我国公务员考核制度研究-张东川

我国公务员考核制度研究摘要公务员是一个国家治国理政的主体，承当着管理国家事务和社会公共事务的职能。各国对于公务员制度的建设都十分重视。考核制度作为公务员制度中的重要组成局部，其监督、评估和选拔等方面的功能对于促进公务员的工作水平、效劳意识的提高以及推动公务员制度的改革都发挥着重要的作用。因此，对于公务员考核制度尤其是我国公务员考核制度的考察和研究对于推动我国公务员制度的改革和政府职能的转变具有十分重要的意义。本文的写作正是基于这一现实需要，立足于我国现行的公务员考核制度的实际，通过历史研究、比拟研究、系统分析等方法，对我国公务员考核制度进行客观的分析和评价，并在综合分析比拟古今中外的公务员考核制度的根底上，对我国的公务员考核制度的改革和完善提出了建设性的意见。全文共分为五个局部：第一局部前言中对于研究背景、研究方法、研究的难点和创新之处进行了介绍。第二局部“理论根底：相关概念的一般分析”中分析了公务员、公务员制度、公务员考核制度等相关概念的含义，并对公务员考核制度的根本内容和功能进行了介绍。第三局部是对公务员考核制度的历史考察，分别对我国古代考课制度和国外公务员考绩制度进行了历史考察，并分析其各自对我国公务员考试制度的启示意义。第四局部是对我国现行公务员考试制度进行分析，通过对我国公务员考核制度的建立开展过程、现状以及存在问题的分析，最终提出对于完善我国公务员考核制度的八点建设性的意见。第五局部是结语。本文希望通过我国公务员考试制度的研究，对完善我国公务员制度、建立一支高效、廉洁、精干、优秀的公务员队伍有所帮助。关键词：公务员公务员考核制度考课考绩

目录一、前言 4〔一〕研究背景 4〔二〕研究方法 5〔三〕研究的难点和创新之处 5二、理论根底：相关概念的一般分析 6〔一〕公务员及公务员制度的含义 61、公务员的含义 62、公务员制度的含义 8〔二〕公务员考核制度的相关概念分析 9三、当代中国公务员考核制度建立可借鉴的主要资源 10〔一〕中国古代的考课制度 101、中国古代官员考课制度开展概述 112、我国古代考课制度对于公务员考核制度的历史启示 18〔二〕国外公务员考核制度得失及其启示 231、国外公务员考核制度 232、国外公务员考核制度的启示 26四、改革和完善我国公务员考核制度的建议 29〔一〕我国公务员考核制度现状 291、我国公务员考核制度的开展状况 292、我国公务员考核制度的现状 313、在研究我国公务员考核制度所应考虑的一些特色因素 33〔二〕目前我国公务员考核制度存在的主要问题 34〔三〕对于改革和完善我国公务员考核制度的相关建议 39五、结语 44参考文献 46

一、前言〔一〕研究背景公务员是各级政府中行使管理国家事务和提供社会公共效劳的主体。公务员制度在现代国家的政治制度中占有重要的地位。公务员制度“不仅是完成国家和政府使命的必要工具和手段，也是政府实施其价值目标的主要载体，还是政府存在合法性的具体表达。”正如马克斯·韦伯所言：“在现代国家中，政府能使其真正发挥效力的，既不在国会的辩论，也不在于皇帝的敕令，而在于有关日常生活的行政事务的推行。这些事务都掌握在公务员手中。”正是因为公务员在国家日常的运行中具有这样重要的意义和价值，所以各国对于公务员制度的建设和研究都非常重视，希望通过公务员制度的改良，推动政府工作的不断提高和进步。我国公务员制度相对于其他国家尤其是一些西方国家来说创立的时间较晚。和西方国家已经建立和开展了一两百年已相当成熟的公务员制度相比，我国公务员制度还正处在一个不断地探索和完善过程之中。近些年来，我国对公务员制度建设的重视程度不断提高，对公务员制度的相关研究也在不断增强。虽然我国公务员制度建立较晚、时间较短，但是这种后发优势也使得我国公务员制度的改革和完善能够吸取众家之所长，特别是能够防止其他国家在开展过程中所出现过的问题。同时我国古代的一些政治制度也为我国公务员制度的开展提供了许多有益的启示。公务员考核制度是公务员制度中的一个重要组成局部，由于其对提升政府工作效率和提高公务员素质具有重要作用，因此公务员考核制度的改革和完善往往成为各国公务员制度建设的一个突破口。随着我国社会的不断开展，对于公务员的业务水平、道德水准提出了更高的要求，公务员制度中的公务员考核制度在这种新的形势下就显得尤为重要。公务员考核制度能够通过客观的衡量、检验和评价公务员的工作水平和状态，以及与考核结果相对应的奖惩措施来实现公务员队伍人力资源的优化，并通过这种优化不断地改善和提高政府的工作效率。公务员考核制度作为公务员制度中的一个重要组成局部，一方面能够起到检验和督察作用，对于公务员的工作是一种监督和促进，另一方面和选拔和任用制度紧密相连，通过对公务员道德品质、工作能力等诸多方面的考察，为公务员的晋升和降职提供有效的依据。目前我国对于公务员的考核制度的研究还不够系统、全面、深入，没有形成一个较为完整的理论体系。这与我国社会主义市场经济建设、政治体制的改革以及领导干部人事制度改革等现实要求是不相衬的。〔二〕研究方法本文结合了政治学、行政管理、行政法学、历史学等多学科知识，借鉴了西方较为成熟的系统理论、沟通理论、结构—功能主义理论、团体理论等相关理论知识，以文献的搜集和检索为主要调查手段，并采用了标准研究和经验研究相结合，归纳与演绎相结合的研究方法。〔三〕研究的难点和创新之处正如上文研究背景中所提到的那样，因为我国的公务员制度创立时间较晚、开展时间较短，对于公务员考核制度的研究也较为薄弱，其理论尚在不断的开展和总结当中，所以对公务员考核制度缺陷的剖析和制度创新是本文的难点所在。本文对于中国古代的考课制度和西方的一些主要国家的官员考课制度都做了较为详尽的考察，并在此根底上希望通过结合西方国家在此制度上的成功经验和开展中所出现的问题与教训，以及我国古代政治考课制度中的一些经验和启示来对我国公务员考核制度的缺陷做一个较为系统的剖析，并提出建立和完善具有中国特色的符合我国现实国情的公务员考核制度的建议，希望以此来实现本文的创新之处和社会应用价值。二、理论根底：相关概念的一般分析〔一〕公务员及公务员制度的含义1、公务员的含义公务员是社会中的一个较为特殊的职业和群体。对于公务员概念的理解往往是同其工作所履行的职责和职能密切联系起来的。虽然公务员制度今天已经成为世界上大多数国家都采用的一种政治制度，但是“公务员”一词并非一个各国通用的法律概念，由于各个国家的情况不同，公务员一词也并没有一个各国通用的定义和概念。公务员一词的最初来源要追溯到最早建立现代文官制度的英国，其英文单词为civilservant，可以直译为“文职效劳人员”或者“文官”。英国公务员所包含的范畴较小，其范围界定在“政府系统内常务次官以下的所有工作人员，一般叫常任文官。”“不包括政府机关选举产生的和政府任命的大臣、国务大臣、政务次官等政务官，也不包括法官、地方自治人员、国有企事业单位的文职人员。”黄学贤：《国家公务员制度研究》[M]，中国人事出版社，2001年，第21页。美国公务员称为政府雇员〔Governmentalemployee〕,其包含人员的范围要大于英国公务员，一般包括了包括部长、副部长等任命官员及其他文职人员。法国、日本等国家的公务员的范围那么更广一些，黄学贤：《国家公务员制度研究》[M]，中国人事出版社，2001年，第21页。“将从中央到地方的政府系统工作人员，立法、司法、检察机关、军职人员和在公共企事业单位工作的人员，均界定为公务员。”黄学贤：《国家公务员制度研究》[M]，中国人事出版社，2001年，第23页。