公共管理导论4版考研练习题

1章练习题

一、概念题

I.公共管理者（北邮2015年研）

答：公共管理者是指在现代民主国家，经法定程序进入政府，担任政府公职，受国家和公民的委

托，行使公权力，并从事公务管理的公职人员。公共管理者管理工作的一个最显著的特征在于其环境适

应性，即公共管理者不断依据环境的变化来调整自己的价值、角色和行为。公共管理的多元性、政治性

以及公共性这些特质决定了公共管理者承担与一般管理者不同的角色。其角色主要包括：执行与捍卫宪

法的角色、人民受托者的角色、贤明少数的角色、平衡论的角色、分析者和教育者的角色。

2.行政管理（首都经贸大学2015年研）

答：行政管理是国家的产物。它是通过自身的管理活动来发挥、实现国家的职能，是一种国家管

理。其性质可以从两个不同而又相联系的方面予以考察：①行政是国家的组织活动，是统治阶级运用

国家机关，按照本阶级的利益和意志，对国家事务进行管理的活动，它不可能脱离国家而独立存在。

②国家行政管理还具有由一切社会的性质产生的各种公共事务的社会职能的属性。政府的行政管理活动具

有二重性，既具有体现国家中统治阶级的阶级意志，压迫和镇压被统治阶级以维护其统治地位的阶级属性;

又具有干预和管理社会一般公共需要所产生的各种社会公共事务的社会属性。行政管理的阶级属性和社

会属性是一个事物的两个方面，是国家行政机关执行国家统治职能和社会服务职能的客观反映。行政

管理具有政治性、服务性、科学性和法制性的特点。

3.公共管理（华南师大2016年研）

答：公共管理是指以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理

的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利

益的过程。公共管理的特征包括：①承认政府部门治理的正当性；②强调政府对社会治理的主要责

任；③强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；④强调多元价值；

⑤强调政府绩效的重要性；⑥重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法；⑦以公共的福祉和公共利益

为目标；⑧公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，重点在于将公共行

政视为一门职业，公共管理者则是这一职业的实践者。公共管理作为公共行政的一个新的领域，其产生

和发展较为模糊，公共管理这一名词首次出现在20世纪30年代。

4.行政改革（华南理工2015年研）

答：行政改革是指国家行政机关为适应内外环境的变化，对行政管理的诸方面因素进行的调整和变

革。它包括行政权责的划分与行政职能、行政组织、人事制度、领导制度、行政方式、行政运行机制等

方面的改革。行政改革是行政主体适应社会政治、经济、文化环境的变迁而进行的自我调整、变革的过

程。就改革的基本类型看，行政改革有“调适型”改革、“转轨型”改革和“发展型”改革三种；就改革的基

本方式看，行政改革有“突变式”改革和“渐进式''改革两种。

二、简答题

I.简述公共管理学的学科特征。（对外经贸大学2014年研）

答：公共管理学的学科特征主要包括：

（1）就研究对象与范围来说，公共管理学把研究对象扩大到立法机关、司法机关和非营利组织或第

三部门甚至私人部门的公共的方面。

（2）公共管理学更具跨学科、综合性的特点。公共管理学的研究者来自于广泛不同的学科，他们充

分吸收了当代各门科学的理论和方法，更多地依赖于经济学的理论和方法，并日益与工商管理学相融

合，具有更扎实的基础和更广泛的学科知识框架。

（3）公共管理学将研究焦点由传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程

和程序的研究转到重视项目、结果与绩效的研究，使战略管理、公共管理的政治环境、项目执行、

绩效评估、公共责任制及公共管理伦理等在传统公共行政学中没有的或不受重视的主题成为公共管理学

的核心主题。

(4)公共管理学涉及大量的公共行政学没有涉及的其他主题，如公共物品、公共选择、集体行动的

逻辑、委托一代理、产权、交易成本、交换范式、制度安排与创新、政府失败、准市场、学习型组织、

多元组织、认知风格、管理网络、管理工具、成本核算、信息管理系统等。

(5)公共管理学既是实证的，重视经验研究，从经验中汲取知识，又是规范的，提倡研究“应该不

应该''的问题，用以规范公共管理行为。因此，案例分析成为公共管理的一种核心研究方法。

(6)公共管理学比传统行政学更具现实性，将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革

的实践基础上，是从这种实践中产生的新理论范式，并反过来成为指导这种实践的模式。因此，与传统

行政学相比，它更具现实性。

2卡尔森和欧尔曼说明的公共管理与公共行政的六点不同。(北邮2013年研)

答：卡尔森和欧尔曼所说明的公共管理与公共行政的六点不同具体如下：

(1)公共管理包括一般管理的计划、组织、指挥、协调、控制职能，公共行政则讨论社会价值以及

官僚与民主的冲突。

(2)公共管理是对经济和效率标准认同的工具取向，公共行政则关注公平、回应和政治特色。

(3)公共管理关注对中层管理者的使用，公共行政则提倡政治或政策精英的观点。

(4)公共管理倾向于视管理为类同管理，或者至少使公共部门和私营部门的管理差异极小化，公共

行政则夸大公私部门之间的差异。

(5)公共管理以像关注组织内部运作那样的理性态度，关注组织的外部环境，公共行政则过分关注

法律、制度和政治过程。

(6)公共管理与科学管理传统的强有力的思辨联系，公共行政则与政治学或社会学紧密关联。

3.简述公共性的价值。(北师2013年研)

答：公共性是指公共部门为彰显公益，实现公共目的并积极负责的一种特性。这项特性不仅使行政

的学科、专业与实务具备了"正当性”，更成为评判公共部门是否具有效能的唯一标准。公共性的实质含

义应是“公共利益”，公共部门的所作所为就是将公共意志与公共价值作为行为基础，为公共利益服务。

公共性的价值主要有以下几个方面：

(1)公共管理价值观、主体、手段和目标都具有公共性意义和内涵。

(2)主张政府以及其他公共部门恪守公共精神，遵守职业道德，保障公共利益的完整性和公共管理

的高效率。

(3)秉持民主政治理念，强调公众参与、社会公平以及为民造福。

(4)注重社会公正、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值体系。

(5)推崇公共讨论和公共对话，形成公共利益共识，确保公共领域的建构及民主价值的实现。

(6)期许有序和谐的管理过程，并被视为实现公共利益和私人利益均衡的一种手段。

强调公共管理公共性的价值，有助于防止因过多关注公共管理的管理性，强调工具取向与技术理

性，而导致的官僚制异化、政府失灵、权力寻租等问题，进而引发公共部门的合法性危机。

4.公共管理与私部门管理的区别。(北邮2012年研)

答：参见本章复习笔记相关内容。

5.欧文・休斯认为20世纪80年代以来公共部门面临哪些挑战？(北师2011年研)

