经济法课件：财政法

财政法第一节

财政法概述第二节

预算法第三节

国债法与政府采购法技能训练

学习目的

了解财政的概念和特征、财政管理体制、国债法律制度、国家采购法律制度、补助支出法律制度及财政活动的程序法律制度；掌握预算法、国债法和政府采购法的基本内容。

法律索引

《中华人民共和国预算法》

《预算法实施条例》

《中华人民共和国国库券条例》

《中华人民共和国政府采购法》

《政府采购管理暂行办法》

第一节

财

政

法

概

述

【案例导入】

某市公安局经批准的一个在建办公设施项目，因市财政局没有及时拨付一笔预算内资金而停工。在此期间，适逢该市公安局在侦破一起案件中没收了一批赃款赃物，并通过拍卖赃物收回了一笔资金。于是，该市公安局与市财政局商议，用市公安局的这笔罚没收入直接冲抵财政部门应拨付的建设资金。经市财政部门同意后，该市公安局便直接将该款用于建设项目。

问：市公安局、市财政局的做法是否正确？为什么？

一、财政的概念、特征与体制

经济学意义上的财政是一种以国家为主体的经济行为，是政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动，以达到优化资源配置、公平分配及经济稳定发展的目标。在本质上，是国家为实现其职能，凭借政治权力参与部分社会产品和国民收入的分配、再分配所形成的一种特殊分配关系。可见，财政有以下特征：

(1)国家主体性。财政是一种以国家为主体的经济行为，是国家凭借其职能来完成的活动。

(2)非营利性。国家以收入支出为内容的财政活动，是一种经济过程。但是财政活动的目的却是为满足公共需要，提高社会福利。因此，具有非营利性。

(3)量入为出。财政收支是国家为社会公共需要而强制性地实施的收支政策，要具有可持续性，为此，必须以量入为出为基础，尽可能收支平衡。

财政管理体制是划分中央与地方各级政权之间以及国家同国有企业事业单位、国家机关之间的财政管理职权、财政收支范围等内容的法律制度。我国的财政管理体制包括预算管理体制、税收管理体制、国有资产管理体制等，它们相互独立，又相互依存。预算管理体制在其中占主导地位，是财政管理体制的核心。

二、财政法

《财政法》是调整财政分配和财政管理活动中形成的财政关系的法律规范的总称。

市场经济是法制经济，已成为社会共识。作为宏观经济调控重要工具的财政政策在制定、实施和调整的过程中，应当有法可依，财政法便由此产生。在经济学上，财政政策工具包括财政收入(税收和国债)、财政支出(政府购买和转移支付)和财政预算三部分。因此，在体系上，我们认为，财政法基本内容应包括税法与国债法、政府采购法与转移支付法、预算法以及国有资产管理法和财政监管法。转移支付内容包括社会保障、社会福利、社会捐赠、政府补贴、国债利息等，新预算法有规定，相关专业的法规也有规定。

第二节预

算

法

一、预算与预算法

(一)预算的概念及构成

1．预算的概念

预算，即国家预算，是指政府及其所属部门、单位依照法定程序批准的年度基本财政收支计划。国家预算是实现财政职能的基本手段，反映国家的施政方针和社会经济政策，规定政府活动的范围和方向。国家预算由预算收入和预算支出组成。我国的预算收入采取税收等形式，是社会主义经济的内部积累；我国的预算支出，主要用于经济建设和国防、文化、教育、科学、卫生、社会福利等各项事业。

2．国家预算的构成

根据不同标准，国家预算有不同的构成。根据国家政权结构和行政区划的不同，分为中央预算和地方预算；按照收支管理范围，分为总预算和部门、单位预算；按照预算的口径，分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，这将政府的全部收入和支出都纳入预算，构成了所谓“全口径管理”。

(1)中央预算是指中央政府的预算，由中央各部门(含直属单位)的预算组成，包括地方向中央上缴的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额。其中，中央各部门，是指与财政部直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队、政党组织和社会团体。直属单位是指与财政部直接发生预算缴款、拨款关系的企业和事业单位，如财政预算单列的企业集团总公司。

