试论海关通关作业模式改革的有效途径

试论海关通关作业模式改革的有效途径【内容提要】本文拟借助辩证唯物主义的哲学思想和经济学的基本原理，从现阶段海关通关作业模式与发展趋势之间不相适应的矛盾着手，分析两者之间存在的矛盾；同时阐述进行海关业务改革与整合过程中“流程再造”的必要性，尝试针对现阶段存在的矛盾提出一些解决办法。【关键词】通关作业模式流程再造发展趋势改革整合【作者简介】郑波男杭州关区嘉兴海关主任科员自1998年以来，海关总署党组做出了《关于建立现代海关制度的决定》，勾勒出现代海关制度的基本框架，提出了建立现代海关制度两步走发展战略。随着《2004-2010现代海关制度第二步发展战略规划》的出台，以通关作业改革为突破口的第一步发展战略的主要目标已基本实现，中国特色社会主义现代海关制度初具规模，并取得明显的经济效益和社会效益，但建立在H2000业务系统基础上的通关基本模式与当前海关工作发展趋势不相适应的矛盾尚未得到根本解决，海关业务改革与整合势在必行。一、现有海关通关作业模式与未来发展趋势不相适应这对矛盾的产生，存在合理性与必然性（一）通关作业模式与发展趋势不相适应的历史背景改革开放二十多年来，我国由计划经济体制向市场经济体制过渡已基本完成，建设有中国特色社会主义初见成效，人民生活水平大幅度提高，综合国力不断增强，国际地位日益提升。但是,由于特殊的历史背景与政治经济体制，在改革不断深入的今天，原有的体制和模式已显露出种种弊端，并不同程度的影响着行政机构、经济主体和法制形式，作为国家机器的海关系统也不例外。(二)矛盾存在的合理性与必然性“矛盾是普遍的、绝对的，存在于事物发展的一切过程中，又贯穿于一切过程的始终”。正是由于发展过程中产生了各种矛盾，我们才能通过发现问题、分析问题并给予解决这个过程取得不断的进步，以实现不断的调整生产关系来适应不断发展进步的生产力，达到一个相对稳定、平衡的状态。根据自组织理论，发展就是系统进化，从旧的稳定状态跃迁到新的稳定状态。而这个相对稳定、平衡的状态又会被新的矛盾和不平衡来打破，形成一个由若干个非线性、相互关联、开放型环状结构小系统组成的，保持螺旋向上的开放型循环系统。海关系统自2001年进行通关作业改革以来，仅审单中心的职能就经历两次调整，主要针对其面向海关发展趋势不相适应的方面，通过对不相适应的方面解析以进行改革方向的不断修正，来推动海关业务改革的进程。2000年开始，海关总署陆续修订了《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国进出口关税条例》、《海关估价和质疑程序操作办法》、《中华人民共和国海关进出口货物商品归类管理规定》、《中华人民共和国海关进口货物直接退运管理办法》、《中华人民共和国海关暂时进出境货物管理办法》等多部文件，整合原有内容相同、相近的大量文件、规定，走在了海关第二步发展战略的最前列。这些措施促进了海关通关作业模式的改革步伐，推动了海关第二步发展战略的进程。二、现阶段海关通关模式与发展趋势不相适应的表现方式（一）海关现有通关作业模式与风险管理理念不相适应作为现代海关制度第二步发展战略的中心部分，风险管理模式的应用在海关系统中得到了大力提倡，风险管理在海关工作中的重要作用得到了进一步增强，风险管理的理念也不断深入人心，运用风险管理的理念来处理和解决海关面临的问题已经成为当今海关人的共识。这也符合今后海关业务发展的需要。但是，由于海关风险管理理念引入较晚，发展还不尽完善，存在着对风险管理理念的理解存在偏差，海关通关作业模式与风险管理理H2000系统中的查询系统（DSS）、执法评估系统、业务统计系统、海关贸易统计数据质量检控系统（TSD）、报关单数据质量检控分析系统（CSD）、进出口预警监测系统、通关监管职能管理系统、海关归类查询系统以及中国海关化验信息管理系统等。