答：参见本章复习笔记相关内容。

6.简述公共选择理论的主要内涵。（首都经贸大学2015年研）

答：公共选择理论是将微观经济学应用于政治和社会领域而形成的经济学思想。它从理性这一标准

的经济学假定出发，对行为进行预测，然后寻求证据来验证这些预测。它是经济学和政治学的交叉学

科，已成为新公共管理的指导理论之一，其主要内涵是：

（1）公共选择理论以市场经济条件下政府行为的限度或局限以及“政府失败”问题作为研究重点，分

析政府行为的效率并寻找使政府最有效率地工作的规则制约体系是公共选择理论的最高目标。

（2）公共选择理论研究选民、政治人物以及政府官员们的行为，假设他们都是出于私利而采取行动

的个人，以此研究他们在民主体制或其它类似的社会体制下进行的互动。

（3）作为公共政策研究的经济学途径的典型，公共选择理论是在研究现实经济问题的推动下，通过

对传统市场理论的批评产生的，并且成功地运用了经济学的分析方法，坚持“经济人”假设，采用个人主

义的方法论，用交易的观点来看待政治过程。

（4）公共选择理论提出的主要公式之一是理性选择理论，即假设人们的行为都是出自从有限的可用

手段里挑选达成目标的途径。

三、论述题

1.20世纪80年代传统行政原理受到哪些挑战？（北师2016年研）

答：20世纪80年代传统行政原理受到来自新公共行政学的挑战。新公共行政学的主要贡献在于其对

传统公共行政学理论的攻击以及对未来公共行政学发展的辩护。

（1）批判的具体表现

①否定官僚化组织原则。官僚制并非在所有的场合都运作良好，存在低效率的现象。

②实践中不存在“最佳路径法”，解决问题不止一种方法，“最佳路径法”导致了管理的僵化，而由私

营部门首创的更富弹性的管理制度正在被政府部门采用。

③官僚组织并非公共物品与服务的唯一供给者，政府可以通过补助金、管制或合同等形式间接地进

行公共服务的运作，而不是作为直接的提供者。

④政治与行政具有不可分性，政治与行政问题在现实中往往互相交织，政治与行政二分的观点对管

理构架的影响没有发挥出来。

⑤公共利益驱动的无效性，公务员本身也是政治活动的参与者，因此，他们并不是纯粹的、大公无

私的，而是为自己利益而工作。

⑥终身化和职业化的官僚机制难以实现。尤其是私营部门出现种种变化，传统的终身任职的现象在

私营部门已经十分罕见。

⑦要求公务员对结果负责，涉及公共部门运作的许多任务是具有管理性质的，而不是被看作“行政性”

的，这就意味着公务员要对达成的结果负责，而不仅仅是对领导负责。

（2）批判的主要方面

①对“政治一行政二分法”思想进行的批判。

a由于传统行政学理论中的政治一行政二分法观念使得行政学的研究局限在一个非常狭窄的领域

内，尤其把研究焦点放在行政机关预算、人事、组织以及大量其他“中性”的问题上，很少重视与社会、

政治、公民利益密切相关的政策制定和政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会政治现实之

外，远远不能满足解决社会问题、处理社会危机的需求。

b.以弗雷德里克森为代表的新公共行政学则将对政治一行政二分法的批判着眼于所导致的“价值中

立的不可能性弗雷德里克森就明确表示拒绝公共行政对于政治领导的从属地位，他认为，国会议员

和执行机构代表少数特权阶层，而公共行政人员和法院则应该是其他未被代表者的代言人。基于此,

新公共行政学派认为，政治与行政二分只是一种理论虚构，而在现实的政治与行政运行中，行政体系游

离于政策制定之外的状况是根本不存在的。

②对传统公共行政学单纯追求效率的理念进行的批判。

a传统公共行政学将效率视为基本价值，强调非人性化和客观化的“理性效率”，促使组织对人与

人之间的互动采取机械的控制，人与人之间变成了工具性的相互操纵，从而造成了行政组织与服务目标

之间的隔阂与疏离，失去了公共组织应承担的社会价值和责任，而这种效率往往导致事实上的低效率甚

至是无效率。

h由于对社会公平的漠视，效率至上指导下的政府行为往往促使社会上有组织者、有权势者以及

既得利益者受益最多，而造成越来越多而且差距日益增大的不公平、不平等现象。

因此，新公共行政学认为，应当赋予现代公共行政以伦理的内容，以增强行政人员的责任感，让管

理者承担其社会责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则及其基本行为的出发点。与此同时，还应

减少层级制，提倡分权、放权，广泛吸收公众参与。

2.试述登哈特的公共服务理论内涵及其对我国公共管理变革的意义。（华南理工2013年研）

相关试题：

（1）试述登哈特夫妇”新公共服务”模式的基本内容。（华侨大学2011年研）

（2）论述登哈特的新公共服务理论。（中南财大2010年研）

答：（1）登哈特的公共服务理论内涵

新公共服务理论是以罗伯特・登哈特和珍妮特・登哈特夫妇为代表的一批公共行政学者批判和反思新

公共管理理论，特别是企业家政府理论的理论结果。

①登哈特在《新公共服务：服务，而不是掌舵》等文中提出，有必要按照民主政治的基本原则检

视公共管理理论。企业家政府理论的基本错误在于，将“重塑政府'’或"政府再造”的理念架构在“个人的

自利动机可以导致并更好地实现公共利益”的虚构的基点之上。从比较长期的角度来看，“个人的自利动

机''只能导致自利的政府，而不是民主的政府和致力于为民众服务的政府。

②新公共服务是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理论。新公共服务基

本的理念是：全体公民才是国家、政府乃至全部国有资产的所有者，所以，政府的基本职能既不是、也不

应是“掌舵”或"划桨”，而是回应公民诉求，为公民提供服务。具体而言，新公共服务的理念包括：a.服务

于公民，而不是服务于顾客；b.追求公共利益；c.重视公民权胜过重视企业家精神；d.思考要具有战

略性，行动要具有民主性；e.承认责任并不简单；f.服务而不是掌舵；g.重视人而不只是重视生产

率。

③新公共服务理论的要点

a.政府的职能是服务而不是“掌舵”

