试论我国卫生监督机构建设的基本模式

试论我国卫生监督机构建设的基本模式一、我国卫生监督机构的强大优势1、60年卫生管理的基础和经验新中国成立后，卫生监督工作就得到了党和政府的高度重视。1949年10月，中央军委卫生部召开的全国卫生行政会议提出了“预防为主”的卫生工作指导思想，中央政府卫生部下设公共卫生局，主管全国卫生防疫工作，在预防控制传染病的同时，履行卫生监督管理职能。1951年9月9日，毛泽东主席在起草《中共中央关于加强卫生防疫和医疗工作的指示》时指出：“今后必须把卫生、防疫和一般医疗工作看作一项重大的政治任务，极力发展这项工作。”“对卫生工作必须及时加以检查。”从1953年开始，全国建立各级卫生防疫站，将卫生监督监测工作作为重要工作内容，在卫生行政部门领导下，依据国家法规和政府规章及命令实行各项卫生监督工作，从组织上保证了国家卫生监督制度的实施。根据有关法律法规，卫生防疫涵盖了防疫、卫生（包括以五大卫生为主要内容的监督管理）和爱国卫生工作。随着时代的进步和社会的发展，虽然经历了文化大革命的干扰，但卫生防疫工作始终没有间断、停止过，改革开放后30年，更是得到突飞猛进的发展，特别是2000年全国卫生监督体制改革后，各省、市、县（区）乃至乡镇相继建立起了独立的卫生监督机构，根据职责划分和工作需要，大批卫生监督和管理人才从原卫生防疫、职业病防治等机构和卫生行政部门聚集到卫生监督机构，其专业包括预防医学、医疗、卫生管理、食品、环境、化工、化学、计算机、法律等各个领域，使人才结构更加专业化、系统化，并在实际工作中发挥了重大作用，积累了宝贵经验。据卫生部统计报告，截至2008年底，全国已拥有卫生监督员约10万人，其中70%以上的人员具有大专以上学历；江苏省现有卫生监督员4286人，其中78.8%具有大专以上学历；江苏省卫生监督所92.8%具有大专以上学历，82.7%具有大学本科以上学历，52.2%具有高级技术职称。60年的发展和积淀，卫生监督工作走过了一个漫长而艰辛的历程，卫生监督队伍和人员在历经磨砺的同时，也积累了丰富的工作经验。在新中国成长、发展的任何一个历史时期，卫生监督工作者们都做出了积极的贡献，取得了卓越的业绩。从参与食品、环境、工业等方面的大量基础调研与科研，到国家和地方各项卫生法律规范、卫生标准的起草和制定；从各次重大突发公共卫生事件的处置，到构建我国卫生监督体系、保障人民健康、促进社会经济发展，历史和实践反复证明：卫生监督队伍是一支国家和人民完全可以信赖的专业化队伍，卫生监督工作者是国家一笔宝贵的财富。2、机构和装备的优势60年累积的卫生监督优势和10年的体制改革，使卫生监督机构的监督监测装备和技术得到了很大的发展和提高。各级地方政府，遵照党中央、国务院的指示精神，加大了卫生监督的财政投入，对卫生监督机构的编制、执法条件、设施装备、工作用房等方面给予了全面支持。中央财政自2003年以来通过转移支付方式实施中西部地区卫生监督机构能力建设项目，逐步加大对卫生监督机构执法装备和人员培训的支持力度，项目涉及执法车辆、取证工具、快速检测设备、信息化建设、专项执法工作和人员培训等方面。截至2007年，总投入约12亿人民币，其中90%以上的资金用于支持市、县两级卫生监督机构的建设。江苏省卫生厅和财政厅从2006年起每年由省财政拨款2000万元用于扶持经济欠发达地区的卫生监督机构建设，地方财政相应配套，每年一个重点，第一年是执法车辆和取证工具，第二年是现场快速检测装备，第三年是信息化建设。“工欲善其事，必先利其器”。经过国家和地方各级政府的重视和财政投入，各地各级卫生监督机构的装备已经能够基本满足卫生监管工作的需要，能够科学、公正、高效地开展各项卫生监测和监督执法工作，从而增强了对违法分子的威慑力，有效地保障了广大人民群众的身体健康。3、政府、社会、公众的广泛认可市、县（区）级机构的名称则更是混乱。同时，卫生监督机构的性质、卫生监督人员的身份也不一样，有事业单位的，有参公管理的，有专业技术职称的，有公务员身份的等等。这些现象和问题，在政府其他所有监管执法部门中恐怕是绝无仅有的，不仅极大削弱了卫生监督机构的严肃性、权威性和外部形象，也影响了机构自身的建设、发展和运作，影响了卫生监督队伍的稳定。