焦作市预算管理制度改革情况调查样本

焦作市预算管理制度改革状况调查财政厅政研室调研组为进一步深化财政改革，完善公共财政体系，焦作引入财政内某些权制衡理念，建立了财政预算编制、执行、监督、评价互相制衡“四权分离”管理机制；引入参加式预算管理理念，建立了科学民主财政分派新机制；引入复式预算和综合预算理念，建立了完整统一公共预算体系。徐光春书记批示焦作财政改革做法值得推广。通过调研，咱们总结了焦作改革重要做法、分析了焦作经验推广可行性，提出推广意见和建议。一、焦作预算改革内容及做法（一）建立了“四权分离”财权制衡新机制为转变财政职能、规范权力运作，焦作市从变革财权制衡机制入手，在不增长人员编制前提下，通过对内部机构调节，建立预算编制、预算执行、预算监督和绩效评价相分离相制衡“四权分离”财政运营新机制。一是成立预算编制局。将各业务科室预算编制职能和有关人员集中起来，和原预算科整合在一起构成预算编制局。预算编制机构重要任务是研究政策、预测收入、制定原则、审核把关。二是成立预算执行局。预算执行局由原国库业务部门构成，预算执行权由预算执行局、国库科和局内其她资金管理部门、会计委派中心等行使。在预算执行中，直接支付、授权支付、政府采购、内部监督互相衔接联系，分别由预算执行局、会计委派中心、政府采购办、财税监督局分工承担。三是建立财税监督局。依托制度保障、技术支撑和网络程序，做到预算编制、执行全程动态实时监督，把事后惩罚前移到事前把关、事中监控上，保证监督到位。四是加强绩效评价机构建设。绩效评价权由绩效评价科和各业务科室行使。预算评价机构重要对重大支出和项目专款实行综合绩效评价，将绩效评价成果向社会公开，并与下年度预算安排挂钩。五是建立“大办制”工作机制。为保障“四权分离”财政管理新机制顺畅运营，全面完毕财政工作任务，焦作市借鉴“大部制”机构成功经验，跨越领导分工和科室界限，依照工作需要整合业务职能，建立综合办公室，管理预算编制、执行、监督、绩效评价等业务，优化了人员配备，整合了业务职能。（二）建立了公众参加财政民主决策机制焦作新一轮财政改革以预算管理制度改革为切入点。其科学民主财政分派机制，重要体当前重大财政政策制定上，特别在预算编制环节上引入公共选取程序，注重民众参加和监督。财政分派科学民主重要体当前预算编制中间磋商和科学论证环节上。在预算编制中间环节，焦作市财政局根据参加式预算新理念，通过引入公共选取程序，创新参加办法和参加途径，科学设计参加流程，逐渐扩大群众对财政预算编制知情权、参加权，实现了公开透明理财和科学民主决策。一是信息公开。通过网站和财政沙盘信息平台，公开预算编制基本信息、资源分布和定额原则。二是在项目预算编制环节引入民众参加。项目公示，通过网络媒体向社会公示，扩大了民众知情权；专家论证，为预算编制提供科学根据；社会听证，扩大参加权，公开透明理财。三是人大公开审查。人大常委会选取市直单位部门预算进行初审，组织人大代表就百姓关怀热点问题进行公开审查。（三）建立了完整统一公共预算体系为进一步深化预算改革，提高预算编制科学化、精细化管理水平，焦作市在编制经常性政府收支预算同步，编制了政府公共预算、社会保障预算、政府债务预算、国有资本经营预算、政府采购预算、住房公积金预算、基金预算等七项复式预算，初步建立了涵盖政府所有收支、政府公共预算与专项预算相对照，经常性预算与项目预算相配套完整统一公共预算体系和规范复式预算管理制度，基本反映了政府预算全貌和资金流向。二、焦作预算改革获得成效和启示（一）防止腐败、细化管理、强化职能成效明显1.