政府的重要角色在于帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不仅仅是控制或引导社会发展的

新方向。事实上，公共政策过去是、现在和将来还是多种价值观、多重力量交互作用的结果，而不仅仅

是政府“领航”的结果。在信息社会的历史条件下，“公民参与''是大趋势。与此相联系，政府需要的不是

传统的管理控制，而是与民主政府理念相一致的协商、调解、中介以及新的解决冲突的技巧。

b,公共利益是目的（目标）而不是产品

政府应建立集体式的公共利益观念，进而创造共享利益和共同责任，而不是基于民选的政治领袖或

被任命的公共行政官员个人的选择寻求快速解决问题的方案，这是政府公共管理的法则。为此，政府有

责任促进公众的关于发展方向、发展目标的广泛、真诚的对话和协商；有责任鼓励公众形成共同的价值

观念、集体意识和采取一致的行动；同时有责任确保经由对话和协商程序而产生的解决方案完全符合正

义和公正、公平的原则；更有责任确保公共利益居于主导地位。

与传统的制定和执行政策不同，政府实现上述责任的路径在于使所有相关各方共同参与到制定和执

行政策的过程中来。为此，政府有必要着力激发公民基于公民自豪感和责任感的参与意愿，并为此广泛

培养有助于促进公民参与行动的公民领袖。新公共服务的政府是具有开放性和可接近性，具有回应力，

能够为公民服务并且为公民创造机会的政府。

④新公共服务理论与新公共管理理论的价值观不同

新公共服务理论所主张的是在公民社会建立关注民主价值和公共利益的公共管理。然而，它并不否

定新公共管理理论的某些合理性。

(2)新公共服务理论对我国管理变革的意义

①树立服务型政府的价值取向：服务与人本，责任与回应

a服务与人本。服务与人本紧密联系，二者都尊重人，为人性的充分发展提供一切便利。政府及

其官员不是社会中高高在上的特权机构和特权阶层。政府和社会，官员和大众是平等的，没有高低贵贱

之分。只有具备这种平等意识，服务才能真正成为服务型政府的价值取向之一。服务与人本同公共组织

以追求公共利益为其价值取向也是一致的。但登哈特却认为，从长远观点看，这种试图控制人类行为的

理性做法在组织成员的价值和利益并未同时得到关注的情况下可能要失败。新公共服务理论强调，要重

视与公民之间的关系，要尊重公民。不管是由政府来提供公共服务，还是由非营利组织或私营部门来提

供公共服务，都不要将公民仅仅看成是生产力。公民是服务的接受者，因此作为纳税人有权力选择和参

与公共服务的决策。奉行人本的价值理念，强调以"服务''代替"导航”，凸显和强化服务职能，这是“服

务型政府”与传统的“政府本位”的“管制型政府”最为显著的区别。

h责任与回应。在民主社会里，政府乃由民众创立，其权力来自于人民的授权，人民的意愿是其

合法性的唯一源泉。因此，政府必须对人民负责。承担责任是现代政府的第一要义。正是在此种意义上

而言，现代民主政治即责任政治。“新公共服务”理论强调复合责任，认为公共责任并非单一的，这种责

任，既有政治上的，也有法律上和道义上的，并特别突出强调公民参与对公共责任保障的意义和作用，

将公民参与作为公共责任落实的基础。“服务型政府“必须有一套健全的、行之有效的责任机制，确保政

府责任尤其是服务责任得以保障和落实。

②重新定位政府和公务员的角色——服务而不是掌舵

在登哈特看来，现今政府的作用在于，与私营及非营利组织在一起，为社区所面临的问题寻找解决

的办法。其角色从控制转变为议程安排、使相关各方坐到一起，为促进公共问题的解决进行协商、提供

便利。在政策制定方面，服务型政府不应是处于控制地位的掌舵者，而应是非常重要的参与者。更多的

利益集团和公民直接积极参与到政策的制定和实施之中。

在构建和谐社会的过程中，公共官员将要扮演的角色不是服务的直接提供者，而是调停者、中介人

甚至裁判员。而这些新角色所需要的不是管理控制的老办法，而是做中介、协商以及解决冲突的新技

巧。公务员不应当仅仅关注市场，他们也应当关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业

标准和公民利益。服务型政府要把握好自己的角色、扮演好自己的角色就应当建立有效的监督与激励机

制。

③不断加强政府的核心力：整合力与回应力

在登哈特看来，行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应当集中于承担为公民服务和向公民

放权的职责，他们的工作重点既不是为政府航船掌舵，也不应该是为其划桨，而应当是建立具有完善整

合力和回应力的公共机构。

整合力是指政府将社会系统中不同的因素或部分结合成一个协调统一的社会整体、凝聚成一种合力

的本领和力量。社会整合的实质是资源的优化配置、制度的合理安排、关系的理顺和力量的凝聚。回应

即政府快速了解民众的需求，不仅包括“回应”

