PPP模式理论与实践140626【天元】

PPP模式理论与实践北京市天元律师事务所2014年6月目录1.PPP是什么2.典型PPP项目的结构流程分析3.PPP项目案例分享4.PPP项目的风险与前景21.1PPP的概念机构定义亚洲开发银行PPP是指为开展基础设施建设和提供公共服务，公共部门和私营部门之间可能建立的一系列合作伙伴关系（近一年来大力推动PPP）联合国发展计划署PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系。在这种关系中，政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险欧盟委员会PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务世界银行PPP是私营部门和政府机构间就提供公共资产和公共服务签订的长期合同，而私营部门须承担重大风险和管理责任（IFC和MOF曾召开三次PPP论坛）PPP英文Public-Private-Partnership的三个首字母，其含义为公私合营伙伴制度。它的概念较为宽泛，国际组织、开发机构、学者以及我国政府部门官员都对PPP作出了定义31.1PPP的概念学者/政府定义贾康（财政部财政科学研究所所长）、孙洁（2009）PPP是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。楼继伟（财政部部长）广义PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。狭义PPP与BOT的原理更相似，都由“使用者付费”，但它比BOT更加强调公共部门的全过程合作。41.1PPP的概念公私伙伴公共服务不花钱，享受更多服务政府部门少花钱，少担责任，多办事私营部门追求利润，持续发展PPP的核心价值：伙伴、收益和风险51.1PPP的概念6PPP除了融资还有私营部门的生产和管理技术PPP更多考虑双方风险而将整体风险最小化PPP加入社会综合效益最大化的导向融资模式仅是融资融资更多考虑将自己的风险最小化融资者考虑的是自己的收益最大化PPP管理模式与融资模式的区别：1.2PPP在世界上的开展7通过公私合作模式，在一定程度上弥补公共部门和私营部门的缺乏，防止市场失灵和政府失灵多个国家与国际组织开始在根底设施工程的融资与实施模式上，创造性运用PPP的各种模式20世纪80年代20世纪90年代21世纪以来英国率先提出PPP概念，积极开展公共效劳民营化，主要采取私人投资方案方式(PrivateFinanceInitiative)。此后，PPP逐渐在美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰和日本等兴旺国家广泛应用。联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织把PPP的理念和经验在全球大力推广。开展中国家如中国、印度、巴西和一些非洲国家纷纷开始实践。PPP应用范围从道路、轨道交通等传统行业扩展到监狱、学校、医院甚至国防和航天领域。1.3PPP在中国的开展90年代2003年左右2013年以来8我国开始尝试公私合作模式。在城市供水、节水、供气、公共交通、排水、污水处理、道路、桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等公用事业当中引入非政府投资。2003年前后在全国掀起了公私合作的浪潮。2004年5月1日起施行《市政公用事业特许经营管理方法》。2005年以来，北京通过实行新建根底设施工程特许经营，有10个工程实现市场化融资50亿元；向国内外公开推出387个北京奥运经济招商工程，签订协议55项；协议金额223亿元。我国已经在根底设施建设、公用事业和公共效劳等方面采用了PPP管理模式。如自来水供给、污水处理、能源等多个领域采用公私合作伙伴关系模式。从2013年开始，国家财政拿出2亿资金支持社会组织开展，并逐步通过向社会组织购置的方式提供公共效劳。2014年财政部正式把推进PPP概念和机制创新作为重点。1.3PPP在中国的开展9为什么在中国现在要推广PPP？中国城镇化需求，根底设施需求增加举例：目前北京修地铁一公里需要5到10亿本钱。发改委已经批了37个城市修地铁。五到十年后，假设每个城市修400公里左右地铁，需要差不多20万亿。整个中国城镇化可能是40万亿的概念。