(2)地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。地方各级政府预算由本级各部门(含直属单位)的预算组成，包括下级政府向上级政府上缴的收入数额和上级政府对下级政府返还或者给予补助的数额。其中，本级各部门是指与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的地方国家机关、政党组织和社会团体；直属单位是指与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的企业和事业单位。

(3)总预算是指政府的财政汇总预算。按照国家行政区域划分和政权结构可相应划分为各级的总预算，如我国的中央总预算、省总预算、市总预算、县总预算等。各级总预算由本级政府预算和所属下级政府的总预算汇编而成，由财政部门负责编制。下级政府只有本级预算的，下级政府总预算即指下级政府的本级预算。没有下级政府预算的，总预算即指本级预算。比如天津市财政总预算既包括市属各部门的预算，又包括各区县政府的总预算。

(4)部门、单位预算是指部门、单位的收支预算。各部门预算由本部门所属各单位预算组成。因此，部门预算是一个综合预算，单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。部门单位预算是总预算的基础，其预算收支项目比较详细和具体，它由各预算部门和单位编制。

【知识应用】

我国国家预算体系中，县市级预算包括()。

A．县预算 B．自治县预算 C．设区的市预算 D．市辖区预算

【知识解析】

答案ABD。县市级预算包括县、自治县、不设区的市、市辖区的预算。选项C，应为不设区的市预算。

(5)一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。中央一般公共预算包括中央各部门(含直属单位，下同)的预算和中央对地方的税收返还、转移支付预算。中央一般公共预算收入包括中央本级收入和地方向中央的上缴收入。中央一般公共预算支出包括中央本级支出、中央对地方的税收返还和转移支付。地方各级一般公共预算包括本级各部门(含直属单位，下同)的预算和税收返还、转移支付预算。

地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上缴收入。地方各级一般公共预算支出包括地方本级支出、对上级政府的上缴支出、对下级政府的税收返还和转移支付。各部门预算由本部门及其所属各单位预算组成。

(6)政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业(如社会性资金不愿参与的基础性建设项目)发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。

(7)国有资本经营预算是政府以所有者身份依法取得的资本收益并对其分配的预算，包括国家出资获得的利润、资产转让收入、出资企业清算所得收入等，以及国有经济和产业结构调整、重大技术创新、节能减排等权益性投资；国有资本经营预算实行收支平衡，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。

(8)社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。其包括收入、支出；收入主要包括单位、职工缴纳的保险费、基金利息、财政补贴等，支出主要是指保险待遇支出、转移支付支出等；社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。

各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。

(二)预算法

预算法是调整预算关系的法律规范的总称，是《财政法》的重要组成部分。

《中华人民共和国预算法》(下称《预算法》)第一条规定：“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”这是对预算法立法宗旨的基本规定。我国预算法律制度由《预算法》、《预算法实施条例》及相关的其他法规制度构成。《预算法》是我国第一部财政法律，是财政法律制度的核心，该法于1995年1月1日施行，并于2014年修改，2015年1月1日施行。

二、预算管理体制

预算管理体制是指有关预算管理的机构和级次、预算管理权限划分、预算收支范围的划分原则和方法等规定的法律制度，是确定中央和地方以及地方各级政府之间的分配关系的根本财政制度。

国家实行一级政府一级预算，设立中央、省级(省、自治区、直辖市)、地市级(设区的市、自治州)、县市级(县、自治县、不设区的市、市辖区)、乡镇级(乡、民族乡、镇)五级预算。其中，对于不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。

根据《预算法》，全国人民代表大会及其常务委员会、县以上地方各级人民代表大会及其常务委员会是预算的审批机构；国务院以及县以上地方各级人民政府是预算的编制和管理机构。

(一)预算审批机关

全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告；改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。全国人民代表大会常务委员会监督中央和地方预算的执行；审查和批准中央预算的调整方案；审查和批准中央决算；撤销国务院制定的同《宪法》、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同《宪法》、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。