2、职能调整过于频繁根据社会发展和管理的需要，适时进行部门职能的调整，这在任何一个国家都是正常的、必须的。但是，在我国卫生监督的职能调整中，却发生了一些令人困惑、迷惘的做法，尤其是对食品安全、职业卫生监管职能的调整，过于频繁，甚至有悖常理，脱离实际，给卫生监督工作带来极大困扰。仅以食品卫生安全为例。当今之中国、之世界，食品卫生安全已经成为政府高度重视、社会普遍关注的重大问题。近一二十年，全球食源性疾病的发病率上升，食品安全恶性事件不断发生。据WTO公布的调查结果，全世界每年有数亿人因食品污染而感染疾病，约200万儿童因食物和水污染而丧生，即使在发达的工业化国家，每年也有近30%的人感染食源性疾病。整个世界，随着社会发展和科技进步，食品卫生安全问题非但没有“自然”减少，反而变得更加严峻，一些老的问题没有完全解决（如病原微生物的污染等），新的问题又不断出现（如假冒伪劣产品的危害等），更为重要的是，地球生存的1400万种生物，人类所认识的不到10%，但许多已经进入到了食品领域，如转基因（基因农产品、食品）、激素（生长因子）、克隆(植物、动物)、生物酶、食品包装新原料、新技术、新工艺的开发利用等，其目的和出发点是为了提高食品生产能力和开发食品资源，但同时可能引发新的食品安全问题。例如转基因食品，虽然不能肯定对人体健康会产生潜在危害，但严格意义的安全性评价所应该包括的比较复杂的肌体代谢变化研究还没有真正完成；新的包装和加工技术延长了食品的货架寿命,但其中某些卫生与安全问题还有待进一步科学论证和时间检验；集中加工与配发的食品生产供应系统，虽然大大提高了生产力，但也更容易导致污染食品的广泛扩散；城市化进程的快速发展，致使大批未受过专业知识培训的人员涌入食品生产加工和餐饮服务行业，等等这些，都可能对食品卫生安全构成潜在的危害，加之食品贸易的全球化、食品生产加工和配制方法的改变、环境污染的加剧、人们生活方式的变化、商贸旅游的大发展、人员物品的大流动等等，更增加了食源性疾病发生和流行的可能。随着科技进步和社会发展，人类在受益的同时，也往往要付出代价或承担风险。经济的市场化、国际化，为社会发展提供了机遇和条件的同时，也放大了人类在经济生活和社会生活的风险，其中包括食品与健康问题。疯牛病、二恶英、口蹄疫、瘦肉精、O157∶H7以及禽流感的发生，不仅威胁人群健康，而且影响到经济建设、社会安定、政府信誉和引发国际贸易争端，如果缺乏有效的防范机制和措施，任何一个国家都将在劫难逃。面临这样的形势和局面，我国的食品安全的监管能力本来就比较薄弱，而监管职能的调整却越来越不相适应。卫生部门数十年积累和发展起来的工作经验、成就、优势等得不到利用，原本是一个整体的食品体系却被人为地切割，一刀两段、两刀三段、甚至三刀四段、四刀五段，各环节重叠，界限不清，无论“许可”还是“监管”，可谓乱象丛生，很不严肃、很不负责，造成了宝贵资源的浪费、监督力量的分散、执法力度的削弱、部门职责的交叉、服务水平的降低，却又提出了“无缝衔接”、“严肃问责”的要求，岂不谬哉！在地方大部门制改革已进入实施阶段的关键时刻，国家食品安全委员会至今没有成立，卫生部食品安全综合协调局（司）迟迟没有动静，国家卫生行政执法属性和卫生行政执法的高效性无从体现，行政执法资源浪费和部门职能交叉、职责不清的现象愈发突出，凡此种种，必然对监管工作造成严重影响，重大食品安全事故的发生，恐怕只是个时间问题了。三、对卫生监督机构建设基本模式的建议随着《食品安全法》的实施和政府行政部门改革的启动，随之而来的卫生监督队伍整合，将对卫生改革的推进和卫生监督事业的发展产生至关重要的影响。卫生监督机构的基本模式，应该也必须在此过程中得到统一和规范。1、在大卫生框架下，建立一支统一的卫生监督执法队伍按照“一个部门一支执法队伍”的精神，建议在大卫生的框架内，将现有的公共卫生监督队伍和药品监督队伍整合成一支卫生监督执法队伍，受卫生行政部门和食品药品监督管理部门委托，统一行使监管职责，履行综合监督执法任务，其内设机构相对分工，分别对应卫生、食药监的职能，对外实行综合执法。实行“一个部门一支执法队伍”，可以做到不新设机构、不增加人员编制、不追加额外投入、降低行政成本，完全符合卫生改革“精简、统一、效能”的原则。