地方债务庞大，土地财政不可持续，民生支出压力大根据审计署报告，截至2013年6月底，全国各级政府负有归还责任的债务206988.65亿元，负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元。提升公共效劳水平，进一步开展混合所有制经济，推动改革十八届三中全会决定，允许更多国有经济和其他所有制经济开展成为混合所有制经济。国有资本投资工程允许非国有资本参股。政府工作报告重点：制定非国有资本参与中央企业投资工程的方法；制定非公有制企业进入特许经营领域具体方法。民营资本、财富管理机构等对长期稳定收益资产的配置需求，走出去的需求持续稳定，比国债收益稍高目前，我国企业参与大量英国、法国、非洲一些国家的PPP工程1.4PPP的类型合同内容服务合同主要用以提供基础服务，例如建设、提供资产的维护或提供操作某种设备的技术团队。与简单的外包不同，私营合作伙伴的收益是以绩效为基础的。同时，公共部门是资产所有者、运营者和投资者。此类合同期限最长可达五年。管理合同此类合同中通常由私营部门负责公共资产的运营。资产的所有权归属于公共部门，同时，公共部门负责资产投资。私营部门基于绩效获得管理费用，并且，在某些情况下获得利润分成的激励。典型的管理合同期限介于5年至15年PPP的模式很多。亚洲银行总结了四种合同，不同PPP的模式就是这四种合同的不同组合。101.4PPP的类型合同内容租赁合同此类合同中，私营部门全权负责提供公共服务。公共部门拥有相关资产的所有权，将资产出租给私营部门以获得租赁费。私营部门通常通过向使用者收取费用的形式获得利润，承担收益低于预期的风险，并在租赁期间进行必要的至少是小额的投资。典型的租赁合同期限介于10年至20年。特许经营合同私营部门拥有并运营相关资产，同时进行所有必要的投资。私营部门通过向使用者收费的方式获得收益，并且承担亏损风险以及所有技术上和运营上的风险。典型的特许经营合同期限介于15至50年111.4PPP的类型简称方案所有权BBO收购—建设—运营私营部门从政府租赁/收购现有资产LDO租赁—开发—运营BOO建设—拥有—运营私营部门拥有所有权，未来无义务向政府转让BDO建设—开发—运营DBFMO设计—建设—融资—维护—运营DCMF设计—建设—管理—融资DBM设计—建设—维护BT建设—转让政府部门拥有所有权，私营部门未来有义务向政府转让BOT

建设—运营—转移BOOT

建设—拥有—运营—转移BROT建设—短期租赁—所有—转移BLOT建设—长期租赁—运营—转移BTO建设—转移—运营121.4PPP的类型公共机构责任私营机构责任设计建设D&B设计建设维护DBM设计建设维护运营DBMO设计建设融资维护运营DBFMOBOOTBOTBOO效劳合同管理合同租赁合同特许经营私有化低高低高社会资本风险承担程度社会资本参与程度完全公有化租赁〔Lease)LDO〔Lease-Develop-Operate〕BOTBOO狭义PPP完全私有化131.4PPP的类型目前，中国政府推广的重点是狭义PPP。狭义PPP的特点：长期合作一般长达20年以上，包括整个工程生命周期，双方通过长期合同明确权利和义务关注效劳确定效劳和产品标准基于工程表现(performance-based)的支付公式付费，没有效劳就没有支付风险转移风险由最适宜管理风险的一方承担鼓励创新注重产出标准而不是实现方式，发挥社会资本的主观能动性，有利于鼓励效劳和技术创新利益多赢政府、企业、公众多方共赢141.5PPP的适用范围15三大原则划清政府与市场边界，在政府投资合理范围内选择PPP项目在价格、收费机制已建立的领域优先考虑应用PPP明确中央与地方事权一般性竞争领域、产业公益性、准公益性领域√收费机制已经建立√收费或调价困难以地方为主参与PPP

√中央与地方共同参与PPP以中央为主参与PPP1.5PPP的适用范围16电信、电力、管线交通根底设施高速公路、铁路、港口、机场市政根底设施保障房、供水、供电、污水处理社会公用事业医院、学校、养老院、监狱适合PPP模式的工程：价风格整机制相对灵活市场化程度相对较高投资规模相对较大长期合同关系相对清楚具有长期稳定需求1.5PPP的适用范围17国内经济建设领域适合PPP模式的工程：已经具备条件的领域需要创造条件的领域暂不具备条件需要改革的领域保障房欠发达地区的：供热、供气、供水、城市污水垃圾处理、城市公共交通、公共建筑、节能等铁路停车场航空通讯港口较发达地区的：供热、供气、供水、城市污水垃圾处理、城市公共交通、公共建筑节能、城市地下管网等电力邮政等目录1.PPP是什么2.