公共政策分析第1讲概论

公共政策分析WelcometoPublicPolicyAnalysis费日龙经济学博士武汉理工大学经济学院办公室：鉴四Email:rilong0787@课程要求教材和参考书目：陈振明：《公共政策分析》，中国人民大学出版社，公共管理硕士(MPA)系列教材，2003年版，版次比较多谢明：《公共政策分析概论》，中国人民大学出版社2011，公共管理硕士（MPA）系列教材（美）威廉·N·邓恩著；谢明，伏燕，朱雪宁译:《公共政策分析导论》第4版，中国人民大学出版社2011《中国公共政策分析》中国社会科学院公共政策研究中心与香港城市大学亚洲管治研究中心合编的中国公共政策年度分析报告每年都有结课考试，学位课按要求由院统一安排课程介绍一、为什么要学习本门课程？

我们生活在一个充满了政策的世界我们为什么需要政策？没有规矩不成方圆我们的政策都是合理的吗？

限制养犬、限制购房、禁放鞭炮、禁摩、计划生育、《劳动合同法》……

不合理的政策为什么会出台？到处都是政策问题，政策为什么会导致这些问题？有很多的社会问题还没有受到政策的关注我们应该制定什么样的政策？我们应该怎样制定政策？课程介绍一、为什么要学习本门课程？（教育，住房、医疗等）课程介绍一、为什么要学习本门课程？（教育，住房、医疗等）任何一个人都会受到公共政策多方面的影响；现代政府面临多种问题（复杂性、尖锐性、普遍性）；现实的需要和未来的发展提供契机；

自然科学和社会科学的发展提供理论基础；犯罪与社会安全、公平与社会发展、种族与社会和谐、污染与环境保护等方面，自身境况息息相关、课程介绍一、为什么要学习本门课程？（教育，住房、医疗等）公共政策的存在，和人们对于公共政策的研究与思考与人类社会的存在一样久远；从学科的角度来讲，近代公共政策学起源于二战之后的主要工业国家，在社会科学领域极为迅速；从公共政策学的产生和发展来看，回应社会现实问题，实现公共利益，始终是公共政策的内在追求；从科学角度而言，分析公共政策的成因与结果，有助于增进和提高社会领域的知识，从而加深对公共政策本质和规律的认识。从专业角度而言，掌握公共政策的理论与方法能够使人们应用科学知识解决实际问题。从政治角度而言，政策不仅是为了科学和专业而存在，而且在政治领域也具有举足轻重的地位和作用。科学角度专业角度政治角度研究公共政策的缘由为什么要研究公共政策？二、《公共政策分析》的课程属性及发展公共政策分析是公共管理或政治学领域的一个独立学科。公共政策分析是二战后在西方尤其是美国首先兴起的一个跨学科、综合性的新研究领域。

政治学、管理学、行政学、社会学、经济学、心理学、行为学……1951年，由美国政治学家拉斯韦尔和勒纳共同主编的《政策科学：视野与方法的近期发展》一书面世。这本书的出版被人们认做公共政策学诞生的标志。

公共政策分析的出现被誉为当代西方社会科学发展过程中的一次“科学革命”、当代西方政治学的一次“最重大的突破”以及“当代公共行政学的最重要的发展”。三、学习的方法学习方法：讲授+课堂讲演+案例分析+自学学习要求：独立地思考:

