城市绿地应急避难功能研究-以朝阳区为例

城市绿地应急避难功能研究——以朝阳区为例中国•城市建设研究院梁尧钦白伟岚曹炳轩我国城市人口高度密集，各种自然、人为灾害不断发生，灾时如何快速有效地疏散人群、提供足够的避难空间成为城市应急救援工作的重要课题。应急避难场所主要包括公园、绿地、体育场、操场、广场等室外开放空间，其中公园绿地是避难场所的主体。对不同类型、不同地段、不同条件的公园绿地在灾时的功能加以研究，对合理规划设计应急避难场所，寻求灾时功能发挥的最大化，以及制定有效的应急避难对策具有重要的指导意义。我国的应急避难场所建设还处于探索和起步阶段。北京于2003年建成了第一个具备应急避难功能的公园——元大都城垣遗址公园，随后于2005年制定了《北京中心城地震及其他灾害应急避难场所(室外)规划纲要》(以下简称《纲要》)[1]，规划逐步将中心城区的一些公园绿地改造为配有应急避难设施的真正意义上的避难疏散场地。朝阳区可作为避难场所的用地是中心城区中比例最高的[1]，北京市最先建成的两处应急避难场所——元大都城垣遗址公园和朝阳公园也都位于朝阳区，因此以朝阳区为例进行城市绿地应急避难功能研究具有代表性。1.朝阳区应急避难场所建设概况1.1应急避难绿地建设情况截止2005年，朝阳区共有公园绿地面积2867.46hm2。按照《纲要》中的指标，以总用地面积的60%折算[1]，可用作应急避难场所建设的公园绿地面积为1720.48hm2。《纲要》已确定的应急避难场所中，朝阳区有元大都城垣遗址公园(朝阳段)(以下简称“元大图1北京市中心城区已建应急避难场所位置图都公园”)、朝阳公园(北部区)、太阳宫公园、安贞涌溪公园和将台坝河绿地5处，陆地面积总计322.84hm2，经调查可用作篷宿区面积为57.08hm2。同时，由朝阳区地震局牵头，正在设计的应急避难场所有：兴隆公园、北小河公园、京城梨园和红领巾公园4处，陆地面积总计142.76hm2，设计篷宿区面积51.11hm2。以上9处应急避难场所可用作篷宿区的面积共108.19hm2，按人均1.5m2计，能够满足71.5万人避难需求，占全区常住人口的23.8%（以本文为北京园林学会组织的《北京城市绿地在应急避险中的作用调研》课题本文为北京园林学会组织的《北京城市绿地在应急避险中的作用调研》课题成果，我院为参编单位之一。1.2应急避难绿地设施设置应急避难场所配套设施主要有应急篷宿区、医疗救护与卫生防疫设施、应急供水设施、应急供电设施、应急厕所、应急垃圾储运设施、应急消防设施、应急物资储备设施、应急标识、应急指挥管理设施和应急停机坪11类，各公园设施设置情况如表1所示。表1朝阳区已建成的公园应急避难场所设施设置公园名称应急篷宿区医疗救护与卫生防疫应急供水设施应急供电设施应急厕所应急垃圾储运设施应急消防设施应急物资储备设施应急标识应急指挥管理设施应急停机坪应急避难功能□/11元大都城垣遗址公园(朝阳段)√√√—√√√√√√√10/11朝阳公园(北部区)√√√—√—√—√√√8/11太阳宫公园√———√—√—√√√6/11安贞涌溪公园√———————√——2/11将台坝河绿地√———————√——2/11注：“√”表示有相应设施，“—”表示无相应设施。1.2.1应急避难场所1)篷宿区篷宿区面积统计标准为：公园中铺装广场与坡度≤7°的开敞绿地和林下空间面积之和，并除去高层建筑倒塌范围和文物保护区范围统计所得值。图2高层建筑倒塌范围图3文物保护区范围经调查，《纲要》中确定的朝阳区5处应急避难场所，其适宜篷宿区面积占公园陆地面积平均为25.2%。其中，铺装广场占篷宿区面积的29.7%，7°以下开敞绿地及林下空间占70.3%。太阳宫公园可用作篷宿区的面积比例最高(近50%)，其它4处应急避难场所适宜篷宿区面积远低于《纲要》60%的标准，朝阳公园适宜篷宿区面积最大(表2)。朝阳区正在设计建设的4处应急避难场所，其篷宿区面积平均占公园陆地面积的35.1%。其中，铺装广场占篷宿区面积的4.2%，7°以下开敞绿地及林下空间占95.8%。红领巾公园篷宿区面积比例最高(近50%)，京城梨园篷宿区面积最大(表2)。综上分析，朝阳区9处应急避难场所篷宿区占公园陆地面积比仅为29.0%，与《纲要》中“按照绿地总用地面积的60%折算”有较大差距。