在我国官方文件中，公务员这一名词的使用最早出现在1987年中国共产党第十三届代表大会的报告中，十三大报告指出，公务员是指“在政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员。”。在此之后1993年公布的《国家公务员暂行条例》也对我国公务员做出了界定。2005年我国十届人大常委会审议并通过了《中华人民共和国公务员法》，并在2006年1月1日正式开始实施。《中华人民共和国公务员法》对我国公务员的概念做出了法律上的规定：公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。黄学贤：《国家公务员制度研究》[M]，中国人事出版社，2001年，第23页。2、公务员制度的含义由于对于公务员的不同理解，各国对公务员制度含义的规定也各有不同。我国国内学者近些年来对公务员制度的研究逐渐重视，但是对公务员制度这一概念的理解还存在一定的分歧，但总体来说区别并不大。大多数的意见认为所谓公务员制度，是指“对行使国家权力、执行国家公务的人员依法进行科学管理的一系列法规体系和管理体制的总称。”“作为国家政治与行政制度的重要组成局部，公务员制度包含了对公务员进行分类、考试录用、绩效评估、奖惩、升降、任免、培训、工资福利保障、退休、监督、管理等一系列具体制度”谭功荣：《公务员制度比拟研究》[M]，重庆出版社，2007年，第3页。谭功荣：《公务员制度比拟研究》[M]，重庆出版社，2007年，第3页。〔二〕公务员考核制度的相关概念分析公务员考核制度是公务员制度的一个非常重要的组成局部。所谓公务员考核制度是指根据有关法律规定，按照一定的标准和程序，对公务员的思想品德、工作成绩、工作能力和工作态度等进行考察，做出评价并以此作为对公务员奖惩、培训、辞退及调整职务、级别和工资等依据的制度。谭功荣：《公务员制度比拟研究》[M]，重庆出版社，2007年，第152页。有学者结合我国公务员考核的相关情况，认为公务员考核的含义是：公务员主管部门和各机关按照管理权限，根据公务员法规和国家其他有关规定所确定的考核目的，考核原那么、考核内容、考核标准、考核方法、考核形式和考核程序，对公务员的思想品德、政治业务素质、履行岗位职责，完成工作目标的情况进行了解、考察、核实和评价，并将考核结果作为对公务员进行奖惩、任用、培训、辞退及调整工资的依据。张荆等著：《国家行政效率之本——中日公务员制度比拟研究》，知识产权出版社，2007年，第141页。谭功荣：《公务员制度比拟研究》[M]，重庆出版社，2007年，第152页。张荆等著：《国家行政效率之本——中日公务员制度比拟研究》，知识产权出版社，2007年，第141页。在国外，对公务员考核一般局限于对公务员政绩方面的考核而不涉及道德品质方面。因此，国外的公务员考核一般也称为公务员考绩制度。公务员绩效考核就是指享有考核权的相关主体，依据公务员法及相关标准性文件，对公务员在一定时间内和其特定职位上的工作行为、工作成绩、工作态度和能力以及结果进行考察、预测和评定的一个系统的动态过程。衡霞：《公务员绩效考核的根底理论研究》[J]，理论界,2007年第5期。衡霞：《公务员绩效考核的根底理论研究》[J]，理论界,2007年第5期。公务员考核制度大体包括这样一些根本内容：1、公务员考核的标准和内容。也就是公务员需要接受考察的一些具体事项。西方公务员考核制度一般侧重于考核公务员工作态度、工作能力、工作成绩等方面内容，我国还增加了道德、廉洁等方面的内容。2、考核方法和手段。例如平时考核、定期考核，定量考核法等等。3、考核的主体。考核的主体就是指执行考核制度的具体机关和个人。在考核主体上各个国家有所不同，这一点后面局部会有较为详尽的论述。4、考核的程序。考核的程序对于公务员考核制度来说至关重要，它关系到考核的公正性和科学性。一般公务员的考核程序包括目标制定、自我评价、考核主体考察评价、公布考核结果、复议等程序。5、考核结果的处理。对考核结果的处理是考核制度实现其目的的关键。公务员考核制度通过对考核结果的处理来实现对公务员的鼓励以及人力资源的优化组合和政府行政效率的提高。公务员考核制度有以下几个方面的功能：首先，公务员考核制度具有对公务员在其职位上的道德、才能表现和工作情况进行评估的评价功能。其次，公务员考核制度具有监督和防止公务员违法乱纪、工作懈怠、玩忽职守的监督功能。再次，公务员考核制度起到了选拔高素质的优秀人才担任适宜职位的一种选拔功能。最后，通过对考核结果的处理，奖励先进对考核结果不理想的公务员起到一种鼓励和促进作用，发挥出一种鼓励功能。三、当代中国公务员考核制度建立可借鉴的主要资源〔一〕中国古代的考课制度官员的考核在我国有着悠久的历史。我国古代对官员的考核自西周时期便已开始，一般称为考课制度。在之后的两千多年的历史中，官员考课制度一直是我国政治制度史的一个重要的构成局部。我国对官员的考课始于西周，开展到唐宋时期形成了一整套较为完备的官员考核制度，而到了明清时期那么日趋成熟。官员考课制度随着我国古代社会的开展和官僚机构政治活动的精致化和复杂化不断地健全和完善。作为一种起到考核和监督功能的政治制度，官员考核制度在“循名责实、赏优罚劣、甄别贤愚、量才任用以及在心理上鼓励百官尽忠尽职、廉洁奉公建立功业”袁礼华：《中国封建考课制度的历史考察》[J]，南昌大学学报〔人社版〕，2003年第12期。等方面的作用对于我国古代历朝历代政治体系和官僚系统的功能的发挥和效率的保证都有着十分重要的意义。我国官员考课制度形成的一些优秀的成果为我国当今公务员考核制度的开展和完善提供了珍贵的历史经验和历史启示。同时，我们也可以看到不同历史时期的官员考核制度在各种因素的影响下其真正效能的发挥程度也是不同的，在官员考核制度的实施过程中，曾出现制度空设、欺上瞒下、党同伐异，以及官员考核制度在现实政治中的真正效果未能实现其设立和标准所期望的初衷等等诸多问题。这些问题那么为我国公务员考核制度在开展的过程中不断地进行完善提供了很好的警示和借鉴。袁礼华：《中国封建考课制度的历史考察》[J]，南昌大学学报〔人社版〕，2003年第12期。1、中国古代官员考课制度开展概述〔1〕秦朝以前：考课制度的雏形阶段考课在我国古代也被称为考绩、考校、考核。考课制度在我国有着相当悠久的历史，相传在尧舜时期，便有着“三载考绩,三考黝险幽明”《尚书·尧典》。的做法，指的是每三年就要考核一次官员的政绩,三次考核后(九年)根据考核结果断定职官罢免或擢升。到了周代，考课制度的雏形开始逐渐显现。《周礼》中便有关于考课制度的记载：“岁终,那么令百官府各正其治,受其会,听其致事,而诏王废置。三岁那么大计群吏之治而沫赏之。”《周礼·太宰》。周朝的考课标准大体上有“三有宅心”“三有俊心”这样两条，但是包含的内容却很丰富，根本已经囊括了当今对公职人员德、才、勤、廉等要求。周朝的考课制度主要是采取以下三种方式：一是巡守“天子五年一巡守”,“有功德于民者,加地进律”《礼记·王制》。，二是述职，《孟子》中对于述职的记载如下：“诸侯朝于天子曰述职。”“述职者,述所职也。”《孟子·告子下》。此外，周朝的考课制度还包括监督寻访等方式，如：“天子使其大夫为三监,监于方伯之国,国三人。”《礼记·王制》。《尚书·尧典》。《周礼·太宰》。《礼记·王制》。《孟子·告子下》。《礼记·王制》。《韩非子·外储说右下》。《韩非子·主道》。〔2〕秦汉时期：考课制度确实立阶段秦朝统一六国之后，继续沿用战国时期的“上计”制度作为根本的考课制度，但考核更加细致和完善。一方面，秦朝制订了考核官员的相关法律《为吏之道》，具体规定出必须遵守的“五善”和应该防止的“五失”，另一方面在年终考核即当时称为“大课”的时候开始采取将对道德品质的考核与政绩的考核相结合的方式。