政府引导基金发展的现状与方向研究

政府与市场经济运转间的边界是我国理论界一直探讨的话题。在经济学内容中，市场要想实现完全竞争，没有“无形的手”的推动力是不可能的，或会存在若有效市场，进而导致市场失灵，资源可能无法实现最优配置。因此，矫正市场失灵就必须发挥出政府的干预与调控作用。而政府引导基金从某种程度上来说实现了这一点。但目前我国的政府引导基金发展起步较晚，有关该方面的理论建设等并不完善，本文对相关内容的分析，不仅是对现有理论体系的补充与完善，也是对未来政府引导基金运作模式的优化，引导其更好地支持重点行业与薄弱环节领域，最终实现经济增长、动能转换。一、政府引导基金在全国及重点省市的发展现状目前，我国政府引导基金正在进入稳步、规范发展的关键阶段，存量优化与精耕细作成为当前的主题。2022年，政府引导基金“量质齐飞”，根据清科研究中心统计，截至2022年末，我国累计设立2107支政府引导基金，规模达12.84万亿元人民币，已认缴规模约6.51万亿元人民币。其中，在2022年新设的政府引导基金为120支，目标规模约4052.54亿元人民币，同比下降51.3%，已认缴规模约2812.38亿元人民币，同比下降34.7%。2022年，我国新设立的省级、地市级、区县级政府引导基金数量占比分别为15.0%、38.3%、46.7%。其中：省级政府引导基金计较全省重点产业培育与经济可持续发展，主要表现为：存量资金统筹规划、着重投资效能提升。另外是围绕乡村振兴，聚集资源，设立跨区域合作基金以保证基金接续。在2022年新设立了18支，规模为1343亿元人民币，同比增加19.81%。地市级政府引导基金单支规模扩张，在2022年新设立的46支基金中，平均已认缴规模达28.19亿元人民币，同比增加16.5%。区县级政府引导基金受到各地政府的广大关注，在2022年新设立了56支，同比增加9.8%，其中已认缴规模574.52亿元人民币，同比下降23.9%，多以“小而专”为主。同时2022年中，超50%的区县级政府引导基金都由中西部地区新增设立，相对2021年来说，增加了14.5个百分点，具体情况如图1所示。图12022年我国新设立政府引导基金级别分布根据公开信息与清科研究中心内容显示，自2018年开始，我国已有超20个区域陆续开展政府引导基金的整合工作，且大部分都是在2022年推进展开的，存量资金增长和明显提速，例如重庆地区整合设立了重庆市产业投资基金。其他地区还通过引导基金管理平台整合、跨区域合作、打造基金矩阵等到实现基金的协调配合与统筹发展。此外，为进一步发挥出政府引导基金对区域经济发展的支持效能，2022年多地从出资比例、尽职容错与激励机制设计等方面进一步优化，如济南出台了尽职免责工作指引与细则，明确政策的界限与适用范围、程序与形式等，以下将列举2022年几个我国代表性政府引导基金发展整合情况（数据源自清科研究中心）。第一，浙江省：整合后基金有绍兴市产业基金；待整合基金包括：绍兴市转型升级产业基金、绍兴市科技创业基金、绍兴市生物医药基金等；整合或投资领域包括：支持并引导新兴产业、传统经典产业及其他符合当地经济发展导向的战略类、技术类产业项目等。第二，福建省：整合后基金有厦门市科技创新创业引导基金；待整合基金包括：厦门市科技成果转化与产业化基金、厦门市科技创业种子暨天使投资基金；整合或投资领域包括：战略性新兴产业和未来产业，重点投向厦门科学城内的创新创业项目等。第三，吉林省：整合后基金包括：吉林省基础建设基金、创业引导基金、产业引导基金等三类基金；待整合基金包括：现有基金同类合并、同质重组；整合或投资领域包括：基础建设基金重点在于基础设施与公共服务；创业引导基金重点在于初创期、创业期企业；产业引导基金重点在于成长期、成熟期企业等。