2、符合大部制改革和事业单位改革的精神。机构改革、体制变革、职能转变是大部制改革的方向。《食品安全法》颁布和食品药品监督管理部门改由卫生行政部门管理后，国家中编办对卫生监督队伍与药品监督队伍的整合提出了明确要求。同时，国家关于事业单位改革相关政策也明确提出“一个部门保留一支执法队伍”的要求，因此，两支队伍的整合符合国家的大政方针。3、符合卫生部领导的要求。卫生部陈竺部长在全国卫生系统学习贯彻《食品安全法》会议上明确指出：“各地在改革中要始终坚持大部门、大卫生原则，大胆探索，整合机构，允许一个部门对口上级几个部门。要明确部门监督管理职责和责任，避免职责交叉和模糊。充分利用现有资源，尽可能减少改革的行政成本，充分依托现有的卫生监督队伍，发挥包括疾病预防控制部门在内的各类技术服务机构的优势。”卫生部张茅书记及其他部领导也都在各种不同场合提出过同样的要求。4、体现了2009年全国卫生监督工作会议与会代表的共识。在今年全国卫生监督工作会议分组讨论和大会发言上，卫生厅（局）长组、卫生监督处长组和卫生监督所（局）长组在谈到监管队伍整合时，“一支监管队伍”的整合模式得到广泛、一致的认同。据悉，已有一些省市拟将同级卫生监督机构与食品药品监督管理局下属的药品监察队伍进行整合，成立同级卫生行政部门领导下的卫生监督局，统一负责《食品安全法》赋予的食品安全综合协调、餐饮消费监管，保健食品及药品、化妆品、传染病监管、生活饮用水、公共场所卫生、学校卫生、职业卫生、医疗机构服务监督等监管职能。如暂时不能实行“一支队伍执法”，可采取过渡办法，即各级卫生监督机构受卫生行政部门（或食品药品监管部门）的委托，维持现状，继续履行餐饮消费环节的监管职责。据了解，部分省、市在机构改革中拟采取这一做法，并且也能够为食品药品监管部门接受。笔者认为，鉴于目前部门条件和食品（包括餐饮消费环节）的现状，如果仅对餐饮消费环节监管职能进行调整，必将产生以下问题：一是造成资源浪费，尤其是造成现有卫生监督、食品卫生检验检测专业技术人才资源和仪器、设备等物质资源的严重浪费。二是形成新的职能交叉。例如在学校、公共场所、医疗卫生机构等单位和场所，会出现两支队伍分别实施卫生监督执法的现象，既无法避免监管交叉和缺失现象的发生，也增加了管理相对人的负担，损害卫生部门的社会形象。三是严重影响卫生监督机构的建设甚至生存，特别是市以下的县、区级卫生监督机构，一旦将此项职能和编制划出，业务骨干必将流失，机构的能力和作用必将削弱，卫生监督体系建设必将受挫，已经营造的良好局面将不复存在，甚至影响十年改革的成果，危及机构生存。四是极大挫伤广大卫生监督人员的积极性。各级卫生监督机构，多年来在餐饮消费环节监管方面倾注了大量精力和心血，也是其争取政府重视、财政投入、职工基本收入保障的重要条件和因素，一旦失去此职能，机构将失去许多机遇，众多监督员将牺牲专业，挫伤广大卫生监督人员的感情和积极性。5、尽快实行参照公务员管理卫生监督机构实行参公管理，是依法行政的需要，是事业单位改革的必然，也符合国家参公管理的各项政策和条件，已经是顺理成章之事，到了瓜熟蒂落之时。但截止2007年底，全国仅有18个省、99个市、486个县的卫生监督机构实行了参公管理。建议卫生部会同相关部委，明确要求全国各地、各级卫生监督机构在此次大部制改革中一律实行参照公务员管理，以保证和进一步强化卫生监督机构依法行政职能的实现。6、全国卫生监督机构统一称“卫生监督局”卫生监督机构是履行政府职能的监督执法机构，不同于一般从事科学研究、社会公益性质的事业单位，“所”的名称与机构的职能、性质不相符合。建议在此次职能调整中，根据《卫生部关于卫生监督体系建设的实施意见》（卫监督发[2006]223号）中规范机构名称的要求，全国各级“卫生监督所（总队、支队、大队）”统一改名为“卫生监督局”。此举无需增加任何投入和负担，能够对卫生监督机构的形象、建设、管理和发展起到事半功倍的作用。7、完善激励机制，实行监督员等级管理制度卫生监督机构现行的技术职称体制，对卫生监督员的业务发展和管理起到了积极作用，但在实施过程中也出现了一些问题和困难，特别是参照公务员