【知识应用】下列关于全国人民代表大会预算职权的表述，正确的是()。

A．审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告

B．审查和批准中央预算的调整方案

C．撤销国务院制定的同《宪法》、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令

D．改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议

【知识解析】

答案AD。选项BC都是人民代表大会常委务委员会的职权。

县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级政府决算(以下简称本级决算)；撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。

(二)预算编制和管理机关

国务院编制中央预算、决算草案；向全国人民代表大会作关于中央和地方预算草案的报告；将省、自治区、直辖市政府报送备案的预算汇总后报全国人民代表大会常务委员会备案；组织中央和地方预算的执行；决定中央预算预备费的动用；编制中央预算调整县级以上地方各级政府方案；监督中央各部门和地方政府的预算执行；改变或者撤销中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；向全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会报告中央和地方预算的执行情况。

县级以上地方各级政府编制本级预算、决算草案；向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告；将下一级政府报送备案的预算汇总后报本级人民代表大会常务委员会备案；组织本级总预算的执行；决定本级预算预备费的动用；编制本级预算的调整方案；监督本级各部门和下级政府的预算执行；改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总预算的执行情况。

三、预算收支范围

预算的内容由预算收入和预算支出组成。预算收入分为中央预算收入、地方预算收入、中央和地方预算共享收入，包括税收收入、依照规定应当上缴的国有资产收益、专项收入和其他收入。

预算支出分为中央预算支出、地方预算支出，包括经济建设支出、教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出、国家管理费用支出、国防支出、各项补贴支出、其他支出。

四、预算的组织程序

一个年度的预算包括预决算的编制、审议、批准、执行、调整和决算等程序。

1．预算的编制

预决算的编制是政府对财政收支的计划安排。

国务院应当及时下达关于编制下一年度预算草案的指示。我国的国家预算年度采取的是会计年制，自公历1月1日起至12月31日止。各预算活动的主体都必须按照法律规定的时间要求及时地编制预算。

编制预算草案的具体事项由财政部门负责部署。中央预算和地方各级政府预算，应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预算情况进行编制。

2．预算的审批

审议批准是国家权力机关通过法定程序对本级政府提交的预决算方案进行审查和对该方案有效实施的决定。

《预算法》对预算的审查和批准作出了明确规定。中央预算由全国人民代表大会审查和批准；地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。

各级政府预算批准后，必须依法向相应的国家机关备案，以加强预算监督，预算备案是与预算审批密切相关的一个制度。

各级政府预算经过本级人民代表大会的批准之后，本级政府财政部门应当及时向本级政府各部门批复预算。为了确保预算的时效性，各部门应当及时向所属各单位批复预算，各省、自治区、直辖市政府应当按照国务院规定的时间将本级总预算草案报国务院审核汇总。

3．预算的执行

预算执行是指经法定程序批准的预算进入具体实施阶段，各级政府、各部门、各预算单位在组织实施本级权力机关批准的本级预算中筹措预算收入、拨付预算支出等的活动。

我国预算执行的主体包括各级政府、各级政府财政部门、预算收入征收部门、国家金库、各有关部门和有关单位。不同的预算执行主体享有不同的权力，担负不同的职责。《预算法》规定：各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。预算收入征收部门必须依法及时、足额征收应征收的预算收入。

4．预算的调整

预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。需要注意的是，在预算执行中，因上级政府返还或者给予补助而引起的预算收支变化，不属于预算调整。

预算调整方案的批准。各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案，并经本级人大批准。中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准；县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准不得调整预算。

预算调整方案的备案。地方各级政府预算的调整方案经批准后，由本级政府报上一级政府备案。

5．决算

决算是对预算执行情况的总结。决算草案反映着年度预算收支的最终结果，也是国家各项活动的财政上的集中反映。国家决算由中央决算、省级决算、市级决算、县级决算和乡级决算五级组成。编制决算草案的基本要求是，必须符合法律、行政法规的规定，必须做到收支数额准确、内容完整、报送及时。

