当前重大工程项目招投标监管中存在的问题与对策

当前重大工程项目招投标监管中存在的问题与对策近年来，各地区、各有关部门不断加强对重大工程项目招投标的监管，在规范工程建设招投标活动方面做了大量工作，取得了一定成效。但是，在招投标过程和监管中依然存在不少问题，影响和制约了招投标工作的健康有序发展，必须引起高度重视，认真加以解决。一、当前重大工程项目招投标监管中存在的突出问题当前招投标监管中存在的问题是多方面的，既有体制和制度方面的缺陷，也有思想认识方面的原因，更有具体操作方面的问题。主要表现在：（一）监管体制不统一，法规制度不健全目前的招标监管体制，可以说是一种以部门分散监管为主，综合监督为辅的体制。即对于相关领域招投标过程和监管执法，分别由水利、交通、建设、国土等相关行政主管部门负责，发改委负责加强对招投标工作的指导、协调以及对重大建设项目工程招投标和工业项目招投标的监督检查。监察机关依据《行政监察法》及其《实施条例》对国家行政机关、国家公务员和行政机关任命的其他人员实施监察。这种监管体制，虽然有其合理的因素，在招投标监管实践中也曾发挥了巨大的作用，但是随着招投标活动的拓展，这种部门分散监管模式所引发的问题也不断暴露，主要表现在招投标监管中部门职能交叉、多头管理、条块分割、同体监督，监督越位和缺位现象同时并存。部门分散监管导致市场被人为地按行业分割，监管部门为维护既得利益各自为政、相互掣肘，造成法律法规执行的不统一和资源的浪费，并最终损害交易主体和社会的利益。受利益驱动，部门之间争夺监管权的磨擦时有发生，造成了工程项目招投标管理比较混乱无序的局面。不仅如此，在水利、交通、国土等行业，还存在同体监督的现象，有的主管部门既是招投标活动的具体实施人，同时又对本行业的招投标活动进行管理和监督，既是“运动员”又是“裁判员”，这种体制极易为权为力寻租留下空间，让一些腐败分子有空可钻。广东、安徽、江苏、河南、贵州等省十几位交通厅长们的“前腐后继”就充分证明了这一点。另外，工程招投标相关法规制度不健全，有的相对滞后，有的存在缺陷。如部门法规及各种配套政策之间相互掣肘；《招标投标法》赋予业主的权力过大，在选择招标公司和专家方面有很大自决权；对资格预审和评标等关键环节规定过粗；对于招投标中的违规违法行，《招标投标法》及相应的配套规定只讲了“不准”，而没有讲违反了怎么办，致使对一些钻政策漏洞的违法违规行为，因缺乏明确的法律、行政法规处罚条款而难以查处等等，这些都在一定程度上增加了监管工作的难度，造成了腐败现象的滋生。因此，理顺监管体制，合理划分招投标监督管理权限，健全完善法规制度，是保证招投标活动及其监管得以顺利进行的重要前提和基本保证。（二）规避招标，逃避监管据2003年4月1日的北京现代商报报道，近几年来，我国各地都声称本地工程招投标率已达100%，但据国家有关部门对78个国家投资项目的稽查发现，其中真正公开公平进行招投标的只有4%，96%的项目招投标“失灵”。那么为什么会出现招投标的大量“失灵”呢？原因在于有些工程项目的业主和主管部门或者施工企业出于利益和便利的考虑，不能严格按照《招标投标法》的要求进行招标。主要方式有：一是把应当公开招标的项目，千方百计找各种理由将其变为邀请招标。二是肢解工程，化整为零。把依法必须招标的工程项目分割成几个独立的小项目，使每个小项目的金额均在招标要求的规模标准以下，从而达到规辟招标的目的。三是二、强化重大工程招投标监管工作的对策针对重大工程招投标工作中出现的问题，应从健全制度、完善机制、强化监督、规范行为入手，进一步做好招投标监管工作。（一）理顺招投标监督体制，明确监管部门职责我国现行的招投标多部门监管的格局，客观上造成了当前监督缺位、越位、错位和不到位的状况，因此，需要对招投标监督管理体制进行改革，理清各监督主体的相互关系，把握好个监督主体的角色定位，合理划分招投标监督管理权限，明确有关部门的监管职能，建立适应新形势的工程招投标监管体制。一是要整合各种监督力量，健全监管机构。建议成立由各级纪检监察机关牵头，有关职能部门和行业协会参加的招投标监督委员会，负责组织协调各行政主管部门依法对工程监督和项目、经营性土地使用权出让、政府采购等招投标工作的监督。各监管部门要在监督委员会统一领导下开展监管工作，形成自上而下、不同层次的监督，从而要明确责任，理清角色定位。作为行政主管部门对招投标工作的监管应定位于对每项招投标的程序和内容进行全过程、全方位监督，并及时向监督委员会上报监管情况，及时纠正监管中发现的问题；纪检监察机关参与招投标监督的定位就是要对招投标行政主管部门在招投标过程中履行职责情况和有无违法违规行为实施重点监督，同时又要充分发挥信访举报、查办案件的特有作用，有效遏制违法违规行为发生。