试论金融理财业务的机构监管与功能监管

PAGE3试论金融理财业务的创新发展与监管模式选择——机构监管还是功能监管？管延友管延友（1979-），男（汉），籍贯山东省诸城市，国际金融理财标准委员会（中国），硕士学位。何亮何亮（1979-），男（汉），籍贯辽宁省台安，北京当代金融培训有限公司，硕士学位。汪海东管延友（1979-），男（汉），籍贯山东省诸城市，国际金融理财标准委员会（中国），硕士学位。何亮（1979-），男（汉），籍贯辽宁省台安，北京当代金融培训有限公司，硕士学位。汪海东（1975-），男（汉），籍贯河南省郑州市，国家开发银行，硕士学位。苏健（1983-），男（汉），籍贯安徽池州市，中信证券，硕士学位。摘要：金融理财业务的创新发展加快了业务交叉与融合，不同性质的金融机构开始从事向同性质的金融理财业务，这对原有的“分业监管、功能监管”带来挑战。在功能监管框架下，存在多头监管、标准不一、法律界定模糊、产品创设不规范、风险控制不严等问题。为顺应市场需要，有必要在现有的机构监管基础上引入功能监管理念，建立机构监管与功能监管相结合的新框架，实现对金融理财业务的统一监管。关键词：金融理财机构监管功能监管金融理财业务是指专业机构、专业人员为居民在财务规划、风险保障、税务规划以及资产配置与管理等方面提供顾问式或全方位综合性规划的服务。其中，专门为客户提供资产配置与管理服务的业务也被称为资产管理，在本文中，金融理财业务涵盖了资产管理范畴。2000年以来，我国居民收入和可投资资产连年快速增长，金融理财需求日益强烈。在此背景下，我国金融理财业务出现了一轮创新潮，银行、信托、证券、基金等不同类型的的理财机构不断设计、推出新的理财产品和服务，大大丰富了居民理财规划和资产配置的选择范围。金融理财业务的创新发展大大促进了不同类型金融机构之间的业务交叉，原有的机构监管模式遇到了前所未有的挑战。本文试图分析机构监管和功能监管两种模式的优势和劣势，探讨如何建立两者结合的有效的监管框架。一、机构监管与功能监管的概念机构监管（InstitutionalRegulation，orEntityRegulation）是指不同监管部门按照不同类型的金融机构来划分监管权限，这是分业监管框架下典型的监管模式。机构监管模式下，不同类型的金融机构分别归属不同的监管部门监管，不论他们经营的业务是否具有共性。在典型的分业经营的格局下，不同类型金融机构经营的业务截然不同，相互之间不存在业务的交叉与融合，机构监管很好地适应了这种格局的需要，各监管部门按照不同类型金融机构的业务特点分别制定监管规则，能够有效地防范和控制各个领域的金融风险。但随着金融管制的放松，不同类型的金融机构不断进行业务创新，出现了业务交叉、融合的趋势。金融理财业务的创新发展大大推进了这一趋势，商业银行、信托公司、证券公司、基金公司都开始经营金融理财或资产管理业务，这种趋势对机构监管提出了严重挑战，不同类型的金融机构开始经营本质上相同的业务，而不同监管部门则对这种业务创新给出了不同的解读，进而制定了不同的监管规则，这造成了一定程度的不公平竞争，也催生了跨机构合作的监管套利行为，一些潜在的风险处于监管的真空区域。功能监管（FunctionalRegulation）是指应该按照金融机构经营的不同功能的金融业务来划分监管权限，而不是按照机构属性来划分。功能监管理论最初由哈佛大学商学院的莫顿教授提出，他认为随着金融体系的发展变迁，金融机构可能发生形式上的变迁，但金融体系的功能更加稳定，因此依据金融体系的功能来划分监管权限更能实现跨机构、跨行业、跨产品的有效监管，更能够适应金融体系的变迁。按照功能监管的理念，即使同一类型的金融机构，如果经营不同功能的金融业务，也应该由不同的监管部门来监管。功能监管最大的好处是可以对同类型的业务实施统一标准的跨行业监管，不会留下监管真空。