城市化进程中的农村征地问题剖析

第5页共10页城市化进程中的农村征地问题剖析Intheprocessofurbanizationofrurallandexpropriationanalysis摘要:土地作为不可再生资源，是人类社会赖以生存和发展的载体，也是城市发展的第一要素。我国目前正处于全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设的关键时期，工业化、城镇化快速推进，建设用地供需矛盾十分突出。为了解决这一矛盾，政府大量征用农村集体土地。土地被征用后，为数众多的失地农民生活艰难，缺少基本的生活保障，其中一部分沦为城市贫民，成为城市中新的边缘群体。他们的生存与发展状况已严重影响到社会的安定与和谐，应引起社会各界广泛关注。Abstract:Thelandasanon-renewableresources,isthesurvivalanddevelopmentofhumansociety,andalsoisthecarrierofthefirstelementofurbandevelopment.Chinaiscurrentlyinthecomprehensiveconstructionwell-offsocietyandspeedingupsocialistmodernization,thekeyperiodofrapidlyadvancingindustrializationandurbanization,constructionlandveryprominentcontradictionbetweensupplyanddemand.Inordertosolvethisproblem,thegovernmentalotofruralcollectivelandrequisition.Landrequisition,numerouslostlandpeasantslifedifficult,lackbasiclifesafeguard,partoftheurbanpoor,becomethecityintonewmarginalgroups.Theirsurvivalanddevelopmentstatushasseverelyaffectsocialstabilityandharmony,shouldcauseextensiveattentionfromallwalksofsociety.关键字：征地制度，征地问题，产生原因，解决方案Keywords:Thelandrequisitionsystem，landexpropriation,causeproblemsandsolutions

近几年，在我国的大部分地区，都出现了大量农用土地被征用的现象。据统计，1987—2001年全国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70%以上是征地。这是依法审批的占用数，不包括突破指标，违法征地和一些乡村擅自卖地。卫星遥感资料表明，违法占地数量占一般占用地总量的20%-30%，有的地方多达80%：我国非农建设占地主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，一般人均耕地不足0.7亩。据一项16省的调查结果，2000--2001年这16个省共征地246.9万亩，其中耕地171.4万亩，失地农民236万人，大体上海征用1亩耕地会造成1.4人失去土地。依此数据推算，目前全国失地农民估计在4000万人左右。按照《全国土地利用总体规划纲要》2000-2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩。依照上述数据推算，未来30年占用耕地5450万亩，至少又要造成8000万农民失业。祖祖辈辈以种地为生的农民们，在家里的土地被征用之后，虽然有部分人得到了合理的补偿，但是有很大部分的人失去了生活的保障，甚至一部分被征用户也没有得到相应的补偿。下面就将对我国城市化进程中的农村征地问题进行进一步的剖析。一、征地制度的由来和变迁

1953年前没有征收(征用)土地之说。国家建设使用民地须向土地所有者洽购。

1953年党中央提出过渡时期总路线，要实现社会主义工业化。为优先发展重工业，需要从农业取得工业化的原始积累，于是，实行粮食统购统销，在农村低价征购粮食向城市配销，维持城市居民的低工资，为工业化提供廉价劳动力；通过高额农业税和工农业产品价格的剪刀差，从农民手里筹集工业化所需的资金；又出台新中国第一个《国家建设征用土地办法》，废除按市场价格洽购土地的办法，规定以“最近3年至5年产量的总值”的低补偿价为工业化取得廉价土地。

1956年完成农业合作化，构建了集体土地所有制。在计划经济体制下，当时的农村集体土地所有制并没有完整的所有权。土地得按国家计划种植，农民没有经营权，没有收益分配权；土地禁止买卖出租，农民没有处置权；农民有的只是把自己束缚在土地上集体劳动的占有权。这些所有权的残缺都被认为是集体所有制中的社会主义因素，这种土地集体所有制是向全民所有制过渡(即土地国有化)的最好形式。这时的集体土地所有制实质上是比国有制低一等的土地准国有制。