理论是在不断批判中发展的，多元化是人类思维的一种必然。

积极地参与：

知识很重要，能力比知识更重要。没有唯一的答案。四、参考资料教材类：陈振明：《政策科学——公共政策分析导论》

谢明：《公共政策概论》陈庆云：《公共政策分析》著作类：托马斯·戴伊：《理解公共政策》

威廉·邓恩：《公共政策分析导论》

奥尔森：《集体行动的逻辑》

哈耶克：《通往奴役之路》、《自由秩序原理》

柯武刚、史漫飞：《制度经济学——社会秩序与公共政策》……报刊、网站绪论：政策科学的“研究纲领”案例导入：1、A家庭夫妇俩只有一个女儿。让女儿在国内读大学，花钱少，但大学的实验条件和师资比不上欧美的大学；到国外读书，可学到更多知识，但花钱多。夫妇两商量后决定拿出多年积蓄，让女儿出国深造。2、某企业是生产儿童玩具的，再市场调研中发现，现在独生女孩越来越多，于是该公司的董事长说服公司董事，决定重点生产有一定技术含量的、适合女孩玩的高级洋娃娃。3、2008年席卷全球的金融危机给国际经济带来了巨大的威胁，在这种背景下，各国纷纷采取各种措施应对金融危机对本国的影响。面对大量的失业农民工，中国政府决定拨出专款用来加强对返乡农民工的培训，提高他们再就业的技能。思考：案例1中家庭解决问题的手段属于公共政策吗？案例2中企业决策的过程中并不是董事长一个人或董事会中的几个人拍脑袋就完成的。企业的决策的也带有公共性，那么它是公共政策吗？案例3中中国政府为了解决失业农民工就业的问题，划拨专款对农民工进行培训是否属于公共政策？1、政策的含义“政”：“政者，正也。”“正”的含义是“规范”、“控制”。“策”：“策，谋术也”，其本意为“计谋”、“谋略”。政策就是通过谋划，对人的行为进行规范控制、校正，以便寻找解决问题的方法。1.1公共政策的概念2、政策与公共政策政策往往是和人类活动紧密联系在一起的。个人问题企业、社会集团问题国家、政府问题人类活动的“问题链”公共政策的研究领域3、公共政策的含义

西方几种有代表性的定义：戴维.伊斯顿：对全社会的价值作权威性的分配。传统政治学的角度，侧重公共政策的价值分配功能。但忽略了公共政策除价值分配功能之外的其他功能。伍德罗.威尔逊：政治家制定的、由行政人员执行的法律法规。

从制定和执行的主体角度真正的主体更多，内容也比法律法规宽泛托马斯.戴伊：凡是政府决定做或决定不做的事情就是公共政策。突出了行动特征政府的不作为并不代表没有政策，政府决定做或不做与政府真正做或不做很大差别。结论：不管西方学者在公共政策定义的表述上有多大不同,但多数学者都认同这一论点,即公共政策是政治过程的产物，把公共政策看作是政治系统的产出。推论：

不同的政治过程产出不同的公共政策。中国学者有代表性的观点：台湾学者伍启元：公共政策是政府所采取的对公私行动的指引。北京大学张金马：党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和知识以及行动计划和策略等。陈庆云：公共政策是政府依据特定时期的目标,在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。陈虽然吸收了戴卫·伊斯顿的分配观点,但仍然强调政策对行为的制约性。中国学者一般把政策的主体界定为政府、党。中国学者则更注重公共政策对社会组织、群体行为和行动的规范、指导、约束功能。我们的政策定义，需掌握的三个要点：（1）谁来制定公共政策（主体）；（2）对什么领域来进行规制（客体）；（3）目的何为（价值取向）；公共政策：就是以执政党和政府为主的公共机构，在一定的政治背景下，通过论辩、竞争、合作等途径，以科学的方法选择适合的工具，采取行动解决社会公共问题、求得社会进步的活动过程。主体客体价值取向公共政策的内涵：1、公共政策活动是以解决公共问题为取向的。2、公共政策活动是以政府及其公共部门为主导的。3、公共政策活动是以公共权力为依托的。4、公共政策活动是以科学民主决策为生命的。5、公共政策是以维护公共利益为目标的。公共政策的表达形式：

法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。

思考：1、公共政策与公共管理的关系？

2、政策与法律的关系？二、公共政策的本质1、“利益”是公共政策的核心要素。2、公共政策就是对社会利益的权威性分配。3、公共政策对社会利益分配的基础是不断的促进公共利益的增长。利益的选择利益的整合利益的分配利益的落实利益的增进

公共政策的本质就是在更好的维护好、落实好国家意志，而对社会利益进行权威性的分配，并不断采取各种措施、手段、方法来增进社会公共利益。“政策科学及政策分析”的源头可以追溯到人类文明之初，而作为一门相对独立的研究领域的政策科学及政策分析的出现在20世纪四五十年代。