但纯粹的功能监管也存在严重不足，一是必然会造成对同一个机构的重复监管，二是把重心放在金融产品和业务上，放松了对金融机构本身的风险监管，这可能带来严重隐患。金融理财业务的创新发展和监管模式的变迁是一对矛盾统一体。金融理财业务的创新不断突破原有的界限，机构监管模式受到挑战，监管有效性下降，为了适应这种变化，防范金融风险，我们必须把功能监管的模式引入监管框架。二、金融理财业务的创新与特点金融理财业务近年来不断推陈出新，特别是2009年以后，金融理财市场日新月异，新的理财产品层出不穷，新制度新规则不断涌现，金融理财市场呈现出蓬勃发展的局面：从理财机构看，银行、证券、基金、信托公司、创投基金、保险公司、第三在不可忽视的风险。跟所有的金融资产一样，创新类金融理财业务和产品都存在违约风险、市场风险和操作风险，但在发展尚不规范、监管还不完善的情况下，一些潜在因素会加剧这些风险，甚至可能酝酿着巨大的系统性风险。（一）“双重信托”加大了操作风险。在目前商业银行理财产品的“双重信托”格局下，存在两个受托人，一个是银行，一个是信托公司，信托责任界定不明确，收益与风险由投资者最终承担，两个受托人都缺乏对所投资资产的风险严格控制的足够动力。银行认为信托公司要承担责任，信托公司则认为投资项目和投资者都是银行的，银行当然应该负责。责任界定模糊，可能会让投资者的资金投资于质量较差的资产，当发生风险时，会发生银行和信托公司互相推诿的情况，这在现实中已经反复出现。（二）信息披露不充分酝酿较大的道德风险。按照目前对理财产品的监管要求，不论是银行、信托公司还是证券公司，都没有义务对募集资金投向的资产做详尽的信息披露，常常是简要介绍，语焉不详，投资者对资金投向和用途模糊不清，因此投资者的购买决策更多依赖于银行的信誉。在这种情况下，要保证银行、信托公司或者证券公司尽职尽责地投向高质量的资产项目，只能依靠他们的自律行为。（三）银行、信托公司和证券公司面临较大的流动性风险。如前所述，银信合作和银证合作的理财产品都存在严重的期限错配，本金和收益的偿付主要依赖于“借新还旧”。一旦理财产品募集资金所投资的项目发生违约，理财产品发生亏损，投资者趋于谨慎，拒绝购买新的产品，商业银行“借新还旧”的资金链就会断裂，无法偿付到期的理财产品，进而陷入流动性困境。（四）规模巨大的理财产品潜伏系统性风险。目前，银信合作和银证合作的理财产品规模已经超过10万亿，一旦某家银行发生较大规模的理财产品兑付风险，可能会引起投资者的恐慌，如果恐慌进一步扩散，各家银行的理财产品发售困难，银行、信托公司、证券公司可能会立刻陷入流动性枯竭的困境，这将是无法承受的系统性风险。因此，目前普遍存在的“保兑付”行为实在是为避免更大风险迫不得已而为之。四、机构监管框架下金融理财创新业务的监管难题金融理财创新业务是在我国“分业经营、分业监管”的大背景下发展起来的，其创新与发展带有深刻的“分业经营”的烙印。我国现行的金融监管体制属于典型的分业监管、机构监管的模式，在这一模式下，各监管机构的监管对象和监管职权以被监管机构的类型作为划分的依据。在分业经营的状态下，因为不同金融机构所从事的金融业务不同，金融机构的属性本来就体现了金融业务的不同，所以机构监管实际上也实现了功能监管，二者是统一的。随着金融理财市场的创新发展，各家机构都开始拓展金融理财业务，其中有很多业务业务虽然表现形式不同，但本质上是一致的。但随着金融理财业务的创新发展，这一局面正在被打破。金融理财服务天然具有跨行业、跨市场、跨机构的特点，因此，金融理财市场的每一项创新与发展都对原有的分业经营格局带来重大冲击，银行、证券、基金、信托等金融机构在提供金融理财服务过程中分业的边界越来越模糊，混业经营的趋势愈发明显，这就给我国原有的机构监管框架带来的了巨大挑战。