民众先前的需求，更应洞识先机，以前瞻主动的行为研究问题、解决问题。民主治理的合法性在很

大程度上取决于其回应力的高低，回应力意味着政府是否能够反映公民的需求并满足公民的合法期待。

政府回应是政府与公众双向互动的过程，是公共管理的民主化的具体体现。

④改善治理过程，重视公民参与，加强与公民合作

a多中心的社会治理结构。新公共服务理论认为，实现政策目标的机制，显然不能只靠单一的现

存政府机构，而应致力于建立公共、私人和非营利机构之间的联盟，把各方面的力量集中到计划的实施

过程中，注重发挥集体的合力使计划得以贯彻执行，从而满足相互一致的需求。多主体供给公共服务是

对服务的技巧、方式、管理方法做出的治理方式改革，供给成功的关键在于在把握公共性的前提下引入

竞争、提高效率。政府与社会、公民之间不再是一种自上而下、单一的“权力一服从”型关系，而是一种

多向的、信任合作的良性互动和协调发展的关系。

b,促进积极的公民精神和扩大社会参与。服务型政府应当倡导和培育积极的公民精神，这种精神

强调公民应积极主动地介入公共事务，对社会应有仁爱与爱心；对社会要承担个人的道德责任；要有利

他主义的精神。这种精神代表的是民主社会最重要的精神。

C建立政府与公众、社会的良性互动机制。“新公共服务''理论认为，公共利益应是共商共同价值

观的结果，政府不仅要确保公共利益居于主导地位，还要确保解决方案本身和提出解决方案的过程都符

合公正、公平和公开等准则；政府应该是开放的和可接近的，以确保对公民做出敏感的回应。为此，必

须确立政府与社会和民众的良性互动体系，要在政府与社会和民众间建立制度化的沟通、协商和互动机

制，通过这种有效的制度安排，确保公民的利益要求和对政府所提供服务的评价反馈能够及时、准确和

顺畅地到达公共权力系统，这是“服务型政府”恰如其分地提供公民所需服务的逻辑前提。因此，政府应

该致力于搭建平台，建立各种行之有效的、与公众的沟通对话机制和公众民主参与的决策机制，通过一

系列持久而有效的程序设计和制度安排（如公民的自我表达机制、组织代表机制、政治参与机制及行政

公开听证制度等），确保公民广泛地参与到国家事务和社会公共事务的治理过程中来。

2章练习题

一、概念题

1.政府工具（北邮2013年研；首都经贸大学2015年研）

答：参见本章复习笔记相关内容。

2公共物品（北邮2008年研）

答：公共物品是指公共使用或消费的物品，-一般不能或不能有效地通过市场机制由企业和个人来提

供，主要由公共部门来提供。公共物品在消费上具有非竞争性、非排他性，在效用上具有不可分割性。

具体而言：①非竞争性是指在给定的生产水平下，向一个额外消费者提供商品或服务的边际成本为

零；②非排他性是指任何人都不能因为自己的消费而排除他人对该物品的消费；③效用的不可分割性是

指整个社会的成员共同享用公共物品的效用，而不能将其分割为若干部分。

3.市场失灵与政府失灵（山西大学2016年研）

答：（1）市场失灵是指由于市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，因而不能

达到帕累托最优，不能实现预期社会经济目标的现象。市场失灵是主张实行政府干预的强有力的理由。

（2）政府失艮是指政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用，在某些条件下甚至导致比

市场失灵更坏的结果。政府失灵是主张实行更为彻底的市场经济的基本依据。

（3）市场失灵和政府失灵体现了市场和政府在调控经济时的不足。由于政府和市场各自存在的优势

和劣势，决定了二者之间是相互依赖、相互补充的关系。

4.政府职能（中国传媒大学2015年研）

答

政府职能又称行政职能，是指行政主体作为国家管理的执法机关，在依法对国家政治、经济和社会

公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能，它体现着公共行政活动的基本内容和方向，是公共

行政本质的反应。政府职能的基本内容包括：政治职能、经济职能、文化职能及社会保障职能。安德森

将政府的基本职能划分为以下七种：①提供经济发展的基础架构；②提供各种公共物品与服务；

③解决与协调团体冲突；④维护竞争；⑤保护自然资源；⑥确保商品和服务的可及性；⑦维持经济稳定。

二、简答题

I.简述政府角色中的“新古典主义”。（北邮2012年研）

答：参见本章复习笔记相关内容。

2政府工具研究兴起的原因。（对外经贸大学2015年研）

答：政府工具研究在公共管理学和政策科学中兴起的原因有：

（1）政府管理以及政策执行的复杂性导致人们对政府工具或手段的反思。实际的行政管理以及政策

执行对工具方面知识需求的增长，要求对公共政策问题做出更多的科学与实证分析和研究。由于政府工

具研究致力于如何把一个简单但却难以回答的社会问题付诸实施，因此，从政策目标和途径的关联来思

考，政府工具研究能够为公共管理实践做出贡献。

（2）福利国家的失败以及政府工作的低效率，导致人们对工具途径的政治及意识形态上的支持。政

府工具知识的缺乏和不足是导致政策失败的重要原因。因此，解决政策失败问题的关键在于建立和发展

一门政府工具理论并将它付诸实践。

（3）当代社会科学实践性的增强，特别是应用性社会科学领域日益介入政府的政策和管理实践，导

致这些学科的学者对包括工具性知识的更多追求。这种学术与实践的密切结合引发了更多的学者投身于

解决实际社会问题。因此，推动了对政府工具的研究。

（4）公共管理学和政策科学的研究领域自身的扩展导致了政府工具被纳入学科的视野之中。

3.政府失灵的类型和原因。（人大2016年研；华南师大2016年研；西南交大2016年研）

答：政府失灵是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。

（1）政府失灵的类型

①政府越位与缺位。公共决策主要是政府决策，政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政

策。越位是指政府部门超越了本部门的职权范围，管了别的部门该管的事情，即“越权缺位是指政府部

门没有认真履行自己的职责，没有管理好属于本部门的事务，即“失权

②政府工作机构的低效率。由于缺乏竞争压力，没有降低成本的激励机制，以及监督信息不完备等

原因，导致政府部门的过分投资，生产出多于社会需要的公共物品，最终将导致政府低效率。

③政府的寻租。寻租是投票人，尤其是其中的利益集团，通过各种合法或非法的努力，如游说和行

贿等，促使政府帮助自己建立垄断地位，以获取高额垄断利润。寻租者所得到的利润并非生产的结果，

而是对现有生产成果的一种再分配。因此，寻租具有非生产性的特征。

④政府的扩张。政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。政府作为

公共物品的提供者和外在效应的消除者导致扩张；政府作为收入和财富的再分配者导致扩张；利益集团的

存在导致扩张；官僚机构的存在导致扩张；财政幻觉导致扩张。

（2）政府失灵的原因

①成本和收益的分离：过剩和成本提高。市场与生产成本的活动相联系，这种联系是由价格决定的。

政府活动因为缺乏任何价格的指引，便割裂了这种联系，因为维持政府活动的收入具有非价格来源，即来

源于政府的税收等。由于缺乏这种联系，使得政府产生的价值同生产它的成本割裂。这种割裂意味着资源

错误配置的程度增加。

②政策制定的复杂性和低质的政策。公共政策的制定是一个复杂的政治过程，由于理性选民的无知、

利益集团对公共政策的影响、等级制和官僚制本身的障碍、政治家的偏好因素，以及政府部门的本位主义

和机关利益等各种因素的综合存在，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效

率的资源配置。