以《政策科学：范围和方法的最近发展》（1951）一书出版作为其诞生标志，现代政策科学及政策分析有了半个世纪的发展历史。

从拉斯韦尔和德洛尔（Y.Dror）等人对一个跨学科的、综合性的全新政策科学的界定到另一些学者对作为一门应用性社会科学学科的政策分析的强调，则反映了这个研究领域的理论发展及“范式”的变化。1.2政策科学的兴起1.2.1政策研究溯源

政策科学所关注的是政策相关知识，即公共决策过程知识和公共决策过程中的知识。

政策科学源远流长、几乎和人类文明同样古老。

产生于公元前21世纪的汉谟拉比法典可能是已知的最早的与公共政策相关的文献。

西方圣者贤人（古希腊三大圣人）

苏格拉底是古希腊公认的智者之一，也有人认为他是古希腊的最智慧者。苏格拉底出生于公元前469年。苏格拉底在欧洲的地位相当于孔子在中国的地位，他对哲学有自己独特的理解，教会人们如何去理解以及思考这个世界；柏拉图出生于公元前427年，于公元前347年去世。柏拉图被誉为古希腊最伟大的哲学家，他创造的概念有柏拉图式爱情以及柏拉图思想等，这些概念至今被人们学习和探索。亚里士多德出生于公元前384年，于公元前322年逝世。亚里士多德像一本百科全书，每个学科领域都有涉及，例如经济学、哲学以及雅典法律等。中国古代的士阶层，一般是辅助统治者审时度势、选择时机、进行政策咨询的谋士。春秋战国时期群雄争霸，有识之士周游列国。《战国策》被认为人类历史上第一步较为完整的政策研究及咨询的著作。对中国古代社会“士农工商”四阶层比较精确的定义。在其他民族的历史上，也可能存在着与此相近的“士”阶层，如日本的武士和西欧中世纪的骑士。相比于日本武士和西欧骑士，中国士阶层“文”的色彩非常浓厚，而其他民族则更具“武”的色彩，西欧骑士的绅士化也要到很晚的时期才发生。就中国的士阶层而言，春秋以上的“士”更具武士风采，战国以下则基本为“文士”。中世纪的城市文明的分化和扩展产生了一种方便于专门知识发展的职业化结构，政策相关知识及这种知识的产生者的角色在缓慢地发生演化。这一时期政策相关科学和知识的程序和方法主要依赖于神秘的手段和宗教仪式。中世纪政策相关知识的产生者的角色已经分化，主要的团体有：专家官员或韦伯所称的“职业政治家”教会牧师包括基督教徒、婆罗门教徒和佛教徒……大学教师大学培养出来的法官以及人文主义的文学家到了近代，随着工业革命的来临和经验研究的成长，政策研究或政策相关知识的产生逐步变成一种相对自主的、由它自己的特殊程序所指导的活动，并逐步建立在系统的经验数据的基础上。这一时期，政策研究中用于理解社会及其问题的程序或方法发生了变化。经验的、定量的科学方法的得到应用和发展。在当时，这种方法得到应用的目的不是为了科学，而是统治者要利用科研产品来控制和管理社会。进入20世纪，政策研究领域出现了一个明显的变化，即主要的社会科学学科如经济学、社会学、政治学及行政学的职业化。20世纪政策相关知识的团体主要是大学教授尤其是社会科学学者。他们既从事专门的教学研究，也为政府提供有关政策制定和行政管理的建议。职业的社会科学家，对政策制定的实践产生越来越重要的影响。古代和中世纪的政策研究思想和经验是政策科学的早期思想源泉；近代经验研究的成长、应用社会科学的成长及其职业化是政策科学发展中的重要事件；近代社会科学对政策研究理论和方法的讨论构成当代政策科学的先导；1.2.2政策科学运动当代政策科学是当代社会政治、经济和科学技术高度发展的产物，它的产生与其诞生地美国特殊的发展状况有关系。

