二，建立三方沟通渠道。通过定期召开会议、研讨会等方式，促进住房公积金缴存者、地方政府和监管部门之间的交流与合作。及时了解各方需求及意见，寻求共识和解决方案；第三，建立协调各方利益的中立机构或组织。该机构可以由相关利益相关方共同参与，包括住房公积金缴存者代表、地方政府代表、监管部门代表等，通过讨论和协商解决利益分歧。（二）丰富住房公积金应用途径第一，提供多样化的融资工具。除了传统的住房按揭贷款，相关部门可以探索不同类型的住房公积金贷款产品，如房屋装修贷款、“商转公”贷款等，以满足不同居民群体的住房需求。第二，丰富服务内容及办事渠道。重点推进使用住房公积金进行跨地区住房公积金贷款及商业住房贷款还款等政策的落实，更好地帮助居民缓解贷款还款压力，丰富住房公积金服务内容；坚持推进住房公积金业务线上办、智能办、“跨省通办”，不断丰富业务办理渠道，切实解决居民办事“折返跑”的问题，打造更为高效、便捷的住房公积金服务。第三，创新业务模式。积极借鉴各商业银行如珠海实行的“二手房交易登记+金融服务”五合一模式、济南实行的“带押过户”登记模式、深圳实行的“公证提存+免赎楼带押过户”模式、苏州南通实行的“资拖+贷款”等模式，探索构建住房公积金贷款之间及住房公积金贷款与商业贷款之间的“带押过户”模式，减少二手房交易的中间环节，提升住房公积金运行效率。（三）加快完善住房公积金监管机制对政府部门而言，应制定和修订相关的法律法规和监管规定，明确住房公积金管理机构和相关各方的职责和义务，规范监管行为和程序。从监管部门角度来说，应提升监管队伍的专业化水平，根据实际情况革新监管要求，从各个维度加强对住房公积金运营的监管和审查，确保住房公积金资金运作合法合规。同时，采用先进的监管技术手段，如大数据分析、人工智能等，加强对住房公积金的风险识别、监测和预警。此外，相关部门还应当完善信息披露机制，提升住房公积金管理机构有关住房公积金的政策、运营情况和财务状况等信息的及时性与透明度，并与其他相关监管部门建立信息共享和协同机制，共同监控和管理住房公积金领域的风险和问题。（四）强化住房公积金社会保障功能根据社会保障体系对政策性住房金融发展的具体需求，逐一制定住房公积金制度改革策略，全方位调研住房公积金社会保障功能的作用机制，以便于充分调动住房公积金主体作用。在住房公积金制度改革过程中，高度重视优化住房公积金缴存及可贷额度测算的相关机制，加强对限高保低准则的重视，切实维护低收入群体利益，建设真正服务民生的政策性住房金融体系。与此同时，做好住房公积金的总结及改进工作，不断拓宽社会保障范围，提升公积金制度公平性与公正性，确保有效发挥其社会保障作用。（五）提升住房公积金制度职能作用住房公积金制度旨在为社会民众提供住房支持和保障，为进一步提升住房公积金制度的职能作用，相关部门应从住房公积金体系建设现况入手，以服务扩面、优化结构、丰富产品为抓手，设计提升住房公积金制度职能作用的实际研发计划，探索构建多层次、广覆盖、有差异的社会住房保障体系，满足更多元的住房需求。同时，完善行政执法的机制体制，加大住房公积金制度的监管和执法力度，打击违规行为，确保住房公积金资金的安全性和合规性。此外，相关部门应加强对住房公