③内部性问题。公共组织为了进行其内部的管理，需要发展它们的标准或规则，这些标准或规则即内

部性，即用来评估机构的运行和机关人员的行为。这些标准很接近“私人”的组织目标，因为在机构内的动

力是由个人或集体的行为产生，而不是机构为公共的目的和责任产生的。

④政府组织的低效率。政府是唯一的对其成员拥有强制力且有权征收义务税的组织，政府是名副其实

的自然性垄断者。由于缺乏竞争，政府管理部门以及管理者缺乏竞争的压力，政府官员亦缺乏企业管理的

理念，没有降低成本的动力，也没有较好的激励机制，这样导致了经营的低效率。

⑤分配的不公平。由政府活动产生的分配不公平，通常不是集中在收入或财富上，而是集中在权力或

特权上。由于政府的公共政策本质上涉及到价值和权力分配问题，而这种再分配都给不公正和滥用

职权提供了机会。

⑥寻租。寻租是指在某种政府保护的制度环境中个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的

活动。在政府干预的情况下，寻租者从政府那里寻到了某种特权，从而某项资源具有垄断权，或者任何其

他方面的政府庇护以保证寻租者按自己的意愿生产。寻租行为的结果是导致社会资源的浪费，此外，整

个社会也同样为此行为付出“道德的成本“，甚至于政治的成本。

4.市场失灵的表现。（西南交大2016年研）

答：参见本章复习笔记相关内容。

三、论述题

I.结合政府与市场的关系，论述在推动社会创新的过程中，政府的作用及应注意的问题。（中央

民大2016年研）

答：（1）政府与市场的关系

政府与市场是现代社会的两大控制体系，如果不考虑政治制度上的差异，国与国之间的差异可能便

是政府替代市场的不同以及市场替代政府的不同。与企业组织不同，政府提供的产品以及服务往往面对

的不是自由、竞争性的市场。具体而言，这种差异表现在：

①垄断与市场。私部门所提供的产品和服务，多有竞争者。反之，公共部门所提供的服务，往往是

只有一家。因为只能有一个行使治权的治理部门，公共部门往往缺乏竞争的压力。

②公共产品与私人产品。政府部门提供的是公共产品或准公共产品，这些产品和服务具有不可分割性、

非排他性；而私部门提供的产品和服务为私人产品，是可以分割的、排他的，价格也是可以衡量的。

③自由与依赖。消费者在购买私人产品时，可以自由选择；而公共部门所提供的产品或服务，公民

没有自主决定的权利。

④利润与支持。私部门大都以利润为导向，而利润的多少取决于顾客的满意度，顾客导向很容易成

为其经营的目标；而政府往往缺乏服务的动机。

（2）政府的作用

①政府是公共管理的主体。政府是对社会公共事务进行管理活动的主体，是公共管理活动的物质基础

和力量源泉，一切公共管理活动和职能的发挥都是由政府来进行的。各级各类政府通过具体承担和完成各

自的组织目标来实现国家公共管理的职能，实现国家协调、管理各项社会事务的任务。没有政府这一活

动的主体，公共管理活动就失去了具体的承担者、施行者。

②政府是公共管理活动的基本支点。在公共管理活动中，政府是公共管理人员的载体，没有政府就没

有管理人员，更谈不上管理人员作用的发挥，谈不上公共管理活动的开展。同时，组织的纵横结构、机构

设置、权责分配是否科学，组织制度是否健全，又是管理人员能否发挥作用的关键；它是分工是否明确、

合理，合作是否协调，沟通是否顺畅，关系是否融洽的物质保证。

③政府汇集和放大了管理人员的力量。政府把成千上万具体的人聚合到了一起，通过合作与团

结，将孤立的个体结合成一个能动的团体，使全体工作人员朝着同一个目标，齐心协力，发挥出单个人

的条件下所不具有的巨大力量。

科学的政府体系能够有效地运用每个人的体力、精力，充分发挥其聪明才智，形成一种放大了的组

织力量。只有通过组织的协调配合，才能使各个单位、各个职位的具体工作人员相互协作与配合，形成

一种新的组织合力，使组织的集体力量大于各个个体力量的简单相加。

(2)政府在推动社会创新的过程中应注意的问题

①切实转变政府职能，建立服务型政府。服务型政府本质上是社会本位、民本位，政府管什么不管什

么，全看社会和公民是否需要，并以此作为政府职能定位的依据。它与传统的以官本位、权力本位为特征

的管制型政府相比较，是两种不同的管理理念和管理方式。建设服务型政府，必须坚持全心全意为人民

服务的宗旨，树立人民利益高于一切的思想，把服务理念落实到政府工作的每一个环节；坚持以人为本,

加快经济社会发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求，使广大人民群众从发展中得到更多实

惠。

②建立责任政府，推动政府依法行政。在以往权力高度集中的行政体制下，政府权力与责任严重脱节

和失衡，强调权力配置而忽视追究责任，重视行使权利而忽视承担责任，注重虚置监督形式而忽视追究责

任。依法行政作为原则，关键是摆正政府与公民、权力与权利的关系，通过制度建设，使政府行政机关

及其工作人员自觉遵守和运用法律法规，严格按照法定权限和程序行使权力。对行政体制的改革必须做

到：a.赋予权力的同时必须明确责任；b.健全政府责任制度，制定落实法定质询、罢免等追究责任的

具体程序，建立和完善引咎辞职、责令辞职等责任制度；c.推行行政执法责任制度，并与政府外部评

议制度挂钩；d.加大执法监督的独立性、公开性和民主参与。

③建立诚信型政府，推动诚信建设。市场经济是信用经济，与此相对应的政府行政管理体制也应该是

一种信用机制。政府的信用不仅表现为法律的尊重和保护，也表现为对社会公众的责任托付于它。政府信

用机制的建立，除了依赖法律建设好道德约束之外，必要的制度建设也是不可或缺的。

2在一些大城市由政府承担建设和经营地铁的任务，但普遍经济效益不佳。有人据此认为政府不

该承担此项任务。请你谈谈你的看法。(中山大学2008年研)

答：在现实当中，不少城市的地铁运营是由政府承担的，政府承担地铁运营的任务，一方面给广大

市民带来了地铁低票价的高福利，另一方面也导致普遍的经济效益不佳的情况存在。这其中主要涉及一

个政府治理工具的选择问题。

(1)政府治理工具又称政策工具或政府工具，是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机

制，政策工具是政府治理的核心，没有政策工具，便无法实现政府的目标。

(2)在现实中，不管是由政府还是由企业来运营地铁，其实质目标都是为了给广大市民提供安全、

优质、高效、快捷的交通服务。但是在将实质目标具体转化为行动时，很明显存在两种选择，即政府提

供或企业提供。具体内容包括：

①政府部门直接提供，是指由政府部门承担政策规划即执行责任，费用由政府税收支出或使用者付费。

由于地铁属于准公共物品，因此地铁的运营使用者应该承担一定的费用。同时，由于地铁是公共交通，政

府需要给予一定的补贴，这使得市民能够享受到地铁的低票价。

②公共管理中的特许经营，是由公共部门授予私人企业经营和管理某项公用事业的权利，通过特许协

议明确双方的权利与义务，承担相应的风险，从而达到公共管理目的的一种工具。世界银行把特许解释为

一种私人团体为提供服务而从公共部门长期租赁资产的安排。私人团体在此期间有责任为特定的新固定

投资提供资金，这些新的资产在合同期满时将返还给公共部门，由企业承担运营的任务，这种方式的优

点在于企业的市场化运作能够保证服务的高质量，但同时市民乘坐地铁的经济成本要提高一些。

(3)结合上述两种方式的优劣，在地铁的建设和运营的具体环节上应该由企业来运作，政府将此以

特许经营权的方式授予企业。这符合市场经济的发展要求，同时也可提高效率和防止腐败。但考虑到地

铁的准公共物品性质，政府应该给予建设和运营企业一部分财政补贴，使得地铁维持在低票价，让更多

的人能够享受到地铁带来的便捷。

I.政府的职能有哪些？为什么说转变政府职能是政府改革的核心？政府职能如何转变？(首都经

贸大学2015年研)