德洛尔。。。。。

克朗。。。。。。

1951年，拉纳和拉斯韦尔主编的《政策科学：范围和方法的最近发展》一书出版，被人们认为是现代政策科学诞生的标志。

《政治科学的未来》（1963）

《政策科学展望》（1971）

拉斯韦尔的政策科学理论构成政策科学发展的第一个里程碑，指明了社会科学中的政策科学方向，深刻地影响了后来美国的“政策科学运动”。

拉斯韦尔观点：政策科学是关于民主主义的学问，它涉及个人的选择，必须以民主制为前提；政策科学的目标是追求政策的“合理性”；政策科学具有跨学科的性质；政策科学需要学者和政府官员共同研究；政策科学以社会变化为研究对象，必须建立动态模型。拉斯韦尔1902年2月13日出生于美国伊利诺斯洲唐尼尔逊的一个牧师家庭。1922年，他在芝加哥大学获哲学学士学位后，赴欧洲英、法、德等国著名大学攻读研究生课程，最后获得博士学位。

其间，他曾去柏林大学学习心理分析学说，最先向美国学界引介了弗洛伊德心理分析理论，其《世界政治与个人不安全感》(1935)一书具有重要影响。拉斯韦尔一生勤勉耕耘，著术甚丰，共发表了600万字以上的学术著作，内容涉及政治学、社会学、宣传学和传播学等许多领域。一般人只是从他在《传播在社会中的结构与功能》(1948)论文中的一句话、三功能来认定他在传播学中的创始人地位。这一句震撼学术界的话就是：“谁？说些什么？通过什么渠道？对谁说？有什么效果？”从而引申出“控制分析、内容分析、媒介分析、受众分析和效果分析”五大研究课题，并长期左右着美国的传播学研究方向。1971年，拉斯韦尔又写了《政策科学展望》一书，使他成为现代政策科学的先驱和当代政策科学领域最有影响的学者。

德洛尔是现代政策科学发展上的另一个关键人物。他在1968—1971年短短的几年里，出版了政策科学的“三部曲”:《公共政策制定检讨》（1968）、《政策科学构想》（1971）、《政策科学进展》（1971）。德洛尔的政策科学“范式”是拉斯韦尔的政策科学理论的发展和完善，构成政策科学发展史上又一里程碑。德洛尔继承和发展了拉斯韦尔的政策科学理论，对政策科学的对象、性质、理论和方法做了详细的论证，使政策科学的范式趋于完善。

德洛尔1928年出生于奥地利音乐之乡维也纳，10岁移居以色列。曾在耶路撒冷的希伯来大学和美国的哈佛大学学习法律、政治学和社会学。他为政策科学的规范化研究作出了举世瞩目的贡献，因而他被誉为政策科学之父。作为一个政策科学理论家，他在留美期间与兰德公司的著名政策分析家爱德华·奎德合作创办了第一个《政策科学》理论刊物并倡导举办了第一个政策科学国际培训班。作为一个社会实践家，德罗尔还担任了二十多个国际组织（如经济合作发展组织、联合国开发署等）、国家政府及多国公司、大学企业的政策顾问。在顾问、咨询工作上，他主要涉及政策规划、高层决策系统、关键性抉择优化、战略构想、行政管理改革和实质政策研究领域。70年代中期，拉斯韦尔所倡导的政策科学或社会科学的政策方向在美国已基本体制化了。每个社会科学学科都建立了特殊的、与政策研究相关的组织。80年代，美国出现了多学科的职业学会。20世纪后半期，政策科学及政策分析作为一个知识型产业迅速发展起来。

德洛尔继承和发展了拉斯韦尔的政策科学理论，对政策科学的对象、性质、理论和方法做了详细的论证，使政策科学的范式趋于完善：（改PPT）政策科学是关于民主主义的学问，它涉及个人的选择，必须以民主制为前提；政策科学的目标是追求政策的“合理性”；政策科学具有跨学科的性质；政策科学需要学者和政府官员共同研究；政策科学以社会变化为研究对象，必须建立动态模型。从政策科学及政策分析的历史演化中得出的几个基本结论：第一，政策科学源远流长，经历了漫长的孕育时期。第二，从历史上看，政策研究的主要目的使其从一开始就具有了明确的实践方向。第三，政策科学的理论、方法和技术在历史上发生过明显的改变。第四，政策科学及政策分析的进化是伴随着社会经济、政治和文化的变迁而发生的。

