金融法学-政策性金融机构法律制度

政策性金融机构法律制度第一节政策性金融机构概述第二节我国的政策性金融机构第一节政策性金融机构概述一、政策性金融机构的概念和特征政策性金融机构，是由政府创立，以贯彻政府经济政策为目标，在特定领域开展金融业务的专业性金融机构。一般具有以下特征：1.由政府出资设立。2.以贯彻政府经济政策为宗旨。政策性金融机构以贯彻政府产业政策和区域发展战略为目标，不具有营利目的。具体表现在：①在总体经营方针和经营计划上，必须接受政府或有关政府部门的直接领导与监督，高层管理人员往往由政府任命。②在资金上以政府财政为后盾。③在业务上奉行特殊的融资和服务原则。3.以信用为基础开展金融业务。4.特定的业务领域和业务对象。政策性金融机构的业务，通常分别集中于以下领域：①国民经济的支柱产业及对国民经济的均衡发展具有关键意义的产业；②缺乏政府的特殊支持与保护，就可能停滞不前甚至萎缩的国民经济薄弱环节；③对社会稳定和提高人民生活水平具有重要影响的方面。二、政策性金融机构的存在价值和特殊职能(一)政策性金融机构的存在价值政策性金融是与商业性金融相对而言的。市场经济越是繁荣、商业性金融越是成熟的国家，政策性金融制度往往越是健全。在市场经济条件下，纯粹的商业性金融和纯粹的财政投资制度，都有无法避免的明显局限。在商业性金融起主导作用的前提下，政策性金融不是对市场机制的否定，更不是计划经济的复归，而是对市场机制有益的必要补充。从历史的角度来考察，我国在1994年专设3家政策性银行，也是推进国有专业银行商业化改革和维护货币币值稳定的需要。(二)政策性金融机构的特殊职能政策性金融机构的特殊职能，是其存在价值的具体反映，也是金融中介和金融服务等一般性职能与其特定的政策目标相结合的必然产物。以政策性银行为例，其特殊职能表现为以下三个方面：1.补充性职能。即对商业性金融机构按市场原则配置资金所形成的缺陷和不足予以弥补。2.倡导性职能。政策性银行的投资、融资决策，往往反映经济的长远目标和政府的扶持意向，在一定程度上能够增强商业性金融机构的信心，消除它们对风险的顾虑，带动它们参与对同一对象的投资或融资。3.经济调控职能。三、政策性金融机构的分类1.按业务性质划分为政策性银行和政策性非银行金融机构。实际上，各国的政策性非银行金融机构多集中于保险领域。2.按经营区域划分为全国性与地方性政策性金融机构。世界各国的政策性金融机构，绝大多数属全国性的政策性金融机构。3.按组织结构划分为单一型和“金字塔”型。单一型的政策性金融机构，只有单个机构，不设分支。而“金字塔”型的政策性金融机构，有一个由总机构领导、由不同层次的会员或分支组成的机构体系。四、政策性金融机构的资金来源与资金运用政策性金融机构的资金包括资本金和营运资金两个部分。其资本金多由政府财政全额拨付，也有的由政府和商业性金融机构共同出资形成。政策性银行的营运资金主要来源于以下几个方面：①政府提供一定的信贷资金；②向财政和中央银行借入资金；③通过在国内外发行债券筹集资金；④国际金融组织和外国政府贷款的转贷；⑤必要时按商业条件向国内外金融机构借款。至于政策性保险公司，其营运资金主要依靠业务收入，必要时由国家预算补充。政策性银行的资金运用，主要有贷款和投资两种形式。贷款是政策性银行的主要业务，包括普通贷款和优惠贷款；在贷款方式上，则有直接贷款、委托贷款和转贷三种。投资业务，包括直接的产业投资和间接的证券投资，一般来说是政策性银行资金运用的次要方式。政策性银行的资金运用还包括：对融资对象办理票据贴现业务；对商业性金融机构符合政策意图的业务予以利息补贴，提供再贷款和票据的转贴现。除上述表内业务外，政策性银行还可以基于政策需要，在不运用或者较少运用资金的情况下，办理有关的表外业务，如还款担保业务、信息咨询业务、投资中介业务等。