强化了权力制衡机制，从源头抑制了腐败不受监督权力导致腐败。近十年来，通过强化内部监督和权力制衡，焦作领导干部经济犯罪案件数量和涉案金额明显减少。此外，民众参加预算编制某些环节，也极大地调动了社会各界对预算监督积极性。2.提高了预算编制透明度、科学性，财政精细化管理水平明显提高民众参加预算编制，一方面扩大了预算编制透明度，另一方面，专家论证、社会听证等促使项目预算更加科学合理。信息公开和民众参加预算编制，扩大了民众知情权、参加权、监督权。复式预算制度建立，也提高了预算管理精细化水平。3.缓和财政与部门间资金分派矛盾，强化了财政调控职能当前，项目投资与否立项，预算与否合理科学，资金投入效率如何，大某些民众把注意力集中在财政，很少有人问责预算单位。通过项目公示、民意测评以及民众参加专家论证、社会听证等环节，预算单位从幕后推向前台，直接面对社会质询和问责。项目预算中某些财政部门管理困难问题转交给社会公众管理，变化了资金分派矛盾集中在财政部门，被动问责局面。（二）焦作预算改革启示焦作预算改革之因此能顺利持续履行,咱们以为成功核心因素涉及如下方面:1.市委市政府高度注重和大力支持焦作市财政局将预算管理制度作为改革突破口，把建立深化“四权分离”财权制衡机制和摸索政府绩效管理作为重点领域，得到了市委市政府等重要领导大力支持。当前国内社会正处在转型阶段，发展中面临状况也较复杂。对预算管理制度进行深层次改革与摸索，如果没有地方重要领导大力支持，仅依托财政部门，改革推动难度较大。2.财政部门有自我改革意识和锐意进取摸索精神“四权分离”、“大办制”在全国没有先例，没有经验供借鉴，焦作财政能在全国率先顺利履行并实验成功，重要得益于她们强烈改革创新意识，以及锐意进取摸索精神。3.制度体系建设及时,为改革成功持续履行提供了保障以来焦作市出台了《关于完善公共财政体系推动和谐焦作建设意见》、制定了《焦作市市级预算管理暂行办法》、《焦作市市级基本支出预算管理办法》、《焦作市财政项目专家论证管理办法》等专项管理制度和操作办法，为焦作财政改革稳步推动提供了制度保障和工作根据。三、焦作预算改革做法推广必要性和可行性分析焦作预算改革走在了全省乃至全国前列，受到了各级领导注重，8月13日，河南省委书记徐光春批示，焦作做法值得推广。为更好地推广需要进一步分析其必要性和利弊得失。（一）“四权分离”符合公共财政改革方向，但需趋利避害进一步摸索1.加强权力监督和强化预算职能是改革现实需要在国内，财政预算、执行和监督互相制约、互相增进财政管理框架和财政监督工作机制虽然已初步建立，但是某些职能并没有得到真正履行，特别是财政部门内部监督管理方面更是滞后。从某种限度上说，以权力制衡权力，才干避免权力滥用，而独立权力才干互相制约。因而，为从源头杜绝腐败，强化内部监督，从制度改革创新入手，建立互相有效制衡、互相监督财权制衡机制很有必要。2.在现行制度基本上克服不利因素积极履行改革省内财政部门机构、职能设立基本类同，借鉴焦作做法，着力建立财政预算编制、执行、监督、评价，“四权”既互相分离制衡、互相监督，又互相衔接新机制基本上可行，但全省各地改革环境、现实条件有较大差别，“四权分离”自身尚有某些问题和缺陷在短期内难以克服。此外，该做法履行时间也不长，效果还没有明显体现出来。因而，还需要在实践中不断完善。有利因素详细分析如下：(1)现行财政内部机构设立已包括算编制、执行、监督、评价，虽然互相监督互相制衡效果不算太抱负，但是，基本组织框架构造及监督机制运营，为履行“四权分离”制提供了基本和现实条件。