1.3什么是政策科学1.3.1政策科学的概念政策科学是拉斯韦尔首次提出，正式提出是在《权力与社会：政治研究的框架》；政策分析是美国经济学家林德布洛姆首次提出，他认为政策分析是一种将定性与定量相结合的渐进的分析类型。西方学者拉斯韦尔：政策科学是“以制定政策规划和政策备选方案为焦点，运用新的方法对未来的趋势进行分析”。德洛尔：把政策制定作为研究和改革的对象，政策研究的性质、范围、内容和任务是理解政策如何演变，在具体政策上改进政策。中国学者政策科学主要研究政策制定的理论和方法；关于政策方案、规划政策的实施、评价政策结果、预测政策是研究政策的属性及热点、政策制定和执行规律；广义政策认为是对不同的公共政策的性质、原因和结果进行研究；侠义政策界定为对目标、方案及社会效果之间的互相联系1.2.1政策科学的概念政策科学是“一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科”，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。

1.3.2政策科学的学科性质政策科学作为一个全新的、独立的学科，有如下四个基本特征：（1）政策科学是一个综合性、跨学科的新研究领域。（2）政策科学是一门以行动为取向的学科，体现着理论与实践的统一。（3）政策科学不仅是一门描述性学科，而且是一门规范性学科。（4）政策科学是软科学的一个重要分支。

1.3.3政策科学的范围它的主要研究内容包括政策系统、决策体制及政策过程、政策分析方法和技术、政策思维、政策价值观、未来研究、政策战略（元政策研究）、政策规划、重大工程项目的论证与评估、从大政方针到各层次、各部门的具体政策研究等等。

1.3.4政策科学的研究途径

政策科学是一个跨学科、综合性的研究领域，可以有不同的研究途径、方法和观点。比较有影响的学科途径包括：政治学途径、经济学途径和社会心理学途径。研究途径和方法的不同，可以对公共政策的性质、原因和结果给出不同的描述和解释。