秦朝的考核制度在实施过程中先由县上计于郡,再由郡上计于朝廷。到了汉朝时，考课制度进一步开展。西汉时期，负责考课制度的机构是丞相和御史大夫并且开展出了自上而下的纵向考核系统,“上计”进一步完善并成为一项经常性制度。“上计”一方面指中央考课郡,郡考课县,县考课乡、亭、里。另一方面那么指公卿百官逐级地对自己幕僚进行考课。通过这种纵横相结合的考课制度，来考察官员的品德和政绩，并以此为依据实行升降与奖罚措施。到了东汉时期，官员考核制度在理论上得到了一个很大的开展。东汉思想家王充、王符都对官员的考核制度在理论上做出过重要的论述。其中王符在《潜夫论·考绩》中提出，要想实现国家的治理和法令的很好实施，关键在于具体执行国家法令的职官。因此就必须通过考绩对这些职官进行很好的管理，才能实现“治吏”。同时，王符还认为考绩制度要想更好地实行，应对不同级别的官员采取不同的标准。这些理论的提出丰富了考课制度的理论内涵。另外。东汉时期汉元帝时公布的了《考课课吏法》，具体规定了官吏的职责和考核的标准，对我国古代考课制度的进一步确立也具有着十分重要的意义。〔3〕三国两晋南北朝：考课制度的进一步开展阶段三国两晋南北朝时期大体上继承了汉代的考课制度，其主要特点是考核对象由对地方官员的考核逐步扩展到对中央官员的考核。这一时期出现了许多针对考课的法令。魏明帝时，散骑常待刘韵奉诏草拟了《都官考课七十二法》，较为详细的规定了考课制度的各方面内容，但是由于当时复杂的政治斗争最终没有得以实施。但是，这部法律被看作是“现在所知的中国历史上第一部独立的考绩法”。参见艾永明:《中国封建社会的考核制度及其借鉴》[J],江苏社会科学,1994年第5期。此外，这一时期的考课立法还包括晋武帝时期杜预所做的《五条课郡县法》、北魏时期的《三等黜陟法》、以及北周时期的《六条课郡法》。杜预总结了前人立法的经验教训，认为考课法令宜粗不宜细,主张简化考课手续,直接由各机构长官对其属官进行考评。这种考评方式较之原先的考评制度增加了考课的灵活性，但是这种以长官印象、长官意志替代考课条文的做法最终导致了西晋的考课流于形式。北魏时期的《三等黜陟法》实行的是三载考绩,三考黯陟的考课制度,规定由皇帝考核五品以上的官员，五品以下的官员那么由尚书省进行考课。考课的结果最后定为上、中、下三等。在考课中获得上等的官员将能够得到升迁的时机，得到中等的官员可以留任原职，得到下等的官员将被降职或者免职。《六条课郡法》的主要特点是从理论上对考核制度作出了较为详尽阐述,被后人认为是南北朝时期考核理论的集大成者。总体来说，三国两晋南北朝时期的考课制度在我国古代考课制度史上具有承上启下的作用，它一方面继承了汉代以前的考课制度，同时又有所开展和创新，为隋唐之后考课制度的进一步完备打下了根底。但是由于这一时期政局不稳定，使得创制的考课制度在实施的过程中缺乏连续性，考课制度的施行时行时停、时紧时松,有时甚至长期废弛。这也是这一时期考课制度的一个重要的特点。参见艾永明:《中国封建社会的考核制度及其借鉴》[J],江苏社会科学,1994年第5期。〔4〕隋唐宋时期：考课制度臻于完善时期隋唐时期，随着三省六部制的建立，考课制度也进一步开展和完善。在三省六部制下，考课制度主要由吏部下属的考功司负责。考功司主要负责四品及以下的官员的考核工作，三品以上的官员那么由皇帝亲自进行考课。隋唐时期的考核分为“计课”和“考绩”两种形式。各部门及地方长官负责自己所属官员的考课，对官员的日常行为进行考察和记录，称为“计课”。而“考绩”那么是一种对官员实行定期考核的考课形式。唐代的这种定期考课的频率一般为一年一小考，四年一大考。每年的小考用来评定当年官员的政绩情况，而四年一度的大考那么会根据历年以来的小考情况对官员进行综合评定，确定官员的考核最终等级，并以此为依据来决定官员的升降和赏罚。唐代的考课制度对考核标准有着具体的规定，对流内官和流外官分开进行考核。流内官的考核标准是“四善二十七最”。四善即德义有闻,清慎明著,公平可称,格勤匪懈。“二十七最”而是根据官吏的职位和工作性质进行分类,详尽规定了考核各类职官才能政绩的责任目标。参见袁礼华：《中国封建考课制度的历史考察》[J]，南昌大学学报〔人社版〕，2003年第12期。流外官那么根据行、能、功、过等四等来进行考课。此外，唐代对于考课的程序也有着详尽的规定。唐代的考课制度分为初考和复考两个阶段。初考时官员先在考状中对自己的功过进行评述，再由本机构的主管官员当众进行评定，并将等级计入考评簿。复考工作那么由考功司的主考官员进行评定并当众宣布评语判词，等第那么要等待张榜公布三天后再行宣布，这样有利于留出时间来听取不同的意见。官员如对等第不服者还可以提出申诉。最终的考课结果将上报皇帝，并在吏部备案作为今后升迁或者降职的依据。对于考课中出现的舞弊行为，《唐律·职事律》中有明确的规定，舞弊者将会受到严厉的惩罚。唐代考课制度的这些具体而详尽的规定标志着我国古代考课制度化程度到达了一个相当的高度，并且日趋开展和完善。参见袁礼华：《中国封建考课制度的历史考察》[J]，南昌大学学报〔人社版〕，2003年第12期。宋代的考课制度在制度设计上较之唐代的考课制度更加完备，所设机构的分工更加明确，职责更加明晰，考核的管辖也更加具体。宋代建立之初负责考课的机构有四个，分别为有派遣院、磨勘院、审官院和考官院,后来派遣院、磨勘院并入审官院，从而形成了审官院负责京城官员和考官院负责幕僚和州县官员的考课官员的制度架构。同时为了吸取唐代和五代时期藩镇割据的教训，加强中央集权，宋代皇帝直接掌握对官员的考核和铨选之权。考核的成绩分为上中下三等。具体的标准是:“凡文武官公勤廉悟又职事修举为上,公勤廉惜,有一长为中,既无廉声,又多谬政为下。”《选举》〔三〕《考绩》,《续通典》卷19。不同时期官员考核的具体标准也略有不同，如宋神宗时就制定了《七事考》作为考核州县官员的标准，即“一曰举官当否,二曰劝课农桑、增垦田畴,三曰户口增损,四曰兴利除害,五曰事失案察,六曰校正刑狱,七曰盗贼多寡。”《职官》〔三〕,《宋史》卷163。后来还在仿照唐制制定了“四善三最”“四善四最”等等。总体来说，宋代的考课制度在制度设计、考核标准等方面相对于唐朝又有了进一步的开展。但是，宋代的考课制度尤其是考核标准在宋神宗时期开始了一个明显的转向，其实施效果出现了显著的退步。宋神宗元丰年间开始确立以磨堪制为考课制度的主要形式。“磨堪的词意为审核、推究作为考课制度,那么是指关联官吏升降调转的一系列簿历文状的审核、推究、勘验的手续和程序。”《选举》〔三〕《考绩》,《续通典》卷19。《职官》〔三〕,《宋史》卷163。袁礼华：《中国封建考课制度的历史考察》[J]，南昌大学学报〔人社版〕，2003年第12期。〔5〕明清时期：考课制度的成熟时期明代和清代是我国考课制度走向成熟的一个时期。这一时期考课立法水平上到达了较高的水准，实施的连续性和效果也较为出色。明代对于文官的考核主要是由吏部考功司负责，分为考满和考察两种方式。考满的具体方式是：官员自任职之日算起,满三年予以考核称初考,满六年为再考,满九年为通考。通考综合初考、再考成绩评定等第,等第分称职、平常、不称职三个等级。最终通过九年三次考课的成绩对官员进行综合评定。明代对于四品以上的官员以及一些近侍官由皇帝亲自进行考核，布政使、参政、参议、按察使等官员由都察院根据巡抚的鉴定意见进行考核，吏部对其进行复考，然后综合给出考核意见。考察那么是一种定期的考课方式，不受官员任期的限制。考察根据其考核对象的不同分为考课京官的“京察”和考课外官的“外察”。考察主要侧重于纠察官吏的腐败、舞弊等行为，对不称职的官员进行惩办和淘汰。