答：政府的职能是指行政主体作为国家管理的执法机关，在依法对国家政治、经济和社会公共事务

进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它体现着公共行政活动的基本内容和方向，是公共行政本质

的反映。

(1)政府职能的内容

①政治职能，是维护国家统治的基本职能，核心是维护和巩固国家政权。它包括专政和民主两个职

能方面。

②经济职能，是指政府管理和组织社会经济建设的职能，具体包括两类：社会经济管理职能和国有

资产管理职能。

③文化职能，是指国家行政机关对全民思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出

版、广播影视、文学艺术等方面的管理。

④社会职能，是指为社会提供各种服务和搞好社会保障，逐步完善社会保障体系、提升社会福利、

维护社会公平、促进社会和谐等。

(2)转变政府职能是政府改革的核心的原因

①转变政府职能是适应时代发展和应对全球化挑战的必然要求。

和平与发展是当今世界的两大主题，政府必须对传统行政职能和行政管理方式进行调整和变革，以

适应国际形势发展的需要。经济全球化的发展对各国政府管理提出更高要求。

②转变政府职能是推动上层建筑适应经济基础变化发展的迫切需要。

经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础具有反作用。转变政府职能属于上层建筑的范畴。各

国政府通过管理制度、政策、机制和方式的调整，以及建立适应经济发展的行政法规、监督、廉政、民

主制度等，从而较好地调节上层建筑和经济基础之间的矛盾，推动经济基础的发展。

③转变政府职能是适应当代科技发展、实现行政管理科学化和现代化的需要。

当代科技发展是各国政府职能变革的强大动力。行政管理科学化和现代化是当代行政管理研究的出

发点和落脚点，也是各国政府行政管理活动的基本目标。不进行职能转变，旧的行政弊端无法克服和消

除，新的行政体制就不能形成和运作.

(3)转变政府职能的具体措施

①立足中国国情，坚持因地制宜、区别对待。要十分注重从各地实际出发，允许各地在遵循改革总原

则和总方针的前提下，在改革的具体步骤和方法方面因地制宜。中央政府根据各地的情况实行分类指导，

使改革更符合各地实际。

②坚持以经济发展为中心，与经济体制改革相配套。中国政府职能转变要始终坚持以经济建设为中心,

围绕经济建设事业进行，无论是机构精简，还是人员调整，都服从发展经济运行的需要。同时不断推进政

企分开、政资分开、政社分开、政事分开，并随着经济体制改革的进程和社会发展不断深化。

③树立和落实科学发展观，正确处理改革、发展和稳定的辩证关系。科学发展观揭示了发展的本质

和内涵，要坚持把发展作为目的，改革作为动力，稳定作为基本前提。

④广泛吸收和借鉴国外发达国家的行政改革经验及我国传统的行政精华。对外开放是中国的既定国策,

是促进改革、加快改革的成功之路。因此既要坚持对外开放，注意吸收和借鉴当今世界各国行政改革的成

功经验和做法，学习发达国家科学管理的方式方法，同时也要注意弘扬中国传统文化精华，古为今用，

促进中国特色行政体制的完善。

⑤继续简政放权，加快政府职能转变。包括：a.深化行政审批制度改革，加快推进政企分开、政资

分开，切实减少对微观经济活动的干预，在更大程度上和更广范围内发挥市场在资源配置中的决定性作

用，创造良好的市场环境，维护公平竞争的市场秩序。b.更加注重社会管理和公共服务，深入推进政

社分开、政事分开。

⑥稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。稳步推进大部门制改革是完善社会主义市场经济体制

的客观要求，也是实现政府管理科学化的重要途径。要进一步理顺部门关系，建立健全部门职责体系和协

调配合机制。

⑦创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力。包括：

a.创新服务和管理模式，优化管理流程。

b.着力建设法治政府。进一步加强行政立法、执法和监督工作，加强行政程序和行政监督制度建

设，规范政府行为，推进政府建设和行政工作法治化、制度化。

c.推进政务公开。完善政务公开制度，扩大政务公开范围，保障公众对公共事务的知情权、参与

权、表达权和监督权。

d.提高科学决策水平。健全科学决策、民主决策、依法决策机制，合理界定决策权限，规范决策

行为。

e.加快电子政务建设，推进公共管理和服务的信息化、现代化。

f.推进政府绩效管理。加快完善行政绩效评估标准、指标体系和评估机制、评估方法，有效引导

和督促各级政府和工作人员树立正确的政绩观。

四、案例分析题

2012年10月10日，国务院公布了《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》，其中，提

出凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够

自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。

中央政府从2001年开始进行行政审批改革，十余年的改革实施下来，虽然审批事项明显减少，

但“公章过多'‘现象仍广受诟病，特别是改革总绕不过“膨胀一精简一膨胀”怪圈，越来越成为资源配置的

抵门杠、生产力发展的掣肘、腐败滋生的温床。这很大程度上是因为政府尚未能真正从“全能政府”中脱

身。此次举措，彰显出政府职能转变的价值取向，抓住了深化行政审批改革的关键。（对外经贸大学

2013年研）

请回答下列问题：

1,深化行政审批制度改革的核心是什么？

答：政府职能决定政府机构，而不是政府机构决定政府职能。所以，政府职能转变是机构改革，包

括行政审批制度改革的核心和关键。可以从以下三方面来理解：

（1）转变政府职能，不是一味地强调"不管”或“少管”

政府既不能作为社会的“保姆”，也不能仅仅成为一个“守夜人政府有放权不够的问题，同时也有

管理不够、执法疲软的问题。转变政府职能，不仅仅是“管多管少''的问题，还涉及“如何管''的问题。解

决“管多管少'’和"如何管”的问题，都要实事求是，从实际出发，从民主和法治要求出发，从有利于改革

发展稳定出发。

（2）转变政府职能，切实把政府工作的重点转到提供公共服务上来，做政府该做的事

按照现代市场经济的一般要求，政府的“天职”应该是向社会提供市场充分有效供给的公共产品和准

公共产品部分。同时要发挥好市场配置资源的作用，最大限度地调动市场交易参与者的积极性和智慧，

更充分地提供信息和发现价格。因此，政府要通过相应改革，真正使生产要素及资源能源价格反映其稀

缺程度和环境损害成本。

(3)深化行政审批制度体制改革。

要进一步转变政府职能，完善宏观调控体系，理顺政府与市场的关系，更好地发挥市场配置资源的

基础性作用；推进财税体制改革，理顺中央与地方及地方各级政府间的财政分配关系，更好地调动中央

和地方两个积极性；推进依法行政和社会管理创新，理顺政府与公民和社会组织的关系，建设服务、责

任、法治、廉洁政府。

2.如何保障自治领域行政审批的“政府退出”真正到位？

答：保障自治领域行政审批的“政府退出”真正到位，除了原则上的规定要求之外，还须推进更加严

密严格的制度配套，可从以下四点考虑：

(1)“政府退出''的具体标准界限，应进一步明确细化。如什么是“能够自主决定”、”可事后监管”的

事项，应有更加明确细化可操作的标准，而不能仅停留在笼统的原则上。

(2)“政府退出”的过程程序，也应充分公开透明，确保社会的参与监督。具体哪些行政审批事项应

该“政府退出“，显然不能只由政府自身关着门“说了算“，而必须公之于众，广泛征求社会意见。

(3)“政府退出”的最终效果，应尽量确保其完整彻底性——既要做到具体行政审批的“退出”，也要

进一步做到相关人员机构的“退出”，将行政审批的减少与政府人员和机构的精简结合起来。若不同步精

简人员机构，行政审批的退出势必很难真正干净彻底。

(4)“政府退出”的相关问责机制，必须足够严厉到位。对于违法设立行政审批应承担的责任，《行

政许可法》仅规定“有关机关应当责令设定该行政许可的机关改正，或者依法予以撤销“，这样的问责显

然不够，也与其危害性不相匹配，很难产生"以儆效尤''的效果。

3章练习题

一、概念题

I.政治与行政(中山大学2007年研)