1.4理解政策模型1.4.1传统理性模型：决策追求最优解理性模型起源于传统经济学的理论，以经济人假设为前提。理性决策的具体步骤是：确定决策目标，提出备选方案，对这些方案及其结果进行比较分析，通过排序选择出最优方案。传统的政策理论有着理性主义前期发展的深刻烙印。它认为，任何决策都是目标性行为，达到目标当然会有很多种途径和手段。所谓理性的选择就是要作出最大价值的选择，即选择达到目标的最优方案。传统理性模型所要求的最优选择应具备如下几个方面的条件（很难实现）。决策者具有绝对理性。决策目标单一、明确和绝对。决策者在决策过程中具备一以贯之的价值偏好。决策过程中不考虑时间和其他政策资源的消耗。B有限理性模型：决策追求满意解西蒙在对传统理性主义总结和批判的基础上，提出了有限理性模型或称满意模型、次优决策模型。西蒙认为，由于种种条件的限制，无论是个人决策还是群体决策，它们中的大多数都是发现和选择满意方案的过程，只有在非常例外的情况下，才是发现和选择最优方案的过程。有限理性模型对人们的实际决策行为作了比较真实的解释，为决策理论及其实践的发展开辟了一个新的方向。1、有限理性的行为表现人的理性实际上是介于完全理性和非理性之间的一种有限理性，这种有限理性在决策过程中的表现主要有三方面。在情报活动阶段，人的决策行为往往受到知觉选择性的支配，不同经验和背景的决策者，对决策环境的认识会有不同的解释。在设计活动阶段，人们并不试图找出所有可行性方案，而是通过力所能及的问题求解活动，寻找尽可能多的决策方案。在抉择活动阶段，决策者的选择往往与备选方案的提出顺序有关，如果A是先于B提出来的，A又是满意方案，那么就不会再花时间去考虑B，哪怕B比A更好。不求最优，但求满意西蒙稻草堆里寻针实验：无数的针，10分钟内找出最好的针时间、资源有限、目的不明确（何为好针？）找到一根相对较满意的针即可以稻草堆中寻针为例，西蒙提出以有限理性的管理人代替完全理性的经济人。两者的差别在于：经济人企求找到最锋利的针，即寻求最优，从可为他所用的一切备选方案当中，择其最优者。经济人的堂弟——管理人找到足可以缝衣服的针就满足了，即寻求满意，寻求一个令人满意的或足够好的行动程序。西蒙的有限理性和满意准则这两个命题纠正了传统的理性选择理论的偏激，拉近了理性选择的预设条件与现实生活的距离婴儿安全岛是为弃婴提供的室内庇护的场所，是对婴儿生命权的保护，然而在我国，婴儿安全岛自建立之初就引起广泛的争议。目前婴儿安全岛中将近99%的弃婴都患有严重的先天性疾病，有人担心设立婴儿安全岛是否会助长年轻父母推卸抚养子女的责任，会暗示和变相纵容遗弃婴儿现象。不仅如此，在我国刑法中，弃婴行为本身已触及法律的底线，建立婴儿安全岛也与刑法和新婚姻法的相关规定相抵触。另一方面，婴儿安全岛的运作也并不是一帆风顺，因弃婴数量过多而关停婴儿安全岛的新闻也屡屡发生。在更深层次上，不少学者也指出了婴儿安全岛问题在一定程度上，反映了我国在对未成年人福利保障和权利保护方面法律建设的缺失。同时，解决弃婴问题是系统工程，最终要保障弃婴的健康成长，尚需多层次、多方位和综合性配套机制支持，而这需要政府与社会的共同努力。完全理性思路？----决策追求最优解Step:确定决策目标提出备选方案比较分析方案选择最优方案有限理性思路？终极目标：生命至上中间目标：救助每一个弃婴政策执行：各地福利院设置安全岛政策过程：大多为残障儿政策效果：大多难以救治，死亡；福利院难以为继，安全岛陆续关闭C渐进主义：新政策是对旧政策的补充和修正美国学者林德布洛姆在批判传统理性模型的基础上提出了渐进模型。政策制定的实际过程并不完全是一个理性过程（分析问题、明确目标、提出方案、优化选择等），而是对以往政策行为的不断补充和修正的过程。政策制定只能根据以往的经验，在现有的政策基础上实现渐进变迁。决策者要依据现有方案，通过与以往政策的比较，考虑不断变化的环境需要，对以往政策进行局部的、小范围的调适，逐渐把一项旧的政策转变为一项新的政策，也就是“积小变为大变”的过程。为确保一项政策的有效性与针对性，就必须对原有的政策进行不断修正，从而实现一项政策能够真正服务于经济社会的发展。渐进模型的特点：评价：渐进的过程实际上就是一个不断学习和试验、不断反馈和调整的过程。其有利于避免因决策严重失误所产生的持久性结果。然而，渐进模型多适用于稳定发展的社会形势，有着很大的局限，带有明显的保守主义偏见，不符合社会变革的需要。渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。渐进模型注重研究现行政策的缺陷。渐进模型强调目标与方案之间的相互调适。用渐进模型分析生育：公共的分析模型我国的生育政策不断地经历着决策、执行、评估、调整的过程。2011年我国出台了计划生育新政策，就“可申请生育二胎”给出了新的标准，增加了农村居民、少数民族、烈士、再婚家庭等特殊条件的夫妻允许生育第二个孩子的情况。2014年3月以来，全国出现了“单独二孩”新政启动的小高潮。（自己再补充）从中可以发现，我国在推广“二孩政策”坚持了积小变为大的原则，在执行中不断评估、调整，逐步完成在全国范围内的政策执行。D群体迷思模型：源自凝聚力的群体狂想症贾尼斯因其提出的团体迷思理论而闻名。