土地禁止买卖出租，国家和550万个集体土地所有者之间的土地流转唯有通过土地征收一条途径。因为没有土地市场，没有土地价格，土地也就失去了价值衡量标准，征地补偿价不是土地价格，只是政府给集体农民一点经济补偿，补偿价可高可低，全由政府说了算。1985通过土地以地价出让，才能引来资金，另一方面，有的地方由于地域限制，即使零地价也很难引来项目，造成不少土地闲置。2、农民的社会保障问题现在，多数地方安置老百姓的方式比较简单，省事。一次性的进行货币补偿，给了钱就不管其它的，这些农民没有基本的社会保障。目前，建立或初步建立起农村养老保险制度的还不是很普遍。建立覆盖全部被征地农民的基本医疗保险制度的地方就更少。现在一些地方已经开始进行试点，政府按征地面积一定比例，给被征地的人划出预留地。针对这些被征了土地的农民，制定了一些优惠政策。3、农村土地征用的补偿费的公平问题也就是补偿费应该补给谁的问题。征地补偿费是直接补给农民还是补给乡村集体，各地的做法很不一样。如果一亩地的补偿费仅仅数千元，补给谁都不太显眼。问题是农民的地被低价征用之后，价格常常飞涨甚至暴涨。这种巨大差额是否应该补偿给农民一部分。如果应该补偿，这么大的差价直接补给被征地农民肯定是对村集体其他人的不公平，也构成了集体资产的流失，因为土地是集体所有。目前许多地方对征地补偿费的管理都在积极探索，有将承包地重新调整而把土地补偿费集体使用的，有直接给被征地农民的，也有一半给个人一半集体分配的。方式多种多样，实际上对政策上的说明提出了更加紧迫的要求。以上有关农村土地征用过程中出现诸多的问题，并非是单一存在的，而是互相关联、交叉共生的。因此必须综合考虑解决的方案。会存在上述问题的原因法律规定不完备，导致征地权运用的不规范。1、《土地管理法》的某些缺陷，给多征多占、侵犯农民权益提供了方便。《宪法》明文规定，我国土地实行公有制，具体有两种形式：一种是国有，一种是农民集体所有。《宪法》第十条还规定，“城市土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。这里的土地，显然指集体所有土地。而《土地管理法》第四十三条则规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这就意味着因建设需要使用农村集体所有土地的任何单位和个人，即使其使用土地的目的并非为“公共利益”，也必须申请使用政府统征为国有后的原农村集体所有土地，与《宪法》精神有出入。由于法律规定上的矛盾，在征地实践中就难免不出现土地征用权的滥用问题，一些商业性项目用地也必须由政府低价统征后高价转卖给开发商，对农民的合法利益造成侵害。2、现行征地制度没有充分尊重农民对土地所有权及其使用、收益和处分权。农村土地集体所有，就是以村为单元的所有农民共同所有。除了《六十条》对此有界定外，《农村土地承包法》第十二条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会发包”。这就进一步明确了农民是农村集体土地的所有者，其代表是村民委员会或村集体经济组织。任何个人和组织拥有某项财产的所有权，他就相应地应拥有对该项财产的使用、收益和处分权。但现行征地制度，在承认农民拥有集体土地所有权的同时，在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权，使农民的土地集体所有权虚置，土地所有权利益得不到充分保障。土地征用补偿标准的测算方法不够科学合理。1、以产值作为征地补偿标准不尽合理。因为土地征用单位在实施征地过程中，基本都是套用国家标准进行征地补偿，按传统的粮经作物比测定前三年的农业产值，没有或较少顾及到现在的城郊农村，农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地征用价格当然不能反映被征占耕地本身的产出价值，是偏低的价格。2、征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价的飙升。但是，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素。根据马克思地租理论，级差地租可以分为级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，级差地租Ⅰ形成的原因之一是土地位置的差异，级差地租Ⅱ产生的原因是因为在同一块土地上连续投资的劳动生产率的差异造成的。同时，按照马克思的地租分配理论，级差地租Ⅰ应该归土地所有者所有，级差地租Ⅱ应当由土地所有者和征地者共同所有。而当今土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和开发投资两部分造成的，增值部分当然就包括两种形式的级差地租。因此，在对增值部分的分配上应考虑、被征地者的利益。3、在地区经济发展水平差异会导致地区地价差异上欠考虑。一个地区的基础地价从根本上讲是由区域经济条件决定的，任何土地交易价格的形成均受到区域经济条件的制约。由于农地产值的一致性趋势，各地类的产值，特别是耕地的产值与区域的经济条件没有明显的相关性，以此为基础测算的征地补偿标准就无法反映地区的地价差异。(三)土地征收程序缺乏具体规定土地征收属于一种行政行为，应该具有严格的法律程序。我国宪法中虽规定征收是依“法律规定”进行，但在《土地管理法》及其实施条例中有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙：规定不够明确、清晰：土地征收程序在法律中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他内容混杂在一块，缺乏条理性和清晰度。政府在决定土地规划和征收时，缺乏公开的听证程序：在确定征用补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的，而且并未随着经济的发展和土地价格的上升而增长：在纠纷发生时，缺乏相应的权利救济程序，失地农民的利益诉求缺乏有效渠道。(四)对失地农民的权利保护意识缺失长期以来，我国将土地征收视为公共利益需要，一味地强调集体和个人为公共利益做出牺牲，导致对集体及个人的土地权利重视不够。土地作为具有使用效能的资源，从法律意义上说，是一种物权，应当受到物权法的保护。四、解决办法（一）进一步明确农村集体土地所有权主体及其权利内容。