第四，湖北省：整合后基金包括：长江创投基金、长江产投基金；待整合基金包括：长江经济带产业引导基金、湖北省级股权投资引导等基金；整合或投资领域包括：长江创投基金主要孵育高新技术领域中小企业；长江产投基金主要承担省级战略性重大产业项目和龙头企业的发展壮大。二、政府引导基金发展的问题（一）基金运作规范与效率问题突出从政府引导基金的市场化运作水平与运行效率来看，其还存在基金运作规范性与效率低下的问题。一方面，政府引导基金的市场化水平待提升，从大多数省市级政府引导基金委托情况来看，多以国有公司成立的基金管理机构为主要管理人，而国有企业性质下，基金管理机构存在明显的政府行政干预，没有深刻践行委托代理关系，那么就很难形成市场化、现代化的经营理念，极易造成思路堵塞，致使市场化运作不充分，侧面降低了基金管理机构的作用价值。另一方面，政府引导基金的投资管理效率较低。政府引导基金的使用效率受到政府引导、基金管理机构以及相关多部门的配合影响，且周期较长，不管是基金投资的组建方案还是管理办法等，都需要征求多方意见，基金管理机构的自我决策权不够，降低了政府引导基金的专业运作，不利于其投资效率的提高[1]。（二）基金对社会资金撬动作用有限在政府引导基金成立后，更重要的是要发挥其对社会资金的引导与利用作用，但目前来看，还存在如下问题：一是引导基金管理机制缺失，管理随意性较明显，制度体系的刚性约束作用不足；二是专业化的基金管理人才缺失，未将基金作用最大化；三是基金管理机构对当地项目不看好，这也是最为突出的问题，致使财政资金沉淀，难以达到对社会资金的撬动效应。在这一背景下，若规定在一定期限内，资金无法投出去，就会关闭引导基金，财政会收回预算资金，那么有可能会导致引导基金的盲目投资。但是若不加以约束，就会导致各级政府脱离区域实际情况盲目设立引导基金，不管是对当地经济的发展还是国家财政来说，都是一种伤害[2]。（三）社会层面对引导基金认知有限从社会各角度对政府引导基金的态度来看，很多区域内的企业管理者与投资者对政府引导基金仍持保留态度。一方面，从被投资的企业角度来看，政府引导基金在实操中可能会遇到一些企业（主要是民营企业）担忧基金投资后不再推出股权，而导致企业股权稀释，所以对政府引导基金存在抵触心理；另一方面，表现在政府层面上，即对政府引导基金存在认知偏差，其选定的投资项目无法满足基金投资标准，同样也直接降低了政府引导基金的使用效益。三、政府引导基金发展的方向新时期下，政府引导基金运作也迎来了新的发展方向。（一）转换基金管理逻辑尽管政府引导基金是基于非市场化目的下设立，但其必须按照市场化原则运作，尽可能地降低行政干预影响，真正放权市场，才能发挥其引导经济发展的作用。可通过提高基金管理机构的筛选标准、给予其更多权限、简化冗余办理手续等，吸引基金管理机构的积极性[3]。（二）强调配套资源应用政府引导基金除了将基金教育市场管理外，还要发挥政府吸引优质企业、携手打造产业生态的作用，积极提供与政府引导基金配套的活动，如提供产业资源、长期企业战略咨询服务等，发挥出基金管理机构与政策资源、产业资源以及空间资源等的接洽作用，加倍发挥出政府引导基金的价值。（三）更新产业投资理念政府引导基金在快速发展的同时，也存在目标重复、资金闲置等行为，基金定位重叠。在未来，政府引导基金可专注产业整合，以引导基金为黏合剂，从整合产业链入手，促进产业融合，发挥上下游的联动作用。（四）转变基金考核机制未来要想深度发挥政府引导基金的作用，还要对现有的基金考核机制进行优化。尽管不同区域情况各异，但基础的绩效考核框架仍需国家政府层面牵头制定，明确基金绩效考核的规范要求，给定评价标准，发挥基金对激发市场活力的作用，同时还能将绩效考评评价结果反作用到政府引导基金数量、规模和种类等的确定上，防止引导基金的同质化、碎片化，避免财政资金的浪费。