在京察和外察结束之后，将根据“八法”对不合格的官员分类并进行处理。这八法为：“贪”〔即贪赃枉法〕,“酷”〔即行为残暴〕,“急躁”〔即好大喜功轻举妄动〕,“不及”〔即能力不胜任现职〕,“老”〔即年老或体弱〕,“病”〔即患病不能理事〕,“罢”〔即软弱无能优柔寡断〕,“不谨”〔即行为不符合封建道德礼教〕。对于八法中不同类型的官员有不同的处理方法。如对贪赃枉法的官员会采取革官甚至判刑等比拟严厉的惩罚措施，对于能力不及和身体原因的不合格官员那么会采取降职、免职或者退休等措施。总之，明代考课制度在规模上较之以前更大，立法简约而严明，制度贴近现实性、可操作性和在实际的效果上比之从前更加成熟和完善。清朝的考课制度根本承袭了明代的建制。清朝考课的主要方式仍然是以考满和考察为主，只不过在一些具体的规定上有所变化。比方在考满法中，考核官员的时间变化为一年一考，三年为满。对于三品以上的高级官员，其考课仍由皇帝亲自来负责。三品以下的官员在经过部门长官的考核之后交给吏部和都察院进行核审。清代的考察三年进行一次，也分为京察和外察两种类型。清朝考课制度的根本标准称为“四格八法”，为顺治皇帝所确立。“四格”指的是“守、才、政、年”四个方面。四格的标准具体来说，“守”是从官员的道德方面的一种要求，最终官员根据这一标准被分为廉、平、贪三个档次；“才”主要是指官员的工作能力和才干，最终官员依照这一标准被归为长、平、短三个档次；“政”那么是指对官员的工作态度等方面的要求，分为勤、平、怠三档次；“年”指官员的年岁和精力方面的标准，分为青、中、老三个档次。“八法”根本上照搬明代考课制,将不称职官员分为贪、酷、罢、不谨、年老、有疾、急躁、不及八种类型。清朝对外官的考课格外重视，巡抚、总督等官员在其自我陈述政绩之后将由皇帝亲自定夺。另外，吏部还有专门的核议官对官员在平时的功绩进行记录作为定期考课之外的补充，称为“议叙”。2、我国古代考课制度对于公务员考核制度的历史启示我国古代的官员考课制度，经历了两千多年的开展，到明清时期开展成为比拟完备的考核制度和成熟的考核方法，这一过程凝聚了我国历代政治精英的智慧和心血。总体来说，我国古代官员考课制度在选拔甄别人才、调动官员的积极性、遏制官员腐败、维护整个官僚体系的有效运转以及行政效率的提高起到了重要和积极的效果。考课制度也是我国古代政治制度开展历史的一个缩影。在我国古代考课制度开展的过程中，我们既能看到一个官员考核制度化不断提升的过程，包括机构设置和考核标准不断的合理化以及考课制度可操作性的不断增强，这对于我们当今的公务员考核制度的研究提供了许多可以参考和借鉴之处，也对我们今天对于公务员考核制度的制度创新的思考提供了不少历史启示。同时，我国古代考课制度在开展和实施过程中所出现的各种各样的问题也同样可以给与我们很好的警示作用，特别是有一些问题是我们今天仍然可能会遇到或面对的。〔1〕我国古代考课制度的历史经验首先，我国古代历朝政权对于官员考课制度均非常重视。这表现在两个方面，一是对于官员考核制度的重要性认识较早且较为深刻，二是对于考核制度主体素质的要求十分严格。相传在尧舜时期，我国古代对于官员的考核制度便开始萌芽，这说明在我国很早便认识到了对掌握具有公共性特征资源和权力的人需要对其进行有效的监督，而这种认识也正是考课制度萌芽的根底。到了春秋战国时期，古代官僚制度的逐步建立使官员摆脱了王的家臣地位而具有了更多的公共性色彩，这一重要的历史过程对考课制度产生了巨大的推动作用。我国历史上的明君贤臣都在“官吏清那么海宇平”的问题上有着较为统一的认识。所谓“明主治吏不治民”《韩非子·外储说右下》。《韩非子·外储说右下》。其次，提高考课制度的可操作性需要明确和细化考核标准以及采取多样的形式。纵观我国考课制度的开展历史其实也是一个考课标准不断明晰和细化的过程。只有考核标准的不断明确才能真正防止官员的考课制度流于形式。我国在秦朝就制定了“五善”和“五失”的官员行事准那么，并且在“计”当中有着户口增减、土地垦荒、赋税徭役等等众多方面的具体规定。考课标准开展到唐代归结为“四善二十七最”，考核标准的明确和细化到达了一个新的高度。“四善”可以说是对官员考核的一些通识性的标准，而“二十七最”那么是根据官吏的职位和工作性质进行分类,详尽规定考核各类职官才能政绩的责任目标。同时，我们也可以看到考课制度在开展的过程中所采取的形式也逐渐趋于多样化。从最初的定期考核开展到以全面考察为主，并辅以“议叙”的较为多样化的考课方式。这种官员考核标准的明确和细化以及方式的多样化一方面是伴随着我国官僚系统的不断复杂化和精致化的客观要求而产生的，另一方面也是考课制度自身不断开展和完善的结果。第三，我国古代考课制度在开展的过程中非常重视相关立法的建设。这方面较突出的有东汉的《考课课吏法》、三国时期的《都官考课七十二法》、晋代的《五条课郡县法》、北魏时期的《三等黜陟法》、北周时期的《六条课郡法》以及后来《唐律》、《大明律》、《大清律》中考课的相关规定，这些都为考课制度的实施打下了良好的法律根底。第四，我国古代的考课制度始终坚持把德才兼备作为考核的中心原那么，既重视对官员品德方面考核，也注重对官员政绩的要求。从周朝的“三有宅心”“三有俊心”开始，历代统治者在考核官吏才能、勤怠和政绩的同时,对官吏道德品质的考评也非常看重。不仅对政绩、才能等方面不合职位要求的官员进行降职、罢免等处分,对于道德品质不好的官吏更是毫不留情地进行惩办。在德与才两个方面的要求中，往往对于官员道德的考核更为重视。一方面是出于维护统治的目的，另一方面也同我国古代的政治文化有着密切的关系。有学者认为我国古代帝国社会是一种“文化性的取向的目标”艾森斯塔得：《帝国的政治体系》[M]，阎步克译，贵州人民出版社，1992年，第230页。的社会，而这种文化性取向正是一种对于道德的高度诉求。因此，我国古代的考课制度中对于官员的道德要求十分严格。对考核制度而言，考核官员的行政能力自然非常重要，但官员的道德品质与其自身的政绩以及整个官僚体系保持一种健康和稳定的状态也是息息相关的，所以我国古代考课制度中坚持“德才兼备”的做法对于今天的公务员考核制度仍具有很强的借鉴意义。艾森斯塔得：《帝国的政治体系》[M]，阎步克译，贵州人民出版社，1992年，第230页。第五，对于考核结果的处理上坚持赏罚清楚的原那么。考核制度的目的不在于考核的过程而在于通过对考核结果的处理实现一种“扬清激浊,举善弹违的作用”蒋亮平：《中国古代人事考核运演轨迹与启示》[J]，党建研究，1999年第11期。。我国历代的考核制度对这一点都非常重视，对于考核结果的等第规定以及不同等第的处理根本上都能遵循着赏罚清楚的原那么来进行。而坚持赏罚清楚的原那么也使得考课制度成为对于官员的一种重要的鼓励机制。蒋亮平：《中国古代人事考核运演轨迹与启示》[J]，党建研究，1999年第11期。〔2〕对我国古代考课制度所出现过的问题的相关思考首先，我国古代考课制度在某些时期由于过重的人治色彩而导致考课制度最终流于形式。这种人治色彩主要表现在一些朝代就采取部门长官考核下属的考核方式，如三国时期杜预采取的考课法是由各机构长官来考核属官政绩。明代对于一些部门的副职也采取过由正职“察其行情,验其勤惰、从公考核明白”《吏部》〔十三〕，《明会典》卷14。《吏部》〔十三〕，《明会典》卷14。其次，我国古代的考课制度在一些时期出现了重资历轻德才的情况，这种考课形式违背了考课制度的初衷，最终也造成了考课制度流于形式的现象。这种情况最典型的例子是宋代的磨堪制，磨堪制以年资作为主要的考核标准，只要在任内没有发生明显的过错即可得到提升。