典型PPP项目的结构流程分析3.PPP项目案例分享4.PPP的风险与前景182.1典型PPP工程的结构19工程公司投资人投资人投资人股权政府工程承包商金融机构公众招标、监管建造融资还款效劳付费2.2PPP工程的流程确定项目招标设计建造运营20典型PPP工程的一般流程2.2PPP工程的流程21启动阶段工程开展阶段资格预审阶段招标阶段谈判及缔约阶段合同管理批准进行工程投资批准PPP工程进行批准进行资格预审批准发放标书审批通过所选的最优竞标方关键环节：初步筛选PPP工程准备初步的商业方案预算评估关键环节：整合资源做出工程方案开始进行关键工作流程针对潜在承包商进行市场测试，针对潜在出资人进行市场测试准备商业方案初稿关键环节：准备资格预审的邀请工作批准发放资格预审邀请发放资格预审邀请对反响进行评估提名通过资格预审的竞标方关键环节：形成标书文件与通过资格预审的竞标者进行交流批准向通过审核者发放标书竞标、评标敲定最终商业方案选出最优竞标方关键环节：组成谈判团队形成谈判框架对谈判后的合同进行审批合同缔结并执行财务闭合关键环节：管理职责正规化监管工程交付监管各种变更监管效劳产出保持合同的公正合法2.3PPP工程流程中的主要难点221.如何确定工程首先确定需求，根据需求形成初步设计好的工程设计至关重要通过资金价值定性评估〔VFM〕等方法评估工程价值评估工程商业可持续性与同类型的工程案例进行比较必要时可聘请财务、法律、技术参谋来完成方案设计2.3PPP工程流程中的主要难点232.如何进行招投标建议进行资格预审，筛选出适格的私营主体鼓励联合体进行投标〔包括投资人、建设人、运营人等〕一般的评价标准〔综合考虑)因素资格条件合格性合法性其他在预审文件中提到的资格条件财务状况历史财务状况在融资方面的经验PPP经验有曾经通过PPP方式或类似方式完成过的与本项目性质、复杂程度和规模相似的项目经验设计/建设经验在设计和建设方面有与本项目性质、复杂程度和规模相似的项目经验经营和维护经验在经营和维护方面有与本项目性质、复杂程度和规模相似的项目经验管理系统质量管理系统环境、健康和安全系统(EHS)诉讼历史未决诉讼在可接受的范围内参考在类似项目中已实现的效率2.3PPP工程流程中的主要难点243.PPP工程的运营基于工程表现的付费机制对工程表现设定考核指标，根据考核情况确定费用标准政府定期对费用进行调整政府和工程公司事先约定工程回报率区间如因市场变动导致回报率超出区间，双方将进行调整合同提前终止条款合同事先约定最低标准如果工程不能满足最低标准，合同将提前终止，相应的风险由运营商及其联合体承担2.3PPP工程流程中的主要难点255.以BOT工程为例分析工程各方的税收工程公司金融机构私营部门工程承包商O&M运营商公众公共部门/政府债权股权工程批准BOT特许协议基建/EPC合同运营维护协议在固定年限内提供公共效劳并收取费用2.3PPP工程流程中的主要难点265.以BOT工程为例分析工程各方的税收主体税种税率项目公司企业所得税25%，根据具体项目可能获得税收减免流转税营业税5%，根据具体项目可能适用不同税率，比如高速公路通行费收入适用3%税率增值税17%，根据具体项目可能获得税收减免，比如风电和光伏发电收入享受增值税即征即退50%的政策其他印花税、房产税、土地使用税、关税等私营部门中国公司股息收入免企业所得税转让项目公司股权需就资本利得缴纳25%企业所得税中国个人股息收入20%个人所得税转让项目公司股权需就资本利得缴纳25%个人所得税2.3PPP工程流程中的主要难点275.以BOT工程为例分析工程各方的税收主体税种税率工程承包商流转税提供建筑业劳务按照3%税率征收营业税，其营业额应当包括工程所用原材料、设备及其他物资和动力价款在内，但不包括建设方提供的设备的价款企业所得税一般税率为25%其他城市维护建设税、教育费附加及地方教育费附加、印花税、关税等运营管理机构流转税增值税提供研发和技术服务、信息技术服务、咨询服务等需按照6%的税率缴纳增值税营业税提供未纳入增值税试点纳税范围的服务，仍按照原规定缴纳营业税企业所得税一般税率为25%其他城市维护建设税、教育费附加及地方教育费附加、印花税等2.3PPP工程流程中的主要难点285.