在不打破集体土地所有权格局的前提下，进一步明确集体土地所有权为农民集体共同拥有的产权性质，并确保土地的处置权不为集体管理者所独享，而是掌握在作为集体土地共同所有者的社区成员手中。明确区分经营管理权和所有权，界定村委会的职权范围。对超出村委会经营管理的职权范围的，如土地用途改变或交易等重大事项应以法律的形式明确决策程序，应该召开全体村民或村民代表大会，通过会议表决的方式，形成正式的合法生效的文件资料，让村民集体的所有者权利真正落到实处。

（二）建立与规范农地使用权流转市场。

创新农地制度，让农村集体土地使用权直接进入市场流转是目前解决土地征用中问题的一个重要方面。从法律角度看，国有土地和集体土地同为土地财产权，同样的权利应当是平等的，在法律允许的范围内，享有同等的权利。集体土地所有者可以以自己的身份，将建设用地出租或作价入股，农民土地的承包经营权参与分配，以获得长久的土地收益。

在建立农地使用权流转市场的同时必须加强对农地使用权市场的管理。因为土地具有绝对的稀缺性，如果没有宏观上的管理，可能造成大量优质的农地流失，危及整个国家的粮食安全。而且会造成建设用地盲目扩张，土地投机，扰乱整个国民经济秩序。对集体土地使用权市场的管理可以借鉴国外的一些经验，例如划定农业保护区，强制性禁止农地从事非农产业；通过差别税制保护农地；由政府购买农地开发权等。

（三）明确界定“公共利益”的内涵。

国家对土地的征用只能是出于公益性的需要．公共利益是土地征用权的合法行使的前提条件，对公共利益的严格界定可以有效地杜绝政府对征用权的滥用。根据我国的实际情况，可以将公共用地具体限定为：国防军事用地、国家机关及公益性事业研究单位用地、能源交通用地、公共设施用地、公益及福利事业用地、国家重点工程、生态环境保护用地以及法律规定的其他公共利益用地。通过严格界定的公共利益用地，限制政府对征地权的滥用。

（四）多元化的土地补偿方式。

改革征地补偿制度的重点在于改革征地补偿的标准，即改革按照土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费进行补偿的计划经济体制下的做法。在当前如果完全参照市场价格对征地农民进行补偿，许多地方政府在财政上难以承受。因此可以采用多元化的补偿方式，即在货币补偿的同时，可以采用实物补偿和债券或股权的方式加以补充。实物补偿包括留地补偿和替代地补偿两种方式。留地补偿是在征地时，为了保障被征地农民的生产、生活，支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营活动所安排的建设用地。替代地补偿是指考虑到失去土地的农民有可能在领取土地补偿费后找不到合适的就业岗位时，以国有宜农土地作为替代地补偿，以解决农民的就业问题。对于重点能源、交通、水利等基础设施建设综合效益周期长、收益稳定的特点，可发放一定数量的土地债券作为土地补偿费，以保障农民的长期生活保障问题。五、总结《共产党宣言》说这是无产阶级进行共产主义革命要做的事情：夺取政权，同传统的所有制关系实行最彻底的决裂，利用自己的政治统治，对所有权和资产阶级生产关系实行强制性的干涉，剥夺地产，然后将地租用于国家支出。可是，我国目前尚处于社会主