他在1972年的《团体迷思》一书中首次提出“groupthink”一词并进行了解释，贾尼斯将它定义为“在一个具有团队精神的团体里，其成员为维护团体凝聚力，追求团体的和谐与共识，会忽略最初的决策目标，因而不能有效进行方案评估的病态思考模式”。他还特别注意到，团体中每个成员的能力很少能够转化为团体整体的能力。1、诱发团体迷思的前置因素高度的团体凝聚力团体与外界的隔绝命令式的领导方式缺乏有条理的决策方法与程序团体成员背景和价值观的相似性外部威胁及时间压力对领导所提方案的依赖性由新近失败导致的盲目悲观D系统理论：政策是政治系统的输出政策分析的系统理论源于分析政治系统的方法研究，它把公共政策视为政治系统对外界环境压力所作出的反应。所谓环境是指政治系统的外部条件与状况，所谓压力是指环境作用于政治系统的要求与支持，所谓政治系统是指对社会价值分配具有权威作用的相关机构和运行过程。系统理论认为，公共政策的输出是政治系统与其外部环境互动的结果。要求与支持的输入是社会团体与个人试图影响公共政策的表现。系统理论模型政治系统输出输入环境环境环境环境要求支持评价：系统理论对现实政治生活进行了高度的概括，从宏观角度对政策过程进行了分析，它在政策分析领域无疑具有十分重要的理论指导意义。广泛的应用性（不同国家，不同意识形态）但是，系统理论对政治系统这一“黑箱”缺少针对性的分析，没有能够很好地解释政策决定的具体形成过程，这导致它在政策实践中的应用受到很大的限制。（2）生命周期理论（过程模型）政策的生命周期理论也被称为政策的过程模型，它试图通过阶段性的描述，对政策进行程式化的分析。（复杂过程简化）评价：政策生命周期理论有助于我们对政策生命过程中各种政治行为的把握，为政策制定与执行提供了一个科学的分析框架。而持批判态度的理论家认为，这种方法只是创造了一种人为的政策制定观。他们强调，真实的世界是极为复杂的，不可能由这种整齐有序的步骤、阶段和周期组成。实际的政策过程并不是传送机上的皮带，议程建立发生在皮带的一端而执行和评估发生在皮带的另一端。（几个阶段的核心变量的提炼？缺乏)政策周期理论（过程模型）社会问题问题确认议程建立政策规划决策政策执行效果评估政策修正政策终结广义决策广义执行（3）团体理论：政策是团体利益的平衡政策分析的团体理论源于政治学对组织问题的思考，认为所有政治现象都可以归结为团体现象。团体理论认为，公共政策实际上是团体斗争中相互妥协的结果，是不同利益集团之间的一种平衡产物。制约这种平衡的力量来自不同利益集团的相关影响。团体对公共政策的影响力由其成员的数量、财力的状况、团体的实力、领导者的能力、团体的凝聚力以及与政府决策层的关系等因素来决定。团体理论认为，政治体系本身实质上是所有社会团体的互动体系，这种体系的平衡依赖于几种重要社会力量的支撑。社会上存在一个非常庞大的、极为普遍的、潜在的社会团体，它拥护和支持国家的宪法体系和维护社会稳定的运行机制。团体间成员资格的相互重叠会使任何孤立的团体难以偏离社会的基础价值观，从而对平衡的维系发挥了至关重要的作用。团体之间的竞争能够使任何单个团体的势力得到有效的控制，并使所有团体能够在相对基础上做到势均力敌，形成相互制约的局面，以维护社会的稳定和体系的平衡。团体理论的缺陷：它在把注意力集中于政策制定过程那些重要的能动因素的同时，似乎过分夸大了团体在社会政治生活中所发挥的作用，而低估了政策制定者（政府官员）在政治过程中所具有的独立的且富有创造性的作用。基于团体理论的中国控烟政策困局与政策效果分析–案例分析（4）精英理论：政策是精英们价值偏好的反映精英理论近似于英雄史观，它将公共政策视为把握统治权力的政治精英们的价值偏好。其主要观点是：在政策制定过程中，公众完全是被动的，他们的要求及行动对公共政策不会产生决定性作用。与之相反，占统治地位的政治精英们把握政策制定的主动权，公共政策完全由他们来决定，然后由行政官员及机构加以执行。托马斯·戴伊在《理解公共政策》一书中对精英理论的基本观点作了如下概括。社会分化成掌权的少数人和无权的多数人，少数人掌握社会价值的分配权，多数人参与不了公共政策的制定。作为统治者的少数人并非是作为被统治者的多数人的代表。精英人物主要来自经济地位较高的社会阶层。从被统治的非精英阶层进入统治者的精英阶层，这个变化过程一定是缓慢且持续的，从而才能保持社会的稳定并避免革命的发生。在社会制度的基本价值观和维护这一社会制度的发展方面，精英阶层表现出看法的一致性。公共政策所反映的不是大众的要求，而是政治精英的主要价值观。公共政策的变化一定是渐进性的，而非革命性的。精英是活跃的、公众是麻木的，二者信息严重不对称。前者对后者的影响远远大于后者对前者的影响。精英理论的启示它告诉我们公共政策不反映公众的要求，而是反映精英的兴趣和偏好。精英理论认为公众是被动、麻木和信息闭塞的，公众的情感往往被操纵在精英们的股掌之中，公众对精英价值观的影响微乎其微。精英理论认为，对支撑社会制度的基础准则，精英集团有着一致的认识。精英理论“少数精英操纵一切”的断言受到了多方面的批判，被认为是难以证实的观点。多元主义理论、统合主义理论、马克思主义理论都对此提出过质疑。但简单地认定其不成立也不是一种实事求是的态度。（5）