这种考课的方法不注重对于政绩等方面的考核，使得官员考核制度在鼓励官员方面的作用完全被抹杀，从而造成了宋代的官员在为政的过程中大都抱着不求有功但求无过的心理，从而使得宋代的官场气氛没有生气，也造成了考课制度成为一纸空谈，最终流于形式。我们应该认识到，资历的深浅虽然与工作的经验方面有所联系，可以作为考核中应该考虑的因素之一，但是就考课制度设立的初衷而言，更需要关注的是考课对象在其职位上的作为，因此将资历作为考核官员的主要标准必将导致考核标准的主次颠倒，从而对考核的效果产生严重的负面影响。〔二〕国外公务员考核制度得失及其启示1、国外公务员考核制度国外尤其是一些西方兴旺国家，对于公务员的制度建设都十分重视。随着西方工业化的开展，对现代政府管理也提出了新的要求，公务员考核制度正是在这种需要下逐步开展起来，这种考核制度，英国和美国称为“考绩”，法国称为“鉴定”，日本称为“勤务评议”，德国称为“综合评议”。梁裕楷,邝少明,陈天祥.：《中国人事管理》，中山大学出版社,2000年，第223页。虽然名称不同，但是根本含义是相同的。梁裕楷,邝少明,陈天祥.：《中国人事管理》，中山大学出版社,2000年，第223页。最早建立公务员绩效考核制度的国家是英国，英国文官制度建立之初，并没有设立相关的考核制度，公务员的晋升根本按照资历，从而出现了官员冗繁，行政效率低下的现象。19世纪中叶，英国进行了一次文官制度改革，公务员考绩制度在这次改革中开始建立起来。1887年，美国也建立起了本国的考绩制度。此后其他国家在参照英国和美国考绩制度的根底上结合本国的一些具体情况逐步建立自己的公务员考核制度。因此各国公务员考绩制度虽然各有特点，但总体来说是大同小异。就考核主体而言，国外一般都设有专门的机构来负责公务员的考绩工作，主要有三种类型：一种是开放式的以专门机构为考核主体的考绩制度，如美国设立了审查委员会和复审委员会来负责公务员的考绩，澳大利亚设有专门的考绩评价员，最后由公务员委员会来对考核的结果进行搜集和统计。另一种类型那么是一种以机构首长为主体的考绩制，由部门首长全面负责对于下属官员的政绩考评，典型的国家是法国和德国。如德国就是以首长作为考绩制度的主体，在考绩时由该公务员的行政主管官员给该下属以写鉴定的考评方式来完成考绩，这种首长为主体的考评方式一般都是经验式的定性考评。第三种类型是一种混合式的主体，英国中央政府官员的考核由内阁中的相关管理机构来进行，内阁办公厅设置了录用评估署来统一负责对公务员的年度评估进行部署和安排，并且在考核的过程中还要联合公共效劳与科学办公室、公务员专员办公室和财政部以及各中央机构中的人事部门和该公务员的负责长官来协作共同对公务员进行考核。地方政府中的公务员那么是由一个由部门首长、实际工作中的执行人员、工会负责人和被效劳的第三方人员组成的评审团来完成考绩工作。上文提到国外公务员的考核主要是围绕着公务员的政绩方面来进行，因此西方国家公务员的考绩内容一般包括公务员出勤和日常表现以及工作效果两个局部。美国的公务员考绩主要是通过对于不同职位的分类制定有针对性的不同标准，并对公务员的工作数量、质量、工作适应能力等做出具体规定并以此为标准进行考核。日本考绩内容主要分为考核工作、性格、能力、适合力等四大项。法国对于公务员的考核主要包括十四项内容，包括：身体的适应能力、专业知识、考勤情况、穿着合体情况、合作精神、工作能力、效劳意识、工作的积极性、工作效率和方法、组织能力等等。英国对公务员的考核内容也较为广泛，主要着眼于十个方面，即：(1)观察和分析问题的能力；(2)沟通与交流的能力；(3)崇尚客户的意识能力；(4)宏观决策能力；(5)处理人际关系的能力；(6)领导和管理的能力；(7)组织意识的能力；(8)高效率工作的能力；(9)方案与组织能力；(10)全局意识能力。另外，近些年来一些西方国家在考核内容上还出现对于公务员潜能的相关考核。西方国家公务员的考绩在开展的过程中不断引入统计学以及社会科学的相关方法，最主要的方法是质量分析和数量分析的相关方法。如美国的主要考绩方法是职务内容分析法、专家工作分析法等。在职务内容分析法中，按照职位的工作性质不同，分别制定公务员完成工作的数量或者时间量的标准，并按照制定的标准对公务员的工作成绩进行考核。而英国那么将上文提到的十个方面的较为抽象的考核内容进行具体的行为描述，并运用现代方法将其量化，力求做到科学、标准、合理并且易于操作和执行。此外，英国还有一种“职业开展面谈”的考核方法，通过人事部门管理者与公务员的面谈来直接了解公务员的抱负、资质等方面情况，通过这种方法来认识、了解和开掘公务员的工作情况和潜能情况，从而促进对人才的优化使用。日本在考核方法上那么比拟多采用连记评分法、个别评分法、综合评定法及评语法等。国外的公务员考绩制度都有着严格的程序规定。这些程序总的来说包括了目标和标准的制定、考评、审核申诉等环节。如英国的考核制度在程序上就包括了六个步骤：第一，公务员所在的机构制定其部门年度目标；第二，公务员制定其自身的个人年度目标；第三，年中目标考察，第四，年底公务员对一年来的工作进行自我评价；第五，管理者对于该公务员一年来的工作进行协商考评，并将考评结果上报相关的人事部门进行备案；第六，公务员如果对其考评不满意或是考评存在争议，可以申请上级相关部门进行评估复议。美国的公务员考绩的程序主要包括初评和复评两个流程。公务员的考绩时间，西方各国不尽相同，英国为每年考评一次，而德国那么是三年一次定期考绩，中间还有一些不定期的考绩。公务员考绩结果各国一般都是按照奖优罚劣的原那么来进行处理。对于在考绩中获得优秀的公务员，各国通行的奖励方法包括加薪、升职等等，此外近些年来还出现了政府出资安排公务员进行深造培训等新形式的奖励方式。而对于在考绩中表现不佳和不合格的公务员一般那么会处以口头警告、扣发薪水、扣发奖金、降职甚至免职等处分。2、国外公务员考核制度的启示由于国外的公务员考核制度以考核公务员工作表现和政绩为主要内容，因此西方公务员的考核制度对于我国的启示也主要表现在考绩这一方面。具体来说，主要有如下几个方面：第一，通过对公务员考核内容、标准和程序的标准化来削弱公务员考核中的人治色彩，促进公务员考核制度的法治化。通过上文对于西方几个主要国家公务员考绩制度的考察，我们可以看到这些国家在公务员考核的内容、标准和程序的规定上都较为详近和细致。如公务员考绩的内容和标准方面，法国有十四项具体的规定，英国也有十项详细的标准，这些规定和标准一方面能够为公务员在日常工作中对自我行为的约束提供一个明确的参考，另一方面也使得考核主体在考核过程中能够有较为具体的依据，这种做法能够很好的防止考绩过程中的主观色彩和盲目性。目前，我国公务员考核制度对于公务员考核内容的主要规定是：“对公务员的考核,按照管理权限,全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉,重点考核工作实绩。”《中华人民共和国公务员法》，第三十三条。《中华人民共和国公务员法》，第三十三条。第二，采用多元化和现代化的考核方法和考核手段，特别是通过一些量化的考核方法来增强公务员考绩的可操作性，从而实现更高的考核效率、到达更好的考核效果。我们可以看到，西方国家在公务员考绩中所采取的方法是较为多元的，特别是对于不同性质的公务员职位采取不同的考核方法，如对于政务官员和事务官员，对于中央政府的公务员和地方政府的公务员采取不同的考绩方法，从而使得公务员考绩更加具有针对性，也到达了较好的考核效果。同时，在公务员的考绩方法上，西方国家越来越多的采用量化分析的考核方法，这种定量分析通过对工作方面的数据收集、整理、计算来得出相关的考核结果，使得公务员考绩的科学性和可操作性进一步增强。