以BOT工程为例分析工程各方的税收——税收优惠政策税种优惠政策企业所得税从事《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》规定的港口码头、机场、铁路、公路、城市公共交通、电力、水利等国家重点扶持的公共基础设施项目的投资经营的所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税从事符合条件的环境保护、节能节水项目、包括公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等项目所得，自项目取得第一笔经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税其他税收优惠：如西部大开发地区税收优惠、新疆地区税收优惠等流转税国际金融组织贷款项目：免征设备进口增值税公路经营企业收取的高速公路车辆通行费收入统一减按3%的税率征收营业税根据具体项目（行业）可能获得的税收减免（财税[2008]156号文）：(1)免征增值税政策：再生水、污水处理等项目；(2)增值税即征即退的政策：以垃圾为燃料生产的电力或热力项目；(3)增值税试行即征即退50%的政策：风力/光伏发电等项目其他目录1.PPP是什么2.典型PPP项目的结构流程分析3.PPP项目案例分享4.PPP的风险与前景293.1京港地铁4号线30京投〔代表政府〕首创港铁北京京港地铁(PPP工程公司〕北京市政府北京4号线投资公司〔京投子公司〕70%资产〔PartA,107亿元)30%资产〔PartB,46亿元)2%49%49%租赁协议特许经营协议监管持有代表市政府持有3.1京港地铁4号线31政府投资方社会投资者金融机构北京京港地铁(PPP工程公司〕政府主管部门70%资产〔A局部,107亿元)A局部+B局部全部资产〔总计153亿元投资〕A局部资产租赁协议特许经营协议监管/补贴投资建设投资建设股权资金投入贷款/融资协议30%资产〔B局部,46亿元)运营和维护并收回投资票款收入B局部工程设施到期无偿移交投资建设运营移交建设期运营期30年运营期结束0年4年3.1京港地铁4号线32本工程的特点重引智轻引资股权结构合理政策法规支持项目协调有力善于聘请顾问合同文本完善有一定偶然性3.1京港地铁4号线33本工程的经验尽量提早介入项目必须有运营价格调整机制政府应避免强势谈判企业不应追求短期暴利税收问题项目审批问题3.2泉州刺桐大桥工程34泉州刺桐大桥投资开发(注册资本8500万元)泉州市政府名流公司〔陈庆元〕省交通建设投资公司省公路开发总公司泉州市路桥开发总公司贷款银行保险公司工程担保银行交通部第二航务工程局收费监管帐号60%15%15%10%特许经营文件贷款工程保险施工工程履约担保申请履约担保收费还贷1994年，中国首个BOT工程，也是首个PPP工程刺桐大桥经营期限为30年刺桐大桥经营权质押贷款，固定贷款和流动贷款相结合，并在国内首次采取以按揭式还本付息方式归还银行贷款3.2泉州刺桐大桥工程35项目的困境1997年通车至2006年收费连年上涨，政府趁机要求名流公司花1.2亿元修两条公路2006年政府在旁边修了6座免费的大桥2006年泉州政府要退出，经协商将其持有的40%股权中的30%转让给省公司项目公司要进行大桥两侧的土地开发被拒绝群众要求取消过路费的意见很大项目公司管理层内耗严重，扯皮不断产生困境的原因政府与企业之间没有协议，仅下发一纸文件《关于泉州刺桐大桥及其附属工程建设的通知》（泉政[1994]综190号文）双方对于项目如何运作无明确概念，出现问题后也没有正确评估省政府与市政府收费权之争高回报是问题的根源，基础设施的高回报在政治上对主政者有压力。双方急于开工建设，未能做好前期工作情势变更但项目运营缺乏调整机制投了2.5亿，就是100万个250。典范的力量是无穷的，修理典范结果是很严重的。3.3上海老港四期垃圾处理工程36工程公司上海城投市容环卫局中选投资者〔中信泰富和ONXY)城投环境世界银行合资协议与公司章程垃圾供给与结算协议特许权协议结算供给贷款投资审批、土地等设计建设运营投资世行转贷款其他长期融资3.3上海老港四期垃圾处理工程37风险类型政府项目公司设计、建设和不能如期完工的风险√运营、维护和移交的风险√融资风险√垃圾供应的风险√重要法律变更的风险√√应急填埋的风险√√风险分配方式3.3上海老港四期垃圾处理工程38项目总结的经验1PPP主管部门应明确需要一个牵头部门明确各监管主体及职责政府预算调整缓慢2政府应强化契约意识政府习惯行政命令对于新增成本，政府通常要求投资人先尽义务再谈补偿对于价格调整事项，不按照协议约定执行，推迟调价或减少调价幅度3建立公共部门绩效比较基准（PSC）PSC假定该项目由公共部门融资建设并提供服务物有所值（Valueformoney,VFM）是项目PSC与投标价格的差额，如VFM大于零可用PPP政府应当聘请专家建立历史数据库、财务模型和PSC体系3.3上海老港四期垃圾处理工程39项目总结的经验4合理分配风险把风险分配给最能够承受此风险的部门政府为了避免违约风险，常利用强势地位约定由投资人负责动拆迁、外围的市政配套环评等工作。