政策性保险公司运用资金，主要是保险赔付，同时在允许的范围内进行低风险投资，以实现保险基金的保值增值。五、政策性金融机构的法律地位与外部关系(一)政策性金融机构的法律地位各国政策性金融机构在法律地位上有以下共性：①政策性金融机构具有法人资格；②与商业性金融机构不同，政策性金融机构不具有营利目的，在西方的法律框架中属于按公法设立的公法法人；③与政府金融监管机关不同，政策性金融机构不是国家机关，不享有金融行政管理权。在一般法律框架局限的条件下，本书对我国政策性金融机构法律地位的表述是：政策性金融机构是根据特别法的规定，以公益为目的，实行企业化经营管理的特殊法人。在学理上，有人称之为公益法人。(二)政策性金融机构的外部关系1.政策性金融机构与政府、政府主管部门的关系。（1）政策性金融机构由政府创立，并由国家权力机关或政府颁布单行法律或行政法规对其进行规范；政策性金融机构不以营利为目的，专以落实政府经济政策为宗旨。（2）资金方面，政策性金融机构以政府财政为后盾。（3）人事上，政策性金融机构的高层管理人员一般由政府任免，其内部监督机构也往往由政府任命的人士组成。2.政策性金融机构与中央银行、金融监管机关的关系。一般来说，较之政策性非银行金融机构，政策性银行与中央银行关系更为密切，主要表现在：①政策性银行的经营活动应努力与中央银行的货币信用政策协调一致；②中央银行的再贴现和再贷款，构成政策性银行重要的资金来源；③中央银行可以委托政策性银行办理特定的政策性信贷业务，并提供贴息资金；④在政策性银行的董事会、监事会中，通常会有中央银行的代表；⑤在某些国家，政策性银行吸收存款须向中央银行交存存款准备金。在我国，政策性银行被界定为“银行业金融机构”的一种，基本上实现了政策性银行与其他类型银行业金融机构之间的法律一体适用，惟一的例外是，法律、行政法规对政策性银行的监督管理另有规定的，依照其规定。与政策性银行不同，中国出口信用保险公司的业务主管部门是财政部，接受中国保监会的监管。3.政策性金融机构与商业性金融机构的关系。(1)地位平等。(2)职能互补。彼此不存在替代与竞争的关系。(3)业务协作。4.政策性金融机构与服务对象的关系。两者在地位上是平等的。至于两者之间具体的法律关系，主要取决于政策性金融机构所提供金融产品的性质及当事人之间所订立的合同。返回第二节我国的政策性金融机构一、国家开发银行总部设在北京，行政上直属国务院领导，注册资本500亿元人民币，由财政部核拨，按照独立核算，自主、保本经营，责、权、利相统一的原则，开展政策性金融业务。任务是依照国家的法律、法规和方针、政策，筹集和引导社会资金用于国家重点建设，缓解经济发展中的“瓶颈”制约，优化投资结构，提高投资效益，促进国民经济持续、快速、健康地发展。国家开发银行实行行长负责制。行长1人及副行长若干人，均由国务院任命。行长负责主持行长会议，研究决定国家开发银行的重大事项。国家开发银行监事会由国务院根据《国有重点金融机构监事会暂行条例》委任派出，对国务院负责。中国银监会依法对国家开发银行及其业务活动实施监督管理。国家开发银行的营运资金来源，一是国家财政拨款；二是国家开发银行在信用基础上筹集的资金。国家开发银行的资金运用，主要是向国家基础设施、基础产业和支柱产业的大中型基本建设和技术改造等政策性项目及其配套工程，发放政策性贷款。其贷款分为两大类：一是软贷款，即国家开发银行将注册资本金以长期优惠贷款的方式，贷给国家控股公司和中央企业集团，由它们对项目进行参股、控股；二是硬贷款，即国家开发银行将借入资金直接贷给项目，到期收回本息。国家开发银行经批准可在国内外设置必要的办事机构，目前在全国设有32家分行和4家代表处；其政策性贷款的拨付业务，优先委托中国建设银行办理，并对其委托的有关业务进行监管。