答：政治是阶级社会的产物，是有阶级社会经济基础的上层建筑，是经济的集中表现，是以政权为

核心的阶级关系和人民内部的全局性关系。行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公

共事务和机关内部事务的活动。广义上，行政是指国家机关和非国家机关，如企事业单位、社会团体乃

至私人组织中的计划、决策、协调、人事、后勤事务等管理活动；狭义上，行政是指政府机关执行的任

务和进行的活动。

两者既密切联系又有一定的区别。政治的实质是阶级之间的关系，其核心是国家政权；而行政正是

以国家政权为后盾、以维护和巩固国家政权为根本任务的。因此，政治主导行政，行政从属于政治。行

政的目标、职能、行为和活动，都在不同程度上体现了政治的目标、职能。因此，政治与行政是难以分

开的。

2.彭德尔顿法(中山大学2010年研)

答：参见本章复习笔记相关内容。

3.POSDCORB(中山大学20IO年研)

答：参见本章复习笔记相关内容。

二、简答题

I.欧文・休斯认为传统的公共行政模式的主要特征和理论基础来源是什么？(北师2012年研)

答：(1)传统公共行政模式的主要特征

参见本章复习笔记相关内容。

(2)传统公共行政模式的理论基础来源

①政治与行政二分法

a威尔逊认为政治领域(制定政策)与行政领域(执行政策)分离可以解决许多政党分赃制的弊

病。因此传统的公共行政把政治事务与行政事务的区分提升为一项指导原则，即政治与行政二分法。政

治家制定政策，行政官员实施政策，二者不能够互换。

b.二分法使公共行政呈现为一个自觉的研究领域，在知识和制度上与政治有所不同。在传统的行

政模式中，政治官员和公务员的领域是分离的。这种政治上与职业上路径的分离应通过法律或宪法予以

制度化，规定禁止同时任职和交换位置。

②官僚制理论

韦伯创立了官僚理论，具有分部一分层、集权一统一、指挥一服从等特征，是现代社会实施合法统

治的行政组织。其观点是：a.公职人员应明确化、专业化；b.应根据功绩招募和任命公职人员；

c.公职人员应保持政治中立，政府更迭时公职人员仍然可以继续任职等。与早期公共行政模式相比，

官僚制运用以规则为基础的非人格化的行政取代人格化的行政，组织及其规则比组织中的任何个体都更

为重要。

2简述西方传统公共行政理论经历的5次范式转移。(北师2011年研)

答：公共管理作为一种“范式的转移”，肇始于20世纪70年代，但其理论起源最早可追溯到伍德

罗・威尔逊在1887年所发表的《行政之研究》。该文作为公共行政学的开山之作，开创了西方公共行政

学的研究传统，其后公共行政理论经历了“政治与公共行政二分”、"行政原理”、"有公共而无行政”、”有

行政而无公共”等几个不同的发展阶段和范式转移，并出现了公共政策与新公共行政兴起的多元发展现

象。

(1)政治与公共行政二分(1900—1926)

在这一阶段，公共行政提出了政治与行政二分论和官僚制理论。这个统一的理论范式强调一般行政

管理原理和效率原则，但也显示了没有结合具体行政环境进行研究等方面的局限性。政治与公共行政二

分开辟了公共行政学研究的理论大道，对20世纪公共行政学发展和政府模式设计有着巨大影响，实际上

构成了美国甚至世界公共行政思想主流的基础。

(2)行政原理及其挑战(1927—1949)

这一阶段强调行政原理可以不顾行政背景、文化、功能、环境、任务或制度架构的不同，而用于任

何地方，结果行政原理越来越多，而忽略了行政学研究的定向，即有许多重点而无一个定向。

(3)有公共而无行政(1950—1955)

这一阶段的公共行政的基本理念是：

①以公平和民主为核心，重视外在政治环境、政府组织的架构流程、官僚体系与行政和司法机关的关

系、文官集团与民主政治间的关系，关注公正、民主价值、代表性、正义、法治、行政裁量的控制等。

②与前一阶段相比，公共行政更多是“规范的”，更少是"描述的”；更多是“价值的”，更少是“中立

的”。

③这一时期的公共行政具有强烈的规范取向，充满了“形而上学'’的探讨，造成了“有公共而无行

政”的局面，不能有效地对公共行政实务提供指导。

(4)有行政而无公共(1956—1970)