在这种新形势下，现有的机构监管模式越来越不适应，主要体现在：（一）多头监管，各自为政，监管标准不一。分业监管、机构监管模式的突出特点就是按照金融机构类型来划分监管范围和监管职权。目前，我国的监管范围和监管职权的划分如下：货币政策由人民银行制定和执行，银行、信托投资公司归银监会监管，证券公司、基金公司归证监会监管，保险公司归保监会监管。在这种监管框架下，如果各金融机构的业务和产品彼此独立，没有相互交叉，各行业的监管是不存在冲突的，监管也是富有效率的。但随着金融理财市场的快速发展，各金融机构的业务与产品越来越趋于交叉，有些产品甚至在本质上是相同的，而各监管机构分别针对各自监管的金融机构及其业务、产品，制定了不同的监管规则和监管标准，这造成不同机构在开展本质上相同的业务时，必须遵守不同的监管要求，理财市场被人为割裂，甚至造成不公平竞争，不利于市场的健康、协调发展。比如，银信合作和银证合作模式下的理财产品本质上并无区别，但信托公司有净资本监管要求，而证券公司则无此要求。此外，还有一些新诞生的经营金融理财业务的机构，如各类投资公司、财富管理公司以及第三方理财公司，处于无人监管的状态。（二）金融理财业务相关的法律法规存在空白，造成实际中理财业务法律关系模糊不清，难以为解决各种理财纠纷提供统一的法律依据。银行设计、研发并向客户销售金融理财产品，证券公司、基金公司为客户提供资产管理服务，信托投资公司向客户销售信托产品，理财机构和客户之间的关系本质上都带有信托性质，但我国除了一部《信托法》约束信托关系外，没有《信托业法》，对各机构从事信托业务缺乏法律规定。实际中，国务院在信托法实施后发布通知，要求任何单位未经人民银行、证监会批准，任何法人机构或自然人不得从事营业性信托活动。囿于这一规定，银监会制定《商业银行个人理财业务管理暂行办法》时，规避了“信托”概念，而以“委托”代之；证监会制定《证券公司客户资产管理业务管理办法》时，则干脆不对资产管理业务的法律关系进行定性，既不提“委托”，也不提“信托”，只说怎么做。在这种情况下，一旦发生纠纷，容易出现无法可依的状况，不利于保护金融机构和投资者的合法权益。如前所述，银信合作模式下的理财产品存在两个受托人，一个是银行，一个是信托公司，两者的信托责任界定不清，易发生法律风险。（三）风险防范手段不足，风险分担机制不完善，缺乏统一监管标准。目前的银信合作、银证合作类理财产品缺乏必要的信用评级和信用增级手段。比如，资产池中的不同资产信用等级不同，风险水平不同，在多数理财产品的创设中并未做区分，既未作评级，也没有引入增级手段。有的产品虽然有“劣后收益权”的设计，但往往劣后收益权的风险承担者又同时是融资者，并没有真正的“增信”作用。此外，理财产品的风险分担机制也不完善，比如，当资产池中的资产发生违约风险时，据此发售的理财产品自然要承担损失，但问题是，这些滚动发行的理财产品应该从哪一期开始承担风险呢？为了防范风险，监管层基于审慎监管的要求，制定有关规则，一方面要求银行把一部分资产并入表内，接受资本充足率监管；另一方面对信托投资公司提出了资本金要求。证券公司客户资产管理业务放开以后，银行开始大规模与证券公司开展“银证合作”，但针对此类业务尚无类似的风险监管举措。（四）理财业务成为银行规避存贷款和利率政策的工具，影响了货币政策调控效果。“银信合作”模式的兴起，很大程度上源于商业银行对信贷规模控制的要求，通过银信合作，把贷款特别是房地产开发贷款从表内移到表外，既节省了资本金，又为新的贷款腾出了额度。这一做法在2010年以后大行其道，各家银行争相效仿。这一做法增加了人民银行通过贷款的规模控制和结构控制来调控经济的困难。此外，商业银行通过大规模发售收益超过存款基准利率的理财产品募集资金，一方面在资金到期时可以满足“拉存款”的要求，另一方面变向突破了利率管制。