二、中国农业发展银行总行设在北京，为独立法人，实行独立核算，自主、保本经营，企业化管理。在行政上直属国务院领导，注册资本金200亿元，由财政部核拨。主要任务是：按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。中国农业发展银行实行行长负责制，行长1人及副行长若干人均由国务院任命。行长主持行长会议，研究决定本行的重大事项。中国农业发展银行监事会由国务院派出，代表国家对中国农业发展银行的资产质量及国有资产保值增值状况实施监督，但不干预中国农业发展银行的具体业务。中国银监会依法对中国农业发展银行及其业务活动实施监督管理。中国农业发展银行在机构设置上实行总行、分行、支行制，并在内部实行垂直领导的管理体制；其分支机构的设置，须经中国银监会批准。但是，必要时中国农业发展银行仍可委托其他金融机构代理有关的业务。三、中国进出口银行总部设于北京，为独立法人，实行自主、保本经营，企业化管理。在行政上直属国务院领导，注册资本金33.8亿元，由财政部核拨。中国进出口银行的任务，主要是执行国家产业政策和外贸政策，为机电产品和成套设备等资本性货物的进出口提供政策性金融支持。资金来源主要是财政专项资金和对金融机构发行金融债券等。中国进出口银行设董事会，实行董事会领导下的行长负责制，行长为法定代表人。董事会由董事长1人、副董事长2人、董事若干人组成，正副董事长由国务院任命，董事由有关部门提名，报国务院批准。董事会作为中国进出口银行的最高决策机构，对国务院负责。行长1人、副行长若干人均由国务院任命，行长全面主持经营管理工作，副行长按照分工协助行长工作。中国银监会依法对中国进出口银行及其业务活动实施监督管理。目前，中国进出口银行在国内设立了8家营业性分支机构和5个代表处，在南非约翰内斯堡和法国巴黎设立了2个境外代表处，与140家银行建立了代理行关系。四、中国出口信用保险公司中国出口信用保险公司是从事政策性出口信用保险业务的国有独资保险公司，于2001年12月正式成立，注册资本为40亿元人民币，资本来源为出口信用保险风险基金，由国家财政预算安排。公司出口信用保险风险基金按下列方式补充：①出口信用保险业务所得税全额转入；②公司追偿款收入全额转入；③按照1∶20的比例(指1美元风险基金可相应承担20美元的风险责任)和公司的承保责任以及国家财政状况，由国家预算补充。公司按商业化方式运作，独立核算，保本经营。中国出口信用保险公司的任务，主要是依据国家外交、外贸、产业、财政、金融等政策，通过政府性出口信用保险手段，支持货物、技术和服务等出口，特别是高科技、附加值大的机电产品等资本性货物出口，积极开拓海外市场，为企业提供收汇风险保障，促进国民经济的健康发展。中国出口信用保险公司承保国家风险和买方风险，同时提供资信评估、商账追收、保单融资服务。中国出口信用保险公司实行总经理负责制。公司设总经理1人，副总经理2人，总经理助理2人。总经理为法定代表人，副总经理、总经理助理协助总经理工作。公司设立监事会，不设董事会，监事会按国务院发布的《国有重点金融机构监事会暂行条例》履行职责。中国出口信用保险公司经营业务，须严格执行国家出口信用保险政策。中国保监会根据国家出口信用保险政策，对中国出口信用保险公司进行监管。中国出口信用保险公司根据业务发展需要，经财政部同意并报中国保监会批准，可在中华人民共和国境内外设立必要的分支机构。目前，中国出口信用保险公司除总公司营业部外，在国内设有12家分公司和7个营业管理部，并在英国伦敦设有代表处。五、我国政策性金融体系存在的问题与立法构建1.在一些对政策性金融有突出需求的方面，如中小企业和高新技术产业融资、助学贷款、扶贫贷款等领域，政策性金融投入不够，未能充分发挥作用。2.政府对政策性金融机构所承诺的财政支持，总体上看未得到