这一阶段公共行政的基本理念是：

①公共行政与私部门的行政并无差异，公共行政与企业管理学科的区分是错误且没有必要的。

②强调一般管理，或类同管理，注重管理功能、管理工具与管理技能。

③主张企业经营绩效优于政府施政绩效，政府必须向企业学习，以提升政府绩效。

④这一时期的公共行政没有认识到，公共行政与企业管理在意识形态和价值取向等方面存在结构

性的差异，对企业是否比政府更高效、政府向企业学什么、如何学等问题缺乏实证研究与说明，完全忽

略了公共管理所处的政治环境及其对公共管理者的影响，导致了“有行政而无公共'’的困境。

（5）多元发展（1970年以后）

从20世纪40年代到60年代，正是公共行政学的“有公共而无行政”与“有行政而无公共”两大范式饱受

批评与发生转变的时期，批评与转变的结果并不是单一范式的形成，而是呈现多元发展趋势，期间对公

共行政影响最大的学科是政策科学与新公共行政学的崛起。

3.奥斯特罗姆关于官僚制无效率的观点。（北师2016年研）

答：奥斯特罗姆是公共选择学派的代表人物之一，提出了政治与官僚制度的失败理论。他认为，在

西方民主宪政体制下，由政府官员主导的社会资源的使用效率经常低于市场机制下的效率，出现“政府

失灵”现象。造成官僚制无效的原因可以归结为：

（1）官僚组织的内在矛盾

大型官僚制组织将在对不同需求的回应中，日益变得不加甄别；对那些假定的受益者施加日益高昂

的社会成本；不能使供求均衡；由于无法阻止一种应用对另一些应用的损害，致使公共物品受到侵蚀；

对于公共目标作出种种言过其实而又无法兑现的承诺，这种言行背离的错误倾向日益严重并变得无法控

制；最终产生了这样一种境况，即各种补救措施不仅对问题的缓解无济于事，反而加剧了问题的恶化。

（2）官僚制缺乏市场性因素

奥斯特罗姆认为，与通过市场实现选择的市场化的组织形式相比，官僚制组织在效率或效能方面都

略逊一筹。根据亚当・斯密的观点，由于市场顾及产生最优结果的个人抱负，因而市场通常能提供一种

更有效率的资源配置方式。竞争、消费者主权和消费者选择提供了降低成本的激励，而这些被认为在官

僚制的行政模式中根本就不存在。奥斯特罗姆主张运用公共选择理论，认为这将导致公共部门作用的极

大缩减。

（3）关于“政治人”的人性的基本假定存在谬误

传统意义上的“超凡入圣的国家”实际上只是一种逻辑虚构，或者是一种道德神话，仍是一种人类的

组织，因而并不具有无所不能和天然正确的自然取向。与此相联系，在这里做决定的人们即政府官员，

与常人没有什么差别。这些人一样会犯错误，一样具有“理性人'’的理性思维的利益取向。

（4）政府具有低效率的天然倾向

政府的低效率，主要指政府不能制定和执行确保社会资源得以最佳配置的公共政策，而造成这种现

状的基本原因，既在于政治家和官员们天然的趋利动机，也在于现实制度的不可克服的官僚主义。他认

为，就民主宪政制度设计的目的而言，经过民主选举产生的政府及其官员承担宪法和法律赋予的公共职

能，因而应当是公共利益的代表者，进而最大程度地合理使用公共资源，但实际情况并非如此。这是因

为：

①政治家和政府官员存在追逐个人利益的倾向。基于个人效用最大化的原则，政治家和政府官员为了

实现个人目标，往往会利用模糊的制度规范，在国家利益或公共利益的名义下，滥用公共资源，造成公共

资源的不合理配置以致浪费。

②缺乏竞争机制。除极少数竞选产生的政治家外，政府的部门领导人通常由任命（经议会认可）产

生。由于这些被任命的政务官与政治家存在直接的利害关系，因此，不会因工作效率低而被解雇。在政

府内部，由于精确考核政府绩效客观上存在困难，加之关于公务员的严格的职业保障制度，所以，常务

官通常亦不存在因工作效率低而被解雇的危险。

③缺乏激励机制。在制度框架内，政府、政府部门、政府官员的行为不以盈利为目的，且与个人利益

没有直接的利害关系。所以，他们没有最大可能地压缩公共活动成本的动机和有效的动力。其结果

—过量供给普遍化，不仅使得社会通过税收支付的服务费用超出了社会本应支付的限度，而且还使得

社会不能享有与巨额公共支出相符合的公共服务。

④缺乏监督机制。政府的唯一性决定了政府的行为具有一定的垄断性，政府的组织结构具有一定的封

闭性。在此意义上，对政治家和政府官员的行为的监督往往是无效的。在监督机制无效的情况下，与利益

集团相联系，政府、政府官员的“寻租活动'’是不可避免的。

⑤政府存在不断扩张的倾向。按照公共选择理论，政府扩张的社会动因集中在五个方面：供给公共物

品和消除外部效应、对收入与财富进行再分配、平衡利益集团、增加官僚机构能力、财政幻觉。政

府扩张的内在动因则在于政治家和政府官员追逐利益的本性。在形式上，政府扩张主要表现为两个相互

联系的方面，即追求政府规模的最大化与公共开支的最大化，而在形式的背后，则是政治家和政府官员

的切实利益。

1.辨析题：行政与政治截然分离。（上海交大2013年研）

答：此观点是错误的。它源于对政治与行政二分法的片面认识。

（1）政治行政二分法的含义

①古德诺在《政治与行政》一书中认为政治与行政是所有政府具有的两种基本功能。政治与政策和国

家意志的表达相关，存在于政府表达国家意志所必需的活动中；行政则与这些政策的执行相关，存在于政

府执行国家意志所必需的活动中。

②政治一行政二分法理论对于行政学的理论建构提供了思想基础。将政治因素从行政中分离出来

之后，改革者们认为科学的理性能够消除政治冲突。运用知识而不掺杂政治就会实现公共利益，达到各

方面都更好的状况。

（2）政治与行政二分法的缺陷

①威尔逊、古德诺对政治和行政进行的划分，并非绝对的完全分离，政治行政二分法的重要意义在于

它昭示着后来的政府存在着两种不同的职能——表达国家意志以及执行国家意志上的职能，两种职能应当

基本分离，但绝非完全分离。作为表达国家意志的政治和作为执行国家意志活动的行政，实际上是存在

于一个统一的过程中的。

②就具体的行政事务和公共事务而言，政治和行政实际上也无法做到完全分离，无法人为割断。绝对

的分离只是政治与行政二分法的一种理想状态。当代政治与行政的关系只是不同于初期的另一种形式的二

分，在这种新的二分法中，政治与行政角色虽在具体的事务中发生着密切的联结，但在其职能定位上却

是基本分离的，如果以此来审视当代政治行政关系的话，可以认为：政治行政二分法并未宣告终结，它

还在用新的形式表现其强大的生命力。

③政治与行政二分法容易误导人们过分孤立地分析政治与行政问题，主张行政学必须摆脱政治学的价

值观，坚持“价值中立”原则，忽视了价值的问题。因此导致了对政治与行政相分高的盲目推崇，忽视了二

分法关于政治与行政应当相互协调的一面。

因此，将政治与行政完全分离的观点是错误的，忽视了两者在现实中的联系。

三、论述题

I.为什么说传统的公共行政管理模式在实践中越来越不适应？（对外经贸大学2011年研）

答：传统的公共行政模式被人们看作是一种与西方工业社会的政府管理相适应的实践模式。

（1）基本特征

①政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制（科层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运

作的最佳方式。

②公共物品及服务应由政府机构（官僚机构）来提供，即政府是公共物品的唯一提供者。

③政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，并且文官在政治上保持中立，这有助于责任制的

落实。

④行政被当作一种特殊的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。

（2）失效的原因

①作为传统的公共行政模式基石的官僚体制（科层制）已被证明是一种过时、僵化和无效率的政

府体制模式。工业时代发展起来的官僚体制专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，它变得机构臃

肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。

②政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位己经动摇，各种私人公司、独立机构和社

会团体参与公共物品及服务的提供，不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。

③政治与行政的分开在实践中是难以做到和不现实的。在当代，公共官僚（文官）日益卷入政策制

定（政治事务）之中，文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命打破了文官政治上中立的信条。

④传统的人事行政模式也发生重大变化，公务员（文官）的永业（终身受雇）观念己被打破