在银监会加强了对“银信合作”的监管要求后，银行又与证券公司大规模开展“银证合作”以规避监管。（五）消费者合法权益缺乏有力保障。在分业监管、机构监管的框架下，各监管机关更多关注各自监管的金融机构的运行风险，但随着金融理财业务越来越跨机构、跨市场，相互交叉和渗透越来越深入，消费者面临的风险往往不单独来自于一家机构，有可能来自横跨银行、信托、证券、保险的多家机构。在缺乏统一监管的情况下，一旦金融理财业务出现风险，可能会出现各机构互相推诿的现象，从而使消费者的合法权益得不到切实保障。五、探索建立机构监管与功能监管相结合的监管框架机构监管与功能监管各有利弊，不可偏废。在金融理财业务进一步推进业务交叉和融合的背景下，我们必须建立机构监管和功能监管必须有机结合的新框架。我国“一行三会”的功能监管框架由来已久，并且已经发挥了很好的监管作用，为此，我们应该在已有的机构监管框架的基础上引入功能监管的理念，建立两者结合的监管新框架。（一）完善信托立法，为金融理财业务夯实法律基础在现有的《信托法》的基础上，应尽快制定有关信托行业的立法，明确哪些机构均可以经营营业性信托。金融理财业务在法律上最符合信托的属性，但根据2001年《国务院办公厅关于《中华人民共和国信托法》公布执行后有关问题的通知》，未经人民银行和证监会批准，任何机构和个人均不得以任何名义从事各种形式的营业性信托活动。由于《信托机构管理条例》一直没有出台，实际上形成了只有信托公司才能从事营业性信托的局面。这也正是“银信合作”和“银证合作”大行其道的法律背景。如果出台法律法规，明确银行、证券公司、信托公司均可从事营业性信托，则各机构目前开展的金融理财业务就有了统一的法律依据，为未来的发展打下了法律基础。（二）建立金融理财业务监管协调机制，制定统一的监管规则一行三会应就金融理财业务建立监管协调机制，就金融理财业务进行沟通和协商，制定统一的监管规则。对于具有信托属性的金融理财业务，应制定统一的理财产品核算办法，制定风险防范与控制规则，明确和规范信用增级与评级的方法，强制性要求各机构充分披露信息。（三）加快推进资产证券化，统一和明确结构性理财产品的监管规则资产证券化是目前比较成熟的结构性产品创设方法，从资产的真实出售、资产池内各类资产的信用审查，到资产支持证券的分级发行、增信与评级，都建立了比较完善的制度。与之相比，“银信合作”和“银证合作”类结构性理财产品的创设则非常不规范，没有增信和评级手段，没有实现资产真实出售，没有信息披露要求，理财产品不可交易等，中间酝酿着巨大风险。笔者认为应加快推进资产证券化业务，制定统一的监管规则，允许银行、证券公司、信托公司开展资产证券化业务。这样，将有相当数量的结构性理财产品采取更加成熟的资产证券化模式，有利于加强监管和防范风险。（四）建立金融理财专业人士自律组织金融理财专业人士为广大金融消费者提供金融理财规划服务，同时向消费者销售各类金融产品。目前，绝大部分的金融理财专业人士受雇于金融理财产品的提供者（银行、证券公司、信托公司等），同时从销售产品中收取佣金或奖励，这与消费者的存在天然的利益冲突。为了鼓励金融理财专业人士为消费者利益服务，应推广金融理财职业资格认证制度，建立专业人士的自律组织，发挥自律作用。例如，国际金融理财标准委员会（中国）把在美、加、日、澳等成熟市场拥有较大影响的CFP资格认证制度引入中国，认证了超过13万AFP、CFP持证人，倡导客户至上、客观公正、恪尽职守等职业道德准则，为消费者提供专业的理财规划服务，大大促进了金融理财专业人士队伍素质的提高。（五）完善金融消费者保护立法针对金融理财业务领域，应制定保护金融消费者的立法。比如，美国在1940年即制定了《投资公司法》和《投资顾问法》，约束为消费者提供产品和服务的机构与专