在工作中既要发挥职能部门监督优势，又要发挥纪检监察机关再监督作用，各负其责，通力协作，形成监督的整体合力。三是要尽快实现招投标执行机构与监管部门人员分离、机构分设、资金脱钩，形成相互制约的格局，从体制上保证招投标监管活动的正常进行。（二）健全相应得法规制度，使招投标活动及其监管更加规范科学、配套、健全的法规制度，使保障招投标活动依法进行并能够对其实施有效监督的重要条件。面对当前我国的招投标法律法规及其监管制度不系统，不严密的状况，建议立法机关应尽快对《招标投标法》和《政府采购法》等系列法规作进一步的修改完善。相关部门应加快制度建设步伐，制定完善具体的实施办法和细则。尽快出台《招标投标法实施条例》，完善招投标文件编制办法、投标人资料审查办法、评标委员会组成办法、评标定标办法、合同履行的监管办法、责任追究办法等操作规程；建立实施招投标师职业水平考评制度和招投标从业人员执业准入制度，为招标人、投标人、评标人、招投标代理机构以及招投标监管机构提供切实的行为规范，使重大工程项目从招标到合同执行、监督等各个环节都有法可依，以便堵塞程序上的漏洞，减少随意行为，从源头上遏制腐败行为的发生。（三）强化程序监督，完善招投标监管工作网络实践表明，许多工程领域的腐败案件都存在违反招投标程序的问题。要从根本上避免招投标程序被“合法地暗箱操作”，最好的方法是建立健全监督制约机制，严格程序，实行“阳光”操作。一是强化程序监督，严格规范招投标程序。工程项目招投标有一套完整的程序，程序不规范，就难以保证招投标结果的公正性。作为监督主体的招投标监管部门应认真履行职责，监督招标代理机构严格按照规定的程序进行招标，对招标公告公布、专家抽取、投标、开标、评标、定标、合同签订等具体环节进行严格把关，确保在程序上不出问题。二是要对招投标进行事前、事中、事后的全方位监督，把招投标活动置于招投标监管机构、纪检监察机关、公证机关的多重监督之下。三是要形成严密的招投标监督网络。各级纪检监察机关应主动牵头并与有关部门相互配合，强化行政监察、财政监督、审计监督作用。同时还要积极发挥行业协会、社会监督的作用，如公布投诉、举报电话，从社会中选聘招投标监督员；发挥行业协会的资信认定、自律功能等等，形成监督网络，把招投标工作置于严密的监督网络之中，保证招投标活动的健康发展。（四）改进评标办法，维护招投标公平公正借鉴先进经验，在工程项目总承包中继续推行投标报价竞争的招投标方式，大力推行工程量清单计价招标，实行合理低价中标。促使业主在招标前做好市场调查，掌握各种工程材料、设备的市场价格，做好成本核算，防止中标价过大偏离成本价。在评标定标中，采用商务标和技术标分离，不设固定标底以及明标暗评的办法。招标人如编制有标底的，其标底既不能作为决定中标的直接依据，也不能作为决定废标的直接依据，只能依法作为防止串通投标、哄抬标价和分析中标价是否合理等情况的参考。通过改进评标方法，尽量减少中间环节，杜绝暗箱操作，防止泄露标底，遏制编制标书及评标过程中的违纪违规行为，创造有利于企业公平竞争的环境，维护正常的市场经济秩序。（五）提高招投标监管人员素质，优化招投标工作环境首先，要加强学习和宣传。要强化对招投标相关法律法规和典型案例的宣传学习，使各级领导干部和监管机关充分认识规范招投标行为，培育公平、公正、公开的招投标市场环境的重要意义，正确处理好地方利益、部门利益与国家利益、全局利益的关系，增强法制观念，树立依法行政、依法监管的意识，坚决杜绝招投标中的各种权利干预和地方保护主义。其次，要加强对监管人员的廉政教育和业务培训。通过各种丰富多样、有针对性地教育和培训，不断提高监管人员的思想素质、职业道德、专业知识水平和业务操作能力，促使他们更好地肩负起监管的重任。再次，要增强改革创新能力。鼓励监管人员认真总结经验教训，积极开展创新性研究，不断研究探索加强招投标监管工作的新思路、新办法，加快实现招投标工作的新飞跃。（六）进一步加强执法监督力度，严厉惩处违法违规行为各级监管部门要加大执法监督的力度，采取有效措施认真规范业主、招标代理机构和投标人等各方行为为主体的行为，对规避招标以及在招投标过程中的弄虚作假、暗箱操作和违法分包以及伟标、串标等行为要依法处理，并建立完善诚信档案制度，将存在多次不良记录的行为主体列入黑名单，实施地区、行业禁入。纪检监察机关要针对工程招投标中容易滋生古柏的特点，把工程招投标作为监察重点，运用执法监察、专项检查、财务审计和鼓励群众监督举报等多种手段积极发现案件线索，对在招投标过程中利用手中权力干预招投标、利用工程招标发包索贿受贿以及监管机构人员营私舞弊、监管不力等行为