这些系统和平台之间互有交叉，分别在业务网和办公网两种载体上进行使用，数据截取字段各异，数据多重筛选，缺少唯一、完全、最具权威的数据支持，各系统之间互不相容。在实际操作过程中，取样化验1票货物，需要在“中国海关化验信息管理系统”和“现场选择查验/放行管理系统”中重复进行数据录入。“中国海关化验信息管理系统”独立于H2000业务系统，需要在办公网通过建立局域网连接登陆，数据用于交付化验中心进行化验相关程序；而“现场选择查验/放行管理系统”为H2000业务系统的子系统之一，用于查验布控的具体操作。两个系统彼此独立进行，而且在化验中心的应用操作和实施查验过程中互相不能代替。这些数据处理平台在独自应用都可以取得一定成效，但在业务现场综合使用时，针对同一问题却得出不同结论。就像一个人同时戴了几块手表一样，多重结果使现场不知究竟应该以哪个作为依据，反而增加了基层海关业务现场的工作压力。这种在资源开发和利用过程中的紊乱，影响了海关业务流程的顺畅，也制约了生产力的发展。（四）海关现有通关作业模式与通关监管区域化发展不相适应我国地域辽阔，关境范围广博，地方经济发展的不均衡也影响着海关的业务工作，关区发展水平差距显著。一方面，海关通关工作要求解决“严密监管”与“高效运作”之间存在的矛盾；另一方面，国际贸易行业要求在通关过程中实现一次申报、一次放行，以降低企业的运作成本，这两点都要求海关做到行政执法统一。目前，海关通关监管工作具有较为明显的区域性发展趋势。作为海关近阶段的发展目标，“大通关”过程中的“属地申报，口岸报关”和“快速转关”这两种现有的区域通关措施的作用也得到了日益凸现。在这种发展格局下，不可避免的会因为关区发展水平不一致而产生沟通不畅、执法标准不尽统一以及相互衔接障碍等问题，表露出一些关区发展水平的不平衡；同时，由于各行政区划的地方保护、各关区本位主义以及盲目追求达到税收考核目的而产生的抢拉税源问题，影响了货物的通关速度，人为延长了社会必要劳动时间，在增加企业运营成本、降低商品价值的同时也增加了海关的行政成本，危害了海关的执法形象，导致海关现有通关作业模式与区域化发展的错位。三、结合流程再造理论，改革海关通关作业模式“流程再造”理论（BPR，即businessprocessreengineering）是由1993年，美国麻省理工学院迈克·哈默（MichaelHammer）教授和CSC管理顾问公司的董事长詹姆斯·钱皮（JamesChampy）首先提出的，是当代管理科学领域的重要成果。《改造企业——再生策略的蓝本》一书中对“流程再造”作了这样的定义：流程再造就是对企业的业务流程进行根本性的再思考和彻底的再设计，从而获得可以用诸如成本、质量、服务和速度等方面的业绩来衡量的戏剧性的成就。“流程再造”理论的核心原则包括：以流程为主替代以职能为主；以人为本的团队式管理替代以工作顺序为基础的部门式管理；以风险为导向替代以行政结果为导向。具体的说，流程再造的目的就是通过对工作流程、组织结构进行反思和重新设计，借助信息技术，突破传统的按职能部门分工的指导思想，强调以流程导向代替职能导向，将进行流程再造的主体由以职能为中心的传统形态向以流程为中心的新型流程导向型转变，实现企业经营方式和管理方式的根本转变，以提高生产效率，实现企业绩效的飞跃。出于同样适应生产力发展的根本原因，当前海关业务改革与整合的基本目的与流程再造的目的不谋而合，因此可以尝试将“流程再造”理论应用于海关通关作业模式改革中。1.树立整体意识和全局观念，实现业务流程全局优化和整体优化。