如上文中提到的英国将公务员考核的十条标准从抽象的内容最终量化为具体的相关数据，使得公务员考绩的从标准到考核的结果更加具有了透明性和可操作性。第三，在考核过程中注意坚持以人为本的原那么。坚持以人为本的原那么最重要的一点是通过合理的考核标准的制定以及程序的合理、透明来实现结果上的公正，同时在考核的过程中重视被考核者的人格尊严与合法权益。西方国家设置了相应的复议程序来保护被考核者的权益。公务员对于考核结果不满或者出现争议可以根据相应的程序通过相应的机构提出复议，这表达出了对考核对象的一种权利上的尊重。其次，西方国家在考核过程中对一些细节的人性化设计也对我国有很好的启示意义。某些国家新出现的一些新的考绩方法，如“职业开展面谈”法，通过人事部门与公务员的直接面谈来了解公务员的资质、潜力以及对于工作和事业的抱负，这些方法虽然不能作为主要的考核方法来使用，但作为一般方法的有效补充还是能对防止考核结果的片面性起到良好的预防，也表达出了以人为本的精神。第四，在考核结果的处理上，特别是对于考绩优秀的公务员的奖励方法上采取更加丰富和多元化的手段。考绩之后的结果处理是公务员考核制度的一个重要环节，一般都是要遵循着“奖优惩劣”的原那么来进行。在“惩劣”方面，西方国家的考绩制度的相关规定在开展的过程中变化不大，一般包括降低薪水、扣罚奖金、降职、降级、免职、开除等方面内容。但是在“奖优”方面，除了原有的提高工资奖金和升职等奖励方式外，近些年来出现了不少较为新颖的奖励方式。比方一些国家对在工作中表现优异的并且在潜能考察中表现突出的公务员，特别是年轻的公务员采取由政府部门安排适当的培训时机，包括去一些欧美著名大学深造的时机，并将此与该公务员以后在原机构的继任和升职方案联系起来。这种奖励方式不但是对于公务员在工作中的优秀表现的一种肯定和奖励，同时也使政府在提高公务员的素质和水平以及人才储藏培养方面有所收获，对于政府和公务员个人来说是一个双赢的结果。四、改革和完善我国公务员考核制度的建议〔一〕我国公务员考核制度现状1、我国公务员考核制度的开展状况虽然我国从两千年前就有了官员考核制度，但就现代意义上的公务员考核制度而言，我国建立的时间还比拟短，还处于开展、改革和完善的过程之中。新中国成立之后，在公务员制度建立之前，我国也存在着官员考评机制，称为“干部鉴定”。就考核主体而言，干部鉴定制度主要是中国共产党的组织部门对于党的干部的一种考核。1949年中共中央组织部制订的《关于干部鉴定工作的规定》〔下简称《规定》〕中指出：“干部鉴定是干部在一定工作和学习期内各方面表现的检察和总结。鉴定的内容，重点在立场、观点、作风、掌握政策、遵守纪律、联系群众、学习态度等方面。鉴定的方法采取个人自我检讨，群众会议讨论、领导负责审查三种方式。”干部鉴定制度可以说是新中国成立后对于政府工作人员进行考核的一个发端。从《规定》的相关内容来看，在考核内容、考核方式上带有很强的时代特征。总体而言，这种定性式的评语考核法在相关规定上还比拟笼统，考核的相关规定和标准还较为粗糙，制度化的程度还较低。文革期间，这种干部考核机制也遭到了破坏，根本趋于停滞的状态。改革开放之后，干部考核机制逐渐恢复并发挥作用。中共中央组织部在1979年、1988年和1989年分别下发了《关于实行干部考核制度的意见》、《关于试行地方党政领导干部年度工作考核的意见》、《关于试行中央国家司处级领导干部年度考核制度的通知》三份关于干部考核的相关文件。这三份文件对于干部考核提出了许多具体的规定，如明确“德、能、勤、绩”四个方面考核内容，明确领导与群众相结合、平时与定期相结合的考察方法等等。这标志着我国干部考核制度逐渐走向了正轨，同时这三份文件也为日后我国考核制度的开展打下了一个良好的根底。1993年8月，国务院公布了《国家公务员暂行条例》，并于10月1日正式开始实施，这标志着我国公务员制度的根本框架正式确立。《国家公务员暂行条例》继承了我国之前干部考核制度的相关内容，并在考核程序、考核方式等方面进行了调整和完善。一年之后，人事部又出台了《国家公务员考核暂行规定》〔以下简称《考核规定》〕，这一规定的公布标志着我国公务员考核制度正是建立起来了。《考核规定》较为系统地对我国公务员的考核主体、考核内容、考核标准、考核方法、考核程序以及考核结果的处理等做出了具体的规定。这“标志着我国公务员考核工作已经纳入了标准化、科学化、法制化的轨道。”谭功荣：《公务员制度比拟研究》[M]，重庆出版社，2007年，第170页。谭功荣：《公务员制度比拟研究》[M]，重庆出版社，2007年，第170页。1998年，中共中央组织部又公布了《党政领导干部考核工作暂行规定》〔以下简称《党政干部考核规定》〕，进一步对公务员中领导干部群体的考核做出了更为详尽的规定。2005年全国人大常委会第十五次会议于4月27日审议通过了《中华人民共和国公务员法》〔以下简称《公务员法》〕，标志着我国公务员制度开展到了一个新的阶段。在《公务员法》中，第五章考核局部专门就我国公务员的考核制度做出了规定，这标志着我国公务员考核制度法制化程度的进一步提升。2、我国公务员考核制度的现状我国目前的公务员考核制度主要是根据《公务员法》、《考核规定》、《党政干部考核规定》以及一些相关文件构建起来的。根据这些法律法规的规定，我国公务员考核制度的主体是在部门负责人领导下的非常设性考核委员会或考核小组。考核委员会或者考核小组由部门负责人、部门人事机构等相关单位负责人和由民主选举产生的公务员代表组成。根据《考核规定》，考核委员会或考核小组的职责是：〔1〕依据有关规定制定本部门年度考核实施方法。〔2〕组织、指导、监督本部门年度考核工作。〔3〕审核主管领导人写出的考核评语以及提出的考核等次意见。〔4〕审核国家公务员对考核结果不服的复议申请。《国家公务员考核暂行规定》，第五章，第十七条。根据《公务员法》，我国公务员考核的主要内容是包括德、能、勤、绩、廉五个方面，重点考核工作实绩。“德”，是指政治、思想和道德品质的表现。“能”指的是业务知识和工作能力。“勤”指工作态度和勤奋敬业的表现。“绩”是指工作的数量、质量、效益、奉献。“廉”主要指遵纪守法、依法行政和廉洁自律等情况。根据《公务员法》的规定，我国公务员考核的重点是工作实绩，也就是对于能、勤、绩三个方面的考核，这一点和西方的考绩制度的考核重点较为相似。同时，在考核内容上还继承了我国古代考课制度的相关传统，仍然十分重视对于公务员道德、廉洁等方面的要求。我国公务员考核主要方法是平时考核和定期考核相结合，定期考核以平时考核为根底。较早出台的《考核规定》规定我国公务员实行的是平时考核和年度考核相结合的方式，但是在《公务员法》中，年度考核的表述被修改为定期考核。《公务员法》第三十五条规定，对于非领导成员公务员的考核实行年度考核，而对于领导成员公务员的考核那么根据《党政干部考核规定》采取届中、届末、或者两年、三年一次的定期考核。我国公务员考核的程序主要包括这样几个步骤：〔1〕被考核人个人进行总结。〔2〕主管的领导人在听取群众意见的根底上，根据平时考核和个人总结写出评语，提出考核等次意见。〔3〕考核委员会或考核小组对主管领导人提出的考核意见进行审核〔4〕部门负责人确定考核的等次。〔5〕将考核结果以书面的形式通知被考核人。参见《国家公务员考核暂行规定》，第三章，第十条。参见《国家公务员考核暂行规定》，第三章，第十条。《公务员法》在考核程序上还规定了相应的复核和申诉程序：公务员对本人定期考核定为不称职不服的，可以自知道该结果之日起30日内向原处理机关申请复核，对复核结果不服的，可以在规定时间内向上一级机关提出申诉，也可以不经复核直接提出申诉。