表2朝阳区9处公园应急避难场所篷宿区情况公园名称公园总面积(hm2)可作篷宿区面积(hm2)篷宿区占公园陆地面积比例可容纳避灾人数(万人)陆地面积水面面积铺装广场坡度≤7°开敞绿地及林下空间元大都城垣遗址公园(朝阳段)59.618.4015.7%5.653.466.151.466.94朝阳公园(北部区)164.6035.9326.1%24.0137.4027.2013.7222.21太阳宫公园21.9610.0348.3%6.720.751.211.518.52安贞涌溪公园1.400.2820.0%0.21.4000.280将台坝河绿地13.532.4418.0%1.613.53002.44兴隆公园43.4013.5732.6%9.041.621.780.0913.48北小河公园21.006.5732.1%4.420.440.560.855.72京城梨园70.0024.8635.5%16.670.000024.86红领巾公园26.705.0747.4%3.410.7016.001.074.002)配套设施元大都公园预留有应急供水装置的接口，其它4处避难场所无应急供水设施。平时各公园均为单路照明，元大都公园在地下预留了13处应急电缆，朝阳公园沙滩排球场另有1处电站和太阳能供电设施，灾时可对沙滩排球场范围实施应急供电。其它3处绿地尚不具备应急供电能力。元大都公园有永久厕所7处，暗坑式应急厕所4处60个蹲位；朝阳公园有永久厕图4暗坑式应急厕所所约30处，暗坑式应急厕所约10处，共计42处厕所658个蹲位，另有10组移动式厕所及4处预留厕所；太阳宫公园有永久厕所4处24个蹲位，应急厕所4处80个蹲位。安贞涌溪公园和将台坝河绿地各有公共厕所1处，无应急厕所。对于有专门管理机构的元大都公园、朝阳公园和太阳宫公园，应急指挥中心均可设在公园管理处，并配备有消防井、消防栓等应急消防设施，以及广播、图像监控、有线和无线通信设施，其中太阳宫公园尚未安装图5太阳宫公园被破坏的广播系统图像监控系统，且广播线路破损严重。安贞涌溪公园和将台坝河绿地尚未配备应急消防和通讯设施。除元大都公园有3个临时医疗救护点，朝阳公园南门医疗站可在灾时提供简单医疗救助外，其它3处公园没有设置医疗救护与卫生防疫设施。应急物资储备设施仅在元大都公园有设置。图6朝阳公园医疗站3)避难通道及标识各公园均以公园主路作为应急避难通道，且能保证灾时人员疏散的需要，只有将台坝河绿地尚不能满足疏散道路贯通的要求。元大都公园、朝阳公园和太阳宫公园应急标识较为健全，但普遍存在放置位置不合理的问题，且各避难场所均未设置应急避难场所平面图和设施布局图。图7将台坝河连通两岸的小桥图8随意放置的应急避难标识图9不合理放置的应急篷宿区标识图10不合理放置的应急供水标识正在设计的4处应急避难公园根据《地震应急避难场所场址及配套设施》等相关标准进行设计，从篷宿区、配套设施到避难通道及标识，都进行了科学论证和配置，从设计层面保证了公园应急避难功能的发挥。1.2.2应急避难场所1)应急篷宿区以铺装广场、林下空间及公园现状主路进行划分，篷宿区占全园陆地面积45%左右。图11应急篷宿区——开敞绿地图12应急篷宿区——铺装广场2)医疗救护与卫生防疫根据公园周边医院分布情况，结合现有建筑在园内增建或改造1~2处医疗点。3)应急供水设施结合现有给水管网，按照篷宿区每100人一个水龙头，每250人一个饮水处，设置固定取水点及饮水处。设置两条以上供水系统，可通过配置直饮水净化设备提高保障率，还可以采用供水车满足应急供水要求[2]。图13应急水井图14应急取水点4)应急供电设施在较高等级的应急避难场所，建立多路电网供电系统。各等级避难场所应急供电采用现有设施结合临时设施的形式，临时供电设施包括独立光伏电系统、可移动发电机、供电车等。5)应急厕所图15应急照明参照《城市公共厕所设计标准》[3]，认为避难场所与机场、火车站人员情况相似，按“每1~150人配1个大便器”的标准设置蹲位，并在现有厕所旁每处设20个固定应急厕所蹲位。6)应急垃圾储运设施结合周边现有垃圾储运设施，在公园下风向远离人群处设置1处约50m27)应急消防设施平时公园管理处及园内其它建筑的消防图16应急垃圾储运设施设施，应按照相关标准定期更换。灾时每1000m2的篷宿区设置一组应急消防设施，每组4个灭火器，不足1000m2的8)应急物资储备设施根据公园现有建筑使用情况，在园内增建或改建固定应急物资储备点，若篷宿区距固定应急物资储备点较远，则根据场地现状设置临时物资存放点。9)应急标识避难场所各出入口应设置应急避难场所指示牌，场所内主要道路路口及各类配套设施处应设置相应标志。图17元大都公园门口的应急避难场所标识图18公园内路口的应急避难标识10)应急指挥管理设施利用现有公园管理处作为固定应急指挥中心，根据篷宿区分布，可适当增加临时应急指挥中心。