决算活动必须依照下列法定程序进行：

(1)部署。对每一年度的决算工作，由财政部具体部署。

(2)编制决算草案。由各级政府、各部门、各单位在每一预算年度终了后按国务院规定的时间编制本级、本部门和本单位的决算草案。

(3)审核。各单位的决算草案应及时上报上级主管部门审核，各部门经审核后，汇总编制本部门的决算草案，在规定期限内报本级政府财政部门审核。

(4)审定、审查和批准。国务院财政部门编制中央决算草案，报国务院审定后，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。

(5)批复。各级政府决算获得批准后，本级财政部门应当向本级各部门批复决算。

(6)备案。各级地方政府应将已获批准的决算报上一级政府备案。

(7)撤销。县级以上各级政府对下一级政府报送备案的决算，认为有同法律和行政法规相抵触或有其他不适应之处，应提请本级人大常委会审议决定撤销，经审议决定撤销的，该下级人大常委会应当责成本级政府重新编制决策草案，再由该下级人大常委会审查。

【知识应用】

下列表述正确的有()。

A．由国务院财政部门编制的中央决算草案，经国务院审定后，由国务院提请全国人大批准

B．由国务院财政部门编制的中央决算草案，经国务院审定后，由国务院提请全国人大常委会审批

C．由县级以上地方各级政府财政部门编制的本级决算草案，经本级政府审定后，由本级人大常委

会审批

D．由乡级政府编制的决算草案，由本级人大审批

【知识解析】

答案BCD。选项A由国务院财政部门编制的中央决算草案，经国务院审定后，由国务院提请全国人大常委会审批。

五、对预算、决算的监督和法律责任

为了保证预算、决算的贯彻实施，国家权力机关、政府及财政审计部门应依法履行法律赋予的预算、决算监督职责，保证预算工作顺利进行。对预算、决算的监督包括国家权力机关的监督、各级政府的监督、各级政府财政部门的监督和各级政府审计部门的监督。

(1)国家权力机关的监督。全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督。县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督；乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。

(2)各级政府部门的监督。各级政府监督下级政府的预算执行；下级政府应当定期向上一级政府报告预算执行情况。

(3)各级政府财政部门的监督。各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行；并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。

(4)各级政府审计部门的监督。各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。

第三节国债法与政府采购法

一、国债法

(一)国债与国债法

1．国债概述

1)国债的概念

国债又称国家公债，是指国家为了实现其职能而以国家信用为基础所举借的债务。国债是国家财政收入的一种特殊形式，是国家调节经济、弥补财政赤字和进行宏观调控的重要手段。国债独有的特征有：

(1)债务人是国家。在国债发行法律关系中，国家作为债务人通过在国内外发行债券或向外国政府、金融机构以借款方式筹措财政资金，取得财政收入。

(2)以国家信用为担保。与商业、银行、消费等信用形式不同，国债是国家信用的最主要、最典型的形式。同金融债、企业债相比，国债信用度最高，流动性最好，变现力和担保力更强。

(3)作为财政收入的渠道，国债是税收收入的重要补充。其发行可以弥补财政赤字、筹集建设资金、调节宏观经济。在向央行借款、增税和发行国债三种弥补赤字的方式中，发行国债是将属于社会支配的资金在一定时期内让渡给国家，是社会资金使用权的单方面、暂时性转移，对经济可能产生的副作用较小。

2)国债的类型

(1)国家内债与国家外债，这是根据发行地域和对象作的划分。

①国家内债是指在本国境内发行的国债。其债权人一般是本国企业和居民，其发行收入和还本付息以本国货币支付。内债发行的后果是政府欠本国公民的钱。会引起本国资源重新配置，一般不会影响国际收支。

②国家外债是指在本国境外发行的国债。其债权人一般为外国政府、国际组织或外国企业和居民，其发行收入和还本付息须以外币支付。外债发行的后果是政府欠外国人的钱。虽然有利于利用外国资源加快本国经济发展，但发行过多易造成经济暂时过热和引发通货膨胀，还会因还本付息压力而导致国际收支失衡。