根据《公务员法》的相关规定，我国公务员考核的结果分为：优秀、称职、根本称职和不称职四个等次，考核结果以书面的形式通知公务员本人，并作为调整职务、级别、工资以及奖励、培训、辞退的依据。对于考核结果的处理，《考核规定》中有更为详尽的说明，如在考核中连续三年被确定为优秀等级的和连续五年被确定为称职以上等级的公务员将获得职务级别晋升一级的奖励；连续两年获得称职以上等级的公务员将获得工资标准提高一个档次的奖励；在当年考核中被确定为称职以上档次的公务员将获得一个月的奖金；连续两年获得优秀或者连续三年被评为称职以上等次的公务员具有晋升职务的资格。在惩罚方面，当年考核被确定为不称职的公务员将被予以降职，并有相应的降薪处理；连续两年考核中被确定为不称职的公务员将按照相关规定予以辞退处理。3、在研究我国公务员考核制度所应考虑的一些特色因素我国的公务员制度既是在改革开放之后随着社会开展而建立起来的，与我国现阶段的特殊国情相联系，因此具有自身的特点。在研究我国公务员考核制度时，需要把这些因素考虑在内。首先，我国公务员管理的一个重要原那么是党管干部，这也是我国公务员制度与国外特别是一些西方资本主义国家的一个重要区别。西方公务员制度强调的是公务员的“政治中立”，我国的社会主义制度决定了公务员制度不能搞“政治中立”，公务员制度要坚持和表达中国共产党的根本路线，坚持了党对人事的领导。因此政府中的人事部门和党的机构中的组织部门都是我国公务员考核制度的主导力量。各级公务员按照机关性质分别由组织部门或人事部门负责考核，依法由各级人民代表大会及其常务委员会选举或决定任免。其次，我国历史上长期以来形成的一些政治文化也对我国公务员的考核产生了巨大的影响。相比拟西方国家较为悠久的法治社会、市民社会、民主理念等政治文化传统，我国历来是个“人治”色彩比拟浓厚的国家,“人治”色彩的浓厚就决定在公务员考核具体实行的过程中难免会出现人情关系、主观臆断影响公务员考核结果的现象，而工作绩效、科学考核、公众评价、法治管理等现代公务员考核理念深入人心需要一个较为长期的过程。此外，儒家思想中的“以和为贵”等传统思想也对公务员考核制度的实施造成一些消极的影响，使得公务员考核中出现“和稀泥”、“找平衡”等现象。这些特殊政治文化因素是我国公务员考核制度实施过程中出现一些问题的重要原因。〔二〕目前我国公务员考核制度存在的主要问题我国公务员考核制度建立的时间不长，但是已经初步构建起一整套体系架构，其科学性、可操作性以及考核的效果都在开展的过程中不断得到提高。不过，由于公务员考核制度仍在开展和完善之中，在相关的制度建设以及制度实施等方面还面临着不少的问题亟待解决。首先，考核主体的全面性有待增强，考核主体中局部相关人员的专业化程度还需要进一步提高。我国公务员考核制度目前的考核主体是由部门负责人、部门人事机构等相关单位负责人和由民主选举产生的公务员代表组成非常设性考核委员会或者考核小组。相比一些纯粹由机构首长担任考核主体而言虽然有了一定的进步，但是仍显缺乏。这主要表达在被考核公务员的上级主管业务部门和公务员的效劳对象没有能够成为其考核主体的组成局部，前者在业务上对被考核公务员较为了解，后者那么能对公务员考核的公正性和准确性提供很大的帮助。另外，我国公务员考核主体中的局部人员的专业化程度还有待进一步提高，专业化和前面提到的全面性并不矛盾，因为专业化是对考核主体中的人事机构的工作人员和负责人员而言的。《公务员法》明确指出，我国公务员考核的重点是工作实绩。对于公务员工作绩效的考核是一项专业性较强的工作，对于相关人员的专业知识和专业技能等都有很高的要求。其次，我国公务员的考核内容和标准较为粗糙，考核指标概念化、笼统化，考核指标对差异性的重视不够、区分度不强，影响公务员考核的效果。我国主要是从德、能、勤、绩、廉五个方面对公务员进行全面的考核，其中重点考核的是工作实绩。对于“德、能、勤、绩、廉”这五个方面的标准只是一种原那么上的规定，《考核规定》对于前四个方面1994年《考核规定》出台时，对于公务员的考核内容规定为“德、能、勤、绩”四个方面，“廉”是《公务员》法中新增加的考核内容。分别有一个较为简单的解释。如“德，是指政治、思想、道德品质的表现”《国家公务员考核暂行规定》，第二章，第三条。1994年《考核规定》出台时，对于公务员的考核内容规定为“德、能、勤、绩”四个方面，“廉”是《公务员》法中新增加的考核内容。《国家公务员考核暂行规定》，第二章，第三条。第三，公务员考核的方法较为单一。目前我国公务员考核的主要方法是定性考核，即通过个人自我工作总结、主管领导考核评定提出审核意见、考核委员会或考核小组最终审定确定等次的方式来进行。定性的考核方法在对公务员在德、勤、廉等方面的考核中还是能够发挥出较好的作用，但是对“能”和“绩”两方面的考核那么显示出较大的局限性。定性方法弹性较大，往往通过考核人员的主观印象来最终确定考核结果，在公正性和科学性上都有所欠缺。除了定性的考核方法外，定量的考核方法在我国近些年的公务员考核中也逐渐被采用，但是总体来说应用的范围还不是很大，而一些在国外应用较为广泛的对公务员的工作量进行量化分析，通过一些指标数据来考核公务员业绩的方法在我国的公务员考核中仍较少被采用。另外，像面谈考核法等一些新兴的、具有较强针对性和较为人性化的考核方法在我国公务员考核中的应用那么更少。所以，总体来说我国公务员考核制度中的考核方法还是较为单一，在我国公务员工作量和复杂程度日益提高的背景下，单一的考核方法无法满足公务员考核的需要。第四，我国公务员考核结果的层次性和对考核结果的运用形式的丰富性方面还有所欠缺，公务员考核制度的鼓励功能有待进一步开掘。我国对于公务员的考核结果最终分为优秀、称职、根本称职和不称职四个等级。在实际的考核操作过程中，一般对于评定为优秀等次的公务员还有一定的比例限制。一般来说，获得考核优秀等次的公务员比例在10%左右，最多不能超过15%，而对于其他三个等次那么没有明确的比例限制。这样在实际的考核过程中，最后真正被确定为“不称职”和“根本称职”的总是极少数,绝大多数公务员的考核结果集中在“称职”这一等次上。一些在道德、廉政以及工作业绩都表现较为出色的公务员因为名额有限没能获得优秀，而另一些表现一般的公务员那么可能在单位领导的“平衡照顾”之下也被评为“称职”，造成了表现不同却享受同样待遇的情况，这种在考核结果层次性和区分度上的缺乏十分不利于公务员考核制度鼓励功能的实现。另外，我国公务员考核制度在考核结果处理的形式上也较为单一，丰富性不够。我国对于公务员考核结果的处理在奖励方面的主要方法是当年一个月的奖金奖励、工资标准提高一个档次、获得晋升职务的资格以及职务级别晋升一级等四种方法。总的来说这四种奖励方法的区分度相对来说还是缺乏，从而影响了公务员考核制度鼓励功能的发挥。如“在当年考核中被确定为称职以上档次的公务员将获得一个月的奖金”，而对于表现特别出色在考核中获得优秀的公务员其实在当年同大多数被评为称职等次的公务员所得到的奖励是一样的。“连续三年被评为称职以上等次的公务员具有晋升职务的资格”《国家公务员考核暂行规定》，第四章，第十二条。《国家公务员考核暂行规定》，第四章，第十二条。第五，我国公务员考核制度中的沟通和反应机制仍有缺乏。我国公务员考核制度的主要沟通和反应方式是以书面的形式通知被考核的公务员。总的来说，这种沟通和反应机制过于简单。公务员考核的一个重要的目的就在于改良政府工作，提高工作效率，因此需要公务员充分了解在考核中所发现的工作中的缺乏和缺陷，才能更好地在今后的工作中不断改良和提高。这种仅仅以告知被考核者考核结果为内容的沟通和反应机制不利于实现公务员考核制度在促进政府工作改良方面的作用发挥。最后，我国的公务员考核制度在实际的运作过程中也面临着这样一些问题：一是考核结果容易受到一些主观因素的干扰。