(2)国内外有先进经验可借鉴。从创新管理制度角度，加强预算编制、执行、监督互相制衡互相监督，国内外已有经验可借鉴。焦作市财政局在编制、执行、监督基本上，突出加强内部监督和绩效评价作用，也为履行财权制衡新机制提供了运营经验。“四权分离”是较深层次财政改革，触及到有关利益。同步，由于实行时间不长，借鉴或履行过程中或许会浮现某些问题和不利因素：(1)“四权分离”上下级之间衔接困难。对上对下浮现衔接问题实质上就是不同级别财政改革不同步带来问题。由于“四权分离”整合了有关科室，实行“四权分离”会浮现预算编制局或执行局各种上级指引问题，对此焦作市通过创新“大办制”工作机制，内部消化沟通予以解决，但这种过渡性办法若与上下财政系统组织构造长期不同步，将增长工作难度和改革成本。(2)绩效评价部门刚刚摸索建立，职能较弱，不适应“四权分离”。绩效评价制度建立处在刚起步阶段，绩效评价制度、办法和目的等设立技术性比较强，需要进一步完善；绩效评价范畴较为有限，经验积累也不太充分。(3)内部监督职能尚有待充分有效发挥。如监督部门对预算编制、预算执行细节及技术性专业知识需要系统培训；财政监督信息化建设相对滞后，预算编制、执行等信息化系统还需要升级，要为预算全过程实时监督提供必要信息手段支持。（二）参加式预算成效明显，其做法应积极加以推广1.公共参加预算决策改革十分必要扩大民众在预算编制环节参加权十分必要。一方面，扩大了群众知情权，使公共财政改革成为了经济社会政治改革和加强政治民主建设一种较好切入点。另一方面，加强了监督力量，对防止经济腐败，建设法制型机关起着重要作用。此外，民众参加有助于增强财政决策、资金分派科学性和透明度，有助于提高预算管理规范化水平，有助于把有限财政资金投入到急需公共领域。2.借助公众力量减少部门利益调节形成阻力(1)参加式预算技术可行，当代信息手段是有力支撑。近些年我省财政信息化建设工作推动比较到位，运用信息手段实现预算编制环节上信息公开、项目公示和民意测评不存在技术障碍，履行成本较低。(2)实行听证制度，有较多经验可供借鉴。近些年，公共事务管理中社会听证越来越多，这些听证会举办为财政预算项目听证提供了参照和经验。(3)项目预算编制实行专家论证，有现成制度可以嫁接。我省财政系统基本上都建立了投资评审机构和制度，就重大资金项目和重大资金安排，实行专家论证有经验可循。固然，预算编制中引入民众参加，也也许触及到部门利益而产生阻力和困难。此外，我省大某些地区财政不太宽裕，项目支出比例也比较小，如果在项目论证环节过多引入民众参加，将产生长期政策目的与短期民生需求矛盾，需要通过恰当办法加以协调。（三）复式预算得到广泛承认，可以逐渐履行完善预算法及其实行条例规定各级政府要实行复式预算，但由于制度体制等方面因素，复式预算制度在大某些地区并没有建立。实行复式预算管理制度，建立统一完整复式预算，在理论界和财政部门已获得广泛承认。但建立什么样复式预算即复式预算原则，还没有真正拟定。焦作建立复式预算内容涵盖比较多，某些预算为特种预算，政府债务预算、社会保障预算、政府采购预算做得比较成功，其她有些特种预算尚有待于进一步完善。相对全国来说，我省在债务预算管理方面工作做得相对夯实，为试编债务预算提供了坚实基本。四、焦作财政预算改革推广建议焦作财政预算改革核心是分权制衡预算体系，其推广实行要把握如下环节：（一）明确改革思路贯彻贯彻党十七大精神和科学发展观，把实现、维护、发展人民群众利益作为推动改革出发点和落脚点，坚持分权制衡、公开透明理财、科学民主决策理念，积极稳妥地推动预算制度改革，强化财政职能，为增进社会和谐提供体制保障。