一提到改革，特别是业务改革，有些人会持保守意见：认为没有什么好改革的，现有情况还不错，能继续保证正常工作就可以了；或者是认为越改革越后退，越改革越为现有工作增加负担。我们必须要摒除这种不变通的思想，否则就会发生“你改你的革、我做我的事”的情况。这种各自为政、单兵步进，不能协调统一、共同发展的错误路线必然影响整个通关作业模式改革的进展，危害海关业务的正常进行。所以需要强调树立整体意识和全局观念，加强对通关作业模式改革的正确认识，保证海关通关作业模式改革的正常进行。同时按照“流程再造”的要求：强化整体过程意识，按照整体最优化的目标设计业务流程，注重实现全局最优而不是局部最优。针对前面提出担保过程中产生的风险，我们可以将保证金审批和缴纳手续前置于接单审核环节之前，按照《中华人民共和国海关进出口货物申报管理规定》，超出10日未缴纳保证金的，可以视为未办理交单审核，删单后重新申报并且对删单产生的滞报金不予减免。此种尝试可以避免异常数据的产生，也缩短了货物的通关时间，在一定程度上化解缓税以及滞报、滞纳风险，通过树立整体意识和全局观念，最终实现业务流程的全局优化和整体优化。2.树立正确的政绩观念和科学的考评标准，保证绩效考评的客观性和公正性。树立正确的政绩观念是科学、公正进行绩效考评的前提，在这一基础之上，为避免错误政绩观念带来的一系列误导和不良影响，必须建立科学、客观、公正的绩效考评机制。建立科学量化的考核机制，实现对税收征管绩效的公平公正是海关通关作业模式改革的重要途径。在聚焦业务流程的前提下，要求相应的绩效评估体系也应是面向整个流程的，要与整个流程的评估相关，要从全局的角度去考虑和进行绩效考评。否则就会形成不客观的考核标准，导致“考评什么干什么”的错误方向。在绩效考评的同时，要从可持续发展的角度出发，综合行政成本、资源消耗、社会反响以及具体岗位的质、量、能耗等多方位进行，从动态的、实现海关通关作业模式改革最终目标的角度去考虑和设立考评指标，针对流程的不同环节各有侧重。这就要求我们在完善考评体系的同时，必须放眼大局、着重整体，跳出具体环节的局限，着眼于整个通关作业模式改革的最终目标，确保绩效评估发挥“控制”与“激励”的效果，这是建立科学有效的评估体系的意义所在。因此，应根据再造后的流程设计考核办法，选优考核指标，改进考核手段，建立新的考核体系，实现由职能部门考核向流程考核转变，并将共性化考核与个性化考核相结合、定性考核与定量考核相结合。３.整合现有的多种资源，确保通关作业模式改革节约化和完整化。海关开发使用的H2000通关系统，基本实现了全国海关通关数据的联网，为区域经济一体化中实现货物通关作业模式的统一奠定了基础。但面对目前海关通关作业模式改革的迫切要求，还需要更加广泛和深入的整合现有的多种资源；加强原有职能部门难以涉及的结合部工作；保证风险管理理念渗透到通关流程的前期备案、现场操作和后续稽查逐个环节中，实现监管严密、到位；确保海关通关作业模式的改革能够打破职能管理的藩篱，在经济、节约、可持续发展的前提下，形成完整、连贯的通关流程。其中既包括整合海关系统内各区域中的资源，也包括整合海关系统内各区域之间的资源，甚至包括整合海关系统内部和口岸其他相关系统甚至国际资源，将地方政府发展地方经济的目标同海关行政执法之间存在的矛盾消除到最低，保障区域经济体系的建立与实施，为区域经济的健康、快速发展提供有利的空间和环境条件，形成完善多种社会生产关系，发展社会生产力的合力。４.调整海关区域通关作业模式，实行海关法治尺度统一化和标准化。我国海关机构设置较多，加上海关系统内部直属海关下设隶属海关的结构特性，在面对不同区域经济主体的同时不可避免地会产生梗阻。由于海关和企业的双重要求，现有“属地报关、口岸验放”