应急指挥中心应配备应急通讯、应急图像监控、应急广播等设施。11)应急停机坪利用公园现有的不小于40m*40m的空旷坚实场地作为应急停机坪，可有草坪、硬质铺装等形式。图19应急图像监控图20太阳宫公园应急停机坪——草坪图21元大都公园应急停机坪——硬质铺装12)应急通道避难场所以公园主路作为主要应急疏散通道，篷宿区之间以公园二级路连通。若篷宿区面积大于2500m2，则内部2.朝阳区绿地应急避难功能评估2.1周边环境评估城市绿地作为应急避难场所首先应具备安全性[4]，选址中应与存在坍塌、滑坡等危险的地带及泄洪区、河岸边缘等保持一定距离，同时规避危险品仓库、高压线、高层建筑等不稳定因素，以防止次生灾害的发生。从朝阳区9处应急避难场所来看，主要存在以下几方面安全问题：1)河岸安全防护问题。元大都公园沿小月河部分驳岸护栏有缺失，将台坝河绿地沿坝河两岸护坡均超过45°却未设护栏。图22元大都公园沿河护栏缺失图23将台坝河绿地未设护栏2)高压线穿越问题。太阳宫公园东北缘和兴隆公园中部均有高压线穿园而过。图24跨太阳宫公园东北缘的高压线图25从兴隆公园穿园而过的高压线3)毗邻高层建筑问题。安贞涌溪公园作为社区公园与居民楼比邻而居，红领巾公园周边也多为小高层，将台坝河南岸绿化带更是紧邻高层建筑。图26安贞涌溪公园与居民楼毗邻图27将台坝河两岸的高层建筑其次，紧急避难场所应与2条以上城市道路连通，长期避难场所应在不同方向上设四条以上疏散道路，以便灾时居民能够迅速到达，也便于与外界联系实施救援。在朝阳区9处应急避难场所中，除将台坝河绿地交通系统尚不完善外，其它8处均能满足应急避难疏散需要。此外，公园出入口数量也对可达性有较大影响，开放性公园以及有39处出入口的元大都公园对灾时周边居民的疏散非常有利，特别是与社区相接的出入口，其疏散作用更加突出。2.2服务范围分析城市绿地作为应急避难场所，其服务半径分析原则如下：以公园出入口位置及周边城市道路布局为基础数据进行路径分析，带状公园及2hm2以下的公园服务半径只辐射500m范围，同时考虑到城市快速路及高速路对灾时人员疏散的阻隔作用，服务半径跨越城市快速路和高速路以外的区域将被扣除。按照应急避难场所500m和1500m服务半径测算，已建成的应急避难场所服务范围为1582.39hm2，覆盖朝阳区面积的3.41%；正在设计的应急避难场所服务范围为1705.35hm2，覆盖朝阳区面积的3.67%。本文所涉及的9处应急避难场所服务辐射范围尚不足全区的10%，如图27所示。图28朝阳区应急避难场所服务范围从目前的应急避难场所建设来看，在全区还存在很多空白，尚谈不上空间分布是否均衡合理的问题。对于城市避灾绿地布局合理性的衡量，应结合城市中可作为避灾及救灾据点的其它开敞空间及公共设施进行总体衡量，而不是简单地就避灾绿地本身进行服务半径的衡量。由此可见，推进现有公园应急避难设施配套，对于提升公园综合功能，发挥防灾避险作用尤为重要。同时，要充分利用可用作避难场所的广场、体育场等空地，以便更好地发挥对城市防灾绿地的补充作用。2.3管理评估各应急避难场所在管理方面是非常欠缺的。目前，安贞涌溪公园和将台坝河绿地没有专门的管理机构，除了基本的绿化工作，在应急避难方面根本没有相应的人员和资金投入。即便是有专门管理机构的公园，在防灾避险管理方面也重视不够，很多名义上的应急避难场所实际并不具备应急避难的功能。而要改变这一现状，必须由相关部门提供专项资金来保证设施建设和管理工作的开展，尤其像朝阳公园和太阳宫公园等企业管理的公园，建立怎样的运作模式以使其真正发挥应急避难功能，是一个亟待探讨和解决的问题。此外，公园基础设施破坏严重是开放性公园管理中普遍存在的问题，这一方面增大了资金投入压力，另一方面也加大了管理难度，为此应在相应法律条款中增加破坏紧急避难设施的法律责任追究。3.结论与建议1)目前城市规划中对绿地防灾避险功能的考虑不足，致使城市避灾绿地建设总是被动地去适应城市规划所产生的空间布局。要改变这一现状，需要地震部门与规划、园林部门有效协调，将防灾与绿地系统规划相结合，保证城市防灾绿地网络的均衡分布和总量要求。尤其对于C类(商业金融)和R类(居住)用地等人口密集区，更要保证足够的应急避难面积，且在位置选取、设施配套、绿地率等方面，避灾绿地选择比普通绿地有着更苛刻的要求。2)《纲要》提出的“按照绿地总用地面积的60%折算”避难场所用地是不合理的。调查中，太阳宫