如一些部门和机构对公务员考核的认识和重视程度缺乏，没有认真执行考核的各项相关规定，而是为了应付考核而考核，整个过程简单草率、走走过场、应付了事，甚至出现了擅自取消考核程序中的重要环节等现象。还有一些部门在考核中搞平均主义，出现了公务员轮流被评定为优秀等次等现象，这些主观因素的干扰使得公务员考核制度在一些机构和部门最终流于形式，没有真正的得到贯彻和实施，没有发挥其应有的功能和作用。二是在一些地方公务员考核的过程具有封闭性、神秘性,缺乏透明度、公开性与公平性,缺乏媒体监督。三是对于平时考核的重视程度不够。由于我国公务员考核制度对于平时考核的规定相对来说比拟笼统，平时考核的主要形式是“由被考人如实填写工作记录”《国家公务员考核暂行规定》，第三章，第九条。《国家公务员考核暂行规定》，第三章，第九条。〔三〕对于改革和完善我国公务员考核制度的相关建议我国公务员考核制度建立的时间相对较短，还在开展和探索的过程中，出现这些问题也是开展和完善过程中所出现的正常现象，这就需要不断总结经验，加以改良。总的来说，改革和完善公务员考核制度，应该从以下几个方面着手：首先，进一步完善我国公务员考核主体的构成，同时提高考核主体中相关人员的专业水平。在考核主体的构成方面增加上级业务主管部门和被效劳对象作为为考核主体。作为被考核公务员的上级主管业务部门，对于下级单位中的公务员在工作中的表现及工作成绩较为熟悉，其评价对于增强公务员考核针对性、科学性和全面性来说是十分重要的。而将公务员的效劳对象作为公务员的考核主体之一对于评价公务员的工作也具有着重要的意义：一方面将效劳对象列为考核主体符合公务员“为人民效劳”和创立“效劳型政府”的理念和精神，另一方面让效劳对象参与公务员考核工作也能对公务员在日常工作中更好地提高行政效率和效劳质量起到促进作用。同时，让被效劳人员参与到公务员的考核之中，对公务员考核的过程能够起到很好的监督作用，保证整个公务员考核过程能够客观公正，并防止流于形式。被效劳人员相对来说具有流动性和暂时性等因素，在操作的过程中具有一定的难度，因此可以根据每个公务员职位的具体情况来安排。对于效劳对象相比照拟固定的公务员职位，通过建立标准的选择机制邀请具有代表性的和对公务员考核热情很高的被效劳对象参加考核主体的范围，对于一些操作较为困难的职位那么可根据实际情况酌情进行处理。另外，对于公务员考核主体中的组织部门和人事部门中的相关人员，应该通过培训等相关手段增强他们在公务员考核方面的专业水平。我国公务员考核中的组织部门和人事部门的相关人员，在公务员考核中发挥着中流砥柱的作用。但是随着社会的不断开展和我国政府工作的不断复杂化，对于公务员考核的专业要求也在日益提高，相应的对公务员考核主体中的这一局部人员的要求也在不断地提升。近年来，在对公务员的考核中，特别是公务员的政绩考核中，通过较为复杂的量化考核对公务员的工作成绩进行衡量正成为一种新的趋势。我国的公务员考核制度顺应这一开展的趋势，就需要一批有着较高专业、熟练掌握量化考核技术和方法的相关人员。所以，应加强对主体中这一群体的相关业务培训，使他们在公务员考核中发挥出更大的作用。其次，进一步细化和完善我国公务员考核的内容和标准，建立更加科学化的指标体系。《公务员法》对公务员考核制度“德、能、勤、绩、廉”五条考核内容和标准的规定在实际的考核操作中显得较为笼统。在这些规定的根底上，应出台进一步的规定对其标准进行更为详尽的解释，特别是将考核标准尽可能细化为一些较为具体的行为描述，以此来为公务员考核的操作提供更为详细的理论支撑。而对优秀、称职、根本称职和不称职四个等次的相关标准，也需要进一步的明确说明和标准。通过对标准更为详尽的解释，可以为量化考核等方法的采用打下根底，并增强我国公务员考核制度的可操作性。另外，我国的公务员考核制度还需要建立起一整套完善和科学的指标体系。通过对不同部门、不同层级、不同职业特点的公务员的分类分析，建立针对不同公务员群体的有很强针对性的考核指标，如对一些易于从工作量上加以衡量的岗位制定相应的工作量考核指标，而对一些易于从工作时间来考核的工作岗位那么以时间量为考核的主要指标。通过建立一种更为科学的考核指标体系，能更好地为公务员考核制度提供操作性更强的标准，也使得公务员考核的结果更加合理和科学。再次，通过采用更丰富的考核手段和更先进的考核方法来提高我国公务员考核的科学性。我国目前公务员考核的一个最重要的问题就是考核手段较为单一。目前这种主要以定性考核为主的考核方式已远远不能满足我国公务员考核在新时期实际操作中的需要。总体来说，定性考核的主观色彩较强，灵活性有余而科学性、合理性有所缺乏。目前国外公务员考核的主要趋势是将一些企业的绩效考核方法引入对政府公务员的考核。这种方法主要就是将相关人员的表现量化为相关的数据，通过对数据的比照分析来评判工作成绩。量化考核的主要优点就在于其操作性、科学性较强，并且大大降低了考核中的主观色彩，从而保证了考核的公正性和考核结果的准确性。因此，我国的公务员考核应逐步将量化考核这一先进的考核手段更多的运用在考核实践中，并将对我国公务员考核水平的提高起到极大的促进作用。此外，还可以通过采用一些其他考核手段，如面谈考核等考核形式作为定性和定量考核方法的有力补充，从而使得公务员考核更加具有层次性、立体感和更加人性化。第四，增加考核结果和考核结果运用的区分度，更好地发挥出我国公务员考核制度的鼓励功能和监督功能。我国公务员考核制度将考核结果确定为四个等次仍显得较少，缺乏以反映公务员实际情况的复杂性,影响了考核的客观性、准确性，也降低了考核本应有的鼓励作用。因此可以考虑进一步增加考核结果等次或是对实际考核中人数集中较多的个别等次进一步分档，通过对考核结果的进一步细分来实现对公务员表现的更准确评价，从而也就更容易在此根底上来确定奖惩手段。从考核结果的运用方面来说，我国目前对于公务员考核结果处理的奖惩手段仍显得层次性不够，对于优秀公务员和称职公务员之间的奖励档次还应进一步拉开，从而更好地实现公务员制度的鼓励作用。在不称职公务员的处理方面，也要增加相关处分手段的等次，如增加警告等相关的处分等级，来更好地在以人为本的理念下实现公务员考核制度监督职能的发挥。第五，完善对公务员的平时考核制度，建立平时考核和定期考核相结合的评估体系。目前我国公务员考核在实践中出现了重定期考核轻平时考核的现象。造成这种现象除了观念上的不重视之外，主要是因为我国公务员考核制度中对公务员平时考核的具体标准相对缺乏，因此需要出台有关法规对平时考核做进一步的要求和标准，尤其是丰富平时考核的考核方法，从而增强平时考核的可操作性。对平时考核制度的改良和完善可以为公务员的定期考核提供重要的参考信息，为公务员的定期考核打下一个坚实的根底。严格的平时考核和定期考核相结合的考核制度的建立，将使我国的公务员考核体系更加丰富和完善，考核的效果也能得到更好地改良。此外，还可以以公务员平时考核为依托，建立其他相应的对公务员的监督机制，如可以通过对于公务员出勤、到岗、工作态度以及阶段工作的平时考核，建立起与之相联系的公务员预警机制，来实现对公务员日常工作起到更好的监督作用。第六，改良我国公务员考核制度中的沟通和反应机制。目前我国公务员考核制度中的沟通和反应机制仅仅是以书面形式告知被考核人考核结果，这种形式太过于简单化，一方面不符合“以人为本”的理念，另一方面也不利于考核结果更好地发挥促进公务员工作、提高行政效率等作用。毕竟对公务员的考核不是最终的目的，更重要的是通过考核实现工作的改良。因此，需要对我国公务员考核制度的相关沟通和反应机制加以完善，增加考核人员与被考核公务员的相关沟通机制。考核主