四、基金管理机构应对政府引导基金发展的调整策略基金管理机构可以说是政府引导基金的主要落实载体，关于政府引导基金的发展，机构可从如下方面进行优化调整，以满足政府引导基金的要求。（一）优化企业内部控制管理基金管理机构必须从内部进行优化，对政府引导基金进行深刻解读，充分把握其思想内涵，结合自身情况予以调整优化，保证自身权益的同时将政府引导基金的价值最大化。首先，做好政策解读工作，充分认识到政府引导基金的作用，把握其定位。对于基金管理机构来说，其需要着重关注区域内的科技发展、中小企业经济成长，以及基础设施建设等情况，再与政府引导基金联合，进而优化基金管理体系机制，做好政策把关、程序把关以及监管把关等工作，避免市场失灵。同时，随着政府引导基金发展的规模逐渐加大，基金管理机构的运维也逐渐步入正轨，其更要把握好界限，找准位置，合理架构，联手政府稳步推进资金经营决策等的权限下沉工作，达到政策性与市场化合作共赢[4]。其次，始终坚持运作的基本原则。基金管理机构必须清晰划分自身与政府行政干预间的界限，明确政府引导基金的定位，强调“统筹归口、政府指导、市场运作”的基本原则，要求政府方与机构方遵守契约精神与市场经济运转的基本法则，避免职责与权限间的相互交叉。另外，明确不同基金的应用方向，如财政专项资金投入到基础公益性建设、解决企业融资困境、调节企业落后生产力等，同时避免直接实施股份投入，消除企业的顾虑。（二）不断提高基金运营水平面对政府引导基金，基金管理机构的自身能力是其选择的主要标准，所以要想更好地应对政府引导基金，就必须调整运营现状，不断提高企业的运营水平。第一，基金管理机构必须充分定位各部门的职责任务，清晰化职权边界，强调部门间的协调合作，不断发挥其合力作用。对政府引导基金进行详细且深入的调查后，需对其进行顶层规划，由上及下层层分解，避免权责交叉或重复作业，详细引导基金的管理分工。第二，积极向基金业协会、政府相关管理部门等提建议，形成更为简化且高效的工作流程，畅通基金管理机构的学习渠道与平台，能够多维度进行指导，也侧面提高了基金审批备案的效率，促使政府引导基金加快落地速度，携手政府解决引导基金的发展难题。第三，培育或引进专业化的基金管理人才。人才是实现政府引导基金高质量发展的基石，从基金管理机构现况来看，在实践中已经逐渐培养了一批优秀人才，而只有从实践中才能汲取经验，不断拓宽市场的投融资渠道。在未来，基金管理机构可积极寻找并与专业化的基金管理团队合作，提高工作效率，降低并分散风险，还能够保证稳定的收益并持续提高收益[5]。（三）强调沟通与内部的监督内部的有效沟通与监督是基金管理机构信效运作的保证，最大程度上保证信息的对称性，进而做出科学合理的基金决策。一是强调机构内部的信息化建设。在政府引导基金的发展下，基金引导机构可构建智能异常识别系统，强化监管，通过内部信息披露的方式，确保信息的对称性，便于管理者及时准确地掌握机构内部情况。除了通过系统的建设保证信息对称外，还要从人员的线下沟通上入手，包括管理人员与员工、股东与管理人员、机构与政府、机构与客户等间的沟通，不断提高沟通质量，巩固各项业务稳健发展，确保政令畅通。二是发挥机构内部监督合力作用。一方面要进一步拓展全方位监督，确保机构监督的全面覆盖，尤其围绕重大财税政策、重大风险、地方政府债务等，不断强化事务监督、决策监督以及效能监督；另一方面需健全考评激励机制，全面推进机构的政治建设以及组织建设，提高其对政府引导基金的包容度，将各项运营要求与风险控制等落到实际上，实现对政府引导基金的有效管理。五、结束语政府引导基金是加速区域新旧动能转换发展的重要战略，并且在实践中也取得了较明显的应用成就，在经济下行压力面前，政府引导基金在释放企业活力、引导中小企业发展、引导战略性产业