——重新配备财政内部预算管理权限，形成预算编制、执行、监督等权力分离预算管理制衡机制。——推动参加式预算改革，在公共预算制定、审批、执行、评估等各个阶段，依法建立社会公众参加程序，提高财政公共决策水平。——完善复式预算体系，由政府公共预算、资本预算和特种预算构成。逐渐建立资本预算，集中反映资本性支出；单独编列特种预算，加强专项工作预算管理。——加强预算编制技术支持，建立当代化财政经济管理信息系统平台。（二）坚持基本原则1．坚持三个有助于。有助于强化预算约束观念，规范政府行为；有助于人大代表和社会公众在公开、公正、规范基本上对预算监督；有助于财政科学管理和宏观决策。2．坚持积极稳妥，循序渐进，逐渐推动。既要明确预算改革方向，加快改革步伐，加大改革力度，又要结合实际，把握好改革节奏和力度。3．坚持以改革办法解决财政职能弱化问题。通过改革，不但要加强对财政预算权力制衡，更重要是增强决策者预算观念，解决政府决策脱离预算制约问题。4．坚持实践摸索与制度建设相结合。及时把行之有效改革办法规范化、制度化和法制化。（三）解决好五个关系一是解决好分权制衡与财政管理效率关系。适时进行财政内部机构改革和职能调节，借助人大、审计、社会公众、财政内部监督力量，加强预算对政府决策控制和约束，更加灵活有效地运用预算手段达到政策目的，用强化财政整体职能去化解局部权力削弱而形成阻力。二是解决好预算改革与财政其她改革关系。财税体制改革处在优先地位，在此制度约束和勉励下，各级政府才干有效地运用预算工具执行其职能和政策目的。三是解决好预算体系改革关系。在预算四个环节中，预算编制、监督、绩效评价重要解决“做对的事”；预算执行（支出管理）则重要解决“对的地做事”。因而，首要是把重要精力放在公共支出管理改革方面，在此基本上才干更好地推动预算体制改革。四是财政预算权力集中和外部监督关系。财政预算权力集中是政府预算体系改革核心，预算分权制衡并不是预算权力在政府部门间分散，而是通过财政预算权力集中，便于对预算过程进行监督，实现预算程序合理化、规范化运作。（四）推广初步方案建议1.逐渐履行分权制衡预算管理机制分权制衡预算管理体制采用全面推动方式，在既有行政管理体制下，推动阻力大。相对来讲，采用渐进改革方式较为可行。详细来讲，在改革环节上，选用某些条件成熟省辖市，先行一步履行“四权分离”财权制衡机制，同步勉励焦作市继续摸索和完善机制，为后续推广提供更为宝贵经验。在改革办法上，重点放在强化预算编制职能、扩大预算监督两个环节上；同步进一步完善支出管理改革，逐渐调节分离业务处室职能，由预算编制、执行、监督一体向监督、评价为主转变。2.建立复式预算管理制度各省辖市可根据各自实际状况，逐渐建立由政府公共预算、资本预算和特种预算构成完整统一复式预算体系。一方面，依照社会经济发展需要编制多项特种预算。例如，依照现阶段社会保障任务繁重、政府负债底数不清、政府采购分散等问题突出，可以在特种预算中单独编列社会保障预算、政府债务预算、政府采购预算等。另一方面，逐渐建立资本预算。通过推动预算收支分类改革，在普通预算、基金预算和债务预算中，单独反映资本性支出。时机成熟建立资本预算。同步，增设国有资产经营预算作为资本预算子预算，将国有资产经营预算纳入资本预算统一框架。3.推动参加式预算编制改革参加式预算重要是针对地方政府重点大支出项目和涉及民生重要项目吸取各方人士参加项目预算拟定，鉴于