(2)短期国债、中期国债、长期国债，这是按偿还期限作的划分。

①短期国债又称流动国债，即期限在一年以内的国债。由于短期国债流动性和灵活性较大，国家根据需要可随时发行，因而可作为补充财政资金不足的经常性手段，也成为中央银行的公开市场业务的主要对象。

②中期国债是指期限在一年以上、十年以下的国债。由于它可以使国家在较长时间内使用国债资金，因而政府能将它所筹得的资金用于弥补赤字和投资。由于它的偿还期限并不太长，债权人所承担的投资风险不是很大，易为债权人所接受。所以，它在各国公债体系中都占有重要地位。

③期限在十年以上的长期国债。由于其期限过长，风险较大，不易推销而较少发行。

(3)上市国债和不上市国债，这是按流通性能的不同所作的划分。

①上市国债，也称可出售国债，是指依法可在证券市场上自由买卖的国债，其价格取决于市场供求不能自由买卖的国债。

②非上市国债，也称不可出售国债，是指依法在证券市场上发行的，到期才能兑付的国债。它一般期限较长，利率较高，只能由政府以现金偿还或转变为其他国债。在国债总量中，非上市国债所占比重不大。

2．国债法

国债法是调整国家在发行、流通、转让、使用、偿还和管理政府债券过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。其主要调整国债主体(国家、国债中介机构和国债投资者)

在国债法律关系中的行为。《国债法》是《财政法》的重要部门法，其许多基本原理与《财政法》是一致的。

(二)国债的发行、转让与偿还

1．国债的发行

国债的发行是指国债的售出或被认购的过程。我国政府对国债发行实行的是严格的计划审批制。每年预算中都包括国债发行计划，由财政部代表中央政府向个人、银行、机构投资人和证券中介机构发行国债。国债发行中的重要问题是发行条件和发行方法。发行条件涉及国债种类、发行对象、数额、发行价格、利率、付息方式、流动性等内容。

国债的发行方式主要有以下三种：

(1)公募法是指国家向社会公众公开募集国债的方法。分为两种：直接公募，即指由财政部门直接或通过邮政部门及其他通讯系统向社会公众募集，并由国库承担发行费用和全部损失。间接公募，即指政府与金融系统事先约定由金融系统承购全部国债，代理国家向社会公众募集国债，并依约定承担发债定行费用和风险责任。

(2)公卖法是指政府委托经纪人在证券交易所出售国债的方法。

(3)包销法是指国家将发行的债券统一售于银行，再由银行向外发售的方法。

前两种区别在于：公卖国债的价格由证券市场供求行情决定，具有波动性；公募国债的价格由国家定，固定不变。公募法应用较广泛。

国债的发行价格有平价、溢价和折价三种，溢价发行较少使用。

【知识应用】

下列弥补财政赤字的方式中，对经济可能产生的副作用比较小的是()。

A．向中央银行借款 B．增税

C．发行国债

D．收费

【知识解析】

答案C，弥补财政赤字的方式中国债的副作用最小。

2．国债的转让

国债持有者在必要时可以到国债流通市场转让国债。办理国债转让业务的中介机构主要是各类证券公司，其中介转让方式主要有两种：

(1)自营买卖，即由中介机构用自己的资金向国债出售人买入国债，然后再将其售出。

(2)代理买卖，即由中介机构根据国债出售人或购买人的委托，按其指定的价格、数额和交易期限代其买卖国债。

3．国债的偿还

国债的偿还是指国家依法定和约定对到期国债支付本金和利息的法律行为。它是国债运行的终点。

(1)国债的偿还方法，主要有：

①市场购销法。即在国债到期前，政府通过中央银行委托证券公司或其他相关机构，在证券市场上以市场价格买进国债而实现偿还的方法。该方法便于体现政府的经济政策，在宏观调控方面具有重要作用。虽然该方法不需要花费广告宣传费用，但要支付相应的手续费，还有可能与原定偿还期限不符，出现偿还超前或滞后现象。