由于通常以项目建设书为基础招标，后期建设过程中，常常发生建设内容变更和投资增加的情况。例如：居民反对变更选址、因环评要求提高标准、市政配套投资增加等对经济发展过于乐观，项目建设规模过大5支付应与绩效挂钩设定明确的产出规范，按照产出/绩效付费，不是按投入/设施付费支付机制应具有激励与约束作用（如设定扣分制）对于价格调整事项，不按照协议约定执行，推迟调价或减少调价幅度6运营监管亟待加强有效的监管保障政府采购的服务物有所值现行监管多限于技术指标，且监管频次较低引入第三方监管可有效弥补不足3.4吴中集团BT工程40吴中区政府、太仓市交通局、吴中开发区管委会和苏州市教育局〔回购主体〕东方大道工程太仓339省道木渎中学越溪副中心越溪副中心苏州中学江苏吴中集团中元建设吴教投苏教投BT工程回购款工程移交BT工程原始权益人60%90%70%3.4吴中集团BT工程41原始权益人回购协议项目名称回购期限BT项目回购主体回购款来源中元建设《太仓市339省道复线昆太段工程投资建设合同书》及其相关补充协议太仓市339省道复线昆太段3年太仓市交通局太仓市财政局支付，太仓市人民政府见证并纳入财政预算，太仓市城市建设投资有限公司担保《吴中区东方大道建设-转让（BT）合作协议书》及相关补充协议东方大道6年吴中区政府吴中区政府财政资金支付，吴中区政府承诺将资金支付表以公文形式下发，并承诺列入政府建设资金用款计划吴教投《吴中区木渎中学新校建设-转让（BT）合作协议书》及其相关补充协议木渎中学新校5年《吴中经济开发区越溪行政副中心核心区建设-转让（BT）合作协议书》及其相关补充协议越溪行政副中心核心区5年吴中经济开发区管委会政府财政支付苏教投《苏州中学园区校舍建设-转让（BT）合作协议书》及其相关补充协议苏州中学园区校舍5年苏州市教育局政府财政支付（教育专项经费）3.4吴中集团BT工程42融资：江苏吴中集团BT工程回购款资产支持专项方案方案管理人和推广人：中信证券发行规模：人民币16.58亿元产品结构：优先级15.88亿元，次级0.7亿元，其中优先级分为6个品种存续期间：专项方案成立日起约5.34年，自2006年起到2012年1月第9个工作日优先级受益凭证收益率：01品种为3.4%；02品种为3.6%；03品种为3.8%；04品种为3.9%；05品种为4%；06品种为4.1%次级受益凭证：无预期收益率担保：中信银行为优先级提供无条件不可撤销担保3.4吴中集团BT工程43关于制止地方政府违法违规融资行为的通知〔财预[2012]463号〕二、切实标准地方政府以回购方式举借政府性债务行为除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购〔BT〕责任等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等工程，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购〔BT〕的，必须根据工程建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金归还方案。五、坚决制止地方政府违规担保承诺行为地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体，要继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定，不得出具担保函、承诺函、抚慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购〔BT〕协议提供担保，不得从事其他违法违规担保承诺行为。3.5苏州城建基金工程44城市开展基金国寿苏州城市发展产业基金（有限合伙制）LP2：苏州社会资金（A级份额，10亿）LP1：中国人寿（A级份额，60亿）GP3:苏州国发创投（B级份额，30亿）投资项目投资项目投资项目按照评估价与固定价孰高原则出售苏州城投公司银行资金监管+垫付补足差额3.6中化印尼印度尼西亚巨港燃气电站BOOT工程45背景：1996年为BOO模式，期限75年，后改为BOOT模式，期限20年PT.ASTRATELNUSANTARA〔A公司〕COASTALPOWER〔B公司〕AGP〔工程公司〕GE公司〔EPC承包商〕CHASEMANHATTAN银行AGP