②直接偿还法。即在国债到期时，不通过市场，由政府直接按国债面值向国债持有者偿还的方法。包括：比例偿还法，即政府按照国债的数额分期按比例偿还，我国20世纪50年代发行的公债均采用逐年递增比例偿还法；轮次偿还法，即政府按照债券号码的一定顺序分次偿还，我国1981年至1984年发行的国库券，就是采用抽签比例偿还法偿还的；一次偿还法，一次偿还法是指国家对于定期发行公债，在公债到期后，一次还本付息，我国自1985年以来发行的国库券就是规定发行期限到后一次还本付息完毕。目前，我国大多数公债实行一次偿还法。

(3)国债偿还的资金来源。偿还国债本息的资金来源可以是预算盈余，或是专门的偿债基金、预算拨款，也可以是借新债还旧债。

(三)国债的管理

国债的管理是政府对国债的运行过程进行的干预。具体地说，就是政府通过国债的发行、调整、偿还和市场买卖等活动，对国债的总额、结构、利率和价格、使用等方面采取措施，以有效贯彻财政和货币政策，促进经济的稳定和增长。国债管理贯穿于国债运行全过程。具体来说，国债管理的主要内容包括四个方面：

(1)对国债总额的调控。国债总额是指当年新债额与历年积累债额的总和。其主要方法有国家规定国债总额上限，财政部不得逾越；财政部或中央银行在市场上买卖国债，以调节国债余额。

(2)对国债结构的调控。国债结构包括国债的类型结构、所有权结构和期限结构。其主要方法是在经济周期的不同阶段，通过改变国债结构来实现经济稳定与发展。例如，个人持有国债一般不会引发通货膨胀，而商业银行持有国债则能使信用膨胀，所以，充分就业时可扩大个人持有国债份额，经济萧条时可增加商业银行持有国债份额。又如，中长期国债比短期国债有利于经济稳定，当经济稳定目标更重要时，就需要加大中长期国债的

比重。

(3)对国债利率的调控。国债利率的高低，不仅会影响国家(财政)付息负担的轻重，而且会影响人们对购买国债、投资和银行存款的选择，继而导致市场利率波动。有观点认为，国债利率高会加重国家财政负担，挤兑私人投资，抬高市场利率，不利于生产投资、经济发展和充分就业。另一种观点认为则相反。我们认为，应科学确定的国债利率以平衡政府和私人投资，激发经济发展的积极性和潜力。

(4)对国债使用的监督。国家有关部门对国债资金使用单位实行严格监督，主要是审查和批准国债资金所投资的项目，检查国债资金是否按规定用途使用、有无浪费、是否违反财经纪律等。这有利于提高国债使用的经济效益和社会效益。

二、政府采购法

(一)政府采购与政府采购法

采购是以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

政府采购法是调整政府采购当事人在向市场进行政府采购的活动过程中所发生的社会关系的法律规范总称。

《中华人民共和国政府采购法》(下称《政府采购法》)于2002年6月颁布，自2003年1月1日实施，并于2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议进行了修正。其立法宗旨为：为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法。广义的政府采购法还包括《政府采购法实施条例》以及其他相关的法规和规章。

(二)政府采购法的内容

1．政府采购法的适用范围

我国《政府采购法》第二条明确规定了本法的适用范围，即在中华人民共和国境内进行的政府采购，适用本法。

(1)主体范围。政府采购的主体，即政府采购当事人，是指在政府采购中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构等。采购人包括国家机关、事业单位、团体组织；供应商是向采购人提供货物、工程、服务的法人、其他组织或自然人(基本要求是参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录)；采购代理机构是具备条件，经政府有关部门批准而依法拥有政府采购代理资格的社会中介机构。

(2)项目范围。政府采购的对象十分广泛，包括货物、工程和服务。货物是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备和产品等；工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除和修缮等；服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。上述对象的具体范围规定为：①是纳入集中采购目录以内的采购项目。其中，属于中央预算的政府采购项目，其集中采购目录由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区及直辖市人民政府及其授权的机构确定并公布。②是集中采购目录以外在限额标准以上的采购项目，属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购；属于本单位有特殊要求的，经省级以上人民政府批准，可以自行采购。

政府采购法适用的四个例外：①是军事采购。②是采购人使用国际组织和外国政府贷款进行的政府采购。贷款方、资金提供方与中方达成的协议对采购的具体条件另有规定的，优先适用其规定。③是对应对严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法。④是我国香港、澳门两个特别行政区的政府采购不适用本法。

(3)采购资金。采购资金为财政性资金，包括预算资金和预算外资金。有几种情况要加以鉴别：①部分为财政性资金的采购项目。实践中，全额财政性资金很容易把握，但有相当部分的采购项目的资金来源于配套资金，其中财政资金占很少的比重，都应适用本法。②部分为非财政性资金的采购项目。如借款或贷款，不受本法约束。③以非财政性资金采购最终用财政性资金支付的项目，先贷款或借款采购后以财政性资金偿还。也应严格适用《政府采购法》。

2．政府采购的方式与程序

(1)政府采购的方式。政府采购的执行有集中采购和分散采购两种模式，集中采购由政府设立的职能机构统一为其政府机构提供采购服务(必须委托集中采购机构代理采购)；分散采购由各预算单位自行开展采购活动。具体实施时，各类采购方式的适用及程序见表9-1。

上表9-1中，公开招标是政府采购的主要方式，从招标文件发出到截止不得少于20日。邀请招标以投标或者邀标邀请书的方式邀请三家或三家以上特定的供应商提供资格文件，只有通过资格审查的供应商才能参加后续招标的采购方式。竞争性谈判要求采购人或代理机构与不少于三家供应商谈判，招标后没有投标；询价采购是只考虑价格因素，向三家以上供应商发出询价单的采购方式。

(2)政府采购的程序。政府采购的程序分为以下几个阶段：

①采购项目批准阶段。

②采购合同形成阶段：确定采购模式；选择采购方式；执行采购方式；确定中标、成交供应商；订立采购合同。要在中标或者成交通知书发出之日起三十天内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。采购合同的必备条款是：当事人的名称或姓名；住所；标的；数量、质量、价款或者报酬；履行期限、地点、方式；解决争议的方法；违约责任。

③采购合同管理阶段：执行合同规定；验收；付款。有两种付款方式：一是纳入政府采购资金，财政直接拨付的项目，由采购人向财政部门申请拨款，由财政部门直接将采购资金拨付给履约供应商；二是其他采购项目由采购人直接向履约供应商付款。

④妥善保存采购文件。《政府采购法》规定：采购人、采购代理机构对政府采购项目每项采购活动的采购文件应当妥善保存，不得伪造、变造、隐匿或者销毁。采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存十五年。采购文件包括活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件资料。

3．政府采购的监督、检查、质疑与诉讼

各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门。政府采购监督管理部门应加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查。监督检查的主要内容有：有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况；采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；政府采购人员的职业素质和专业技能。

政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。同时，采购代理机构与行政机关也不得存在隶属关系或其他利益关系。审计和监督机关应当对政府采购进行审计监督。任何单位和个人对政府采购中的违法行为，有权控告和检举。

法律规定供应商为了维护程序的公正性，保护应有的合法权益，对政府采购活动有疑问或者对有关事项有异议的，可以依法向采购人询问或者质疑。采购人七天内要给予回复。如果有必要，供应商还可以向财政部门投诉，如果对投诉处理结果不服，还可以申请行政复议或者直接向人民法院提起诉讼。

技能训练

一、单选题

1.地方各级政府预算由下列哪个机关审查和批准？()

A．上级人民政府 B．本级人民政府

C．上级人民代表大会

D．本级人民代表大会

2.预算外资金的管理由()负责管理。

A．权力部门 B．行政部门

C．财政部门

D．审计部门

3.国债的()是指不同期限的国债占闲债总量比例，是政府债务结构的重要组成部分。

A．期限结构

B．使用者结构

C．持有者结构

D．认购者结构

4.下列不属于国债功能的是()。

A．弥补财政赤字 B．筹集建设资金

C．调节经济

D．调节收入分配

5.采购