制度理论：政策是组织的产物制度理论起源于传统的政治学。制度理论认为，公共政策与政府制度之间的关系是非常紧密的，政府制度是公共政策的母体，它在公共政策的整个生命周期里都发挥着决定性的影响。也就是说，不同的政府制度会导致不同的政策输出，公共政策是政府制度的产物。政府制度赋予了公共政策三个明显的特征。合法性普遍性强制性制度研究侧重于政府机构中那些涉及政策过程的组织和政治行为人的行为方式，视公共政策为政府制度运行的结果。同时应明确以下几点：①研究政策过程涉及政府中的许多部门，它们的行为规律存在明显的差异，集中表现为日常的工作惯例和俗套。②政策过程中大的行动是无数次和经常性的、小的、行动的汇集或结果，政府机构中处于不同层级的部门和个人扮演了这些小的行动的主要角色。③政府中的不同部门和个人为一项政策提供多样化服务，他们只是在国家目标、政治目标、组织目标这些富有概念特征的领域部分地一致罢了。制度分析不同于理性分析，不认为某种原因必导致某种行动，而认为具有某种制度特征的组织必会做出某种行动的选择。1.5政策与市场公共政策试图弥补市场的缺陷，总的来说。它是通过立法和行政管理的形式，使具有特定职能的政府机构生产特殊产品，纠正市场的缺陷。-------查尔斯.沃尔夫概念补充：物品的重要特征一种物品具有排他性是指该物品具有的可以阻止一个人使用它的特性。排他性：炸玉米饼，无线网络接口非排他性：调频广播信号，国防一种物品具有消费中的竞争性是指一个人使用该物品将减少其他人对它的使用的特性竞争性：炸玉米饼非竞争性：MP3文件的KanyeWest的最新单曲私人物品：在消费者既有排他性又有竞争性例如：食品公共物品：非竞争性，非排他性例如：国防公共资源：在消费中有竞争性，但没有排他性例如：海洋中的鱼自然垄断：在消费中有排他性，但没有竞争性例如：有线电视80不同类型的物品这里主要考察公共物品与公共资源对这两者而言，外部性的产生是由于有价值的东西没有价格由于这些外部性，关于消费和生产的私人决策会引起无效率的资源配置公共政策可以潜在地增进经济的福利公共物品难以在私人市场上提供，这是因为搭便车者问题搭便车者：得到一种物品的利益但避开为此付费的人如果物品具有非排他性，人们就会有激励成为搭便车者。这是因为企业不能阻止不付费者消费该物品结果：这种物品不会被生产，即使买者对于物品的集体评价要大于提供它的成本82公共资源与公共物品一样，公共资源也没有排他性不能阻止搭便车者的使用企业没有激励提供这种物品政府的角色：确定它们的供给公共资源的附加问题：消费中的竞争性一个人的使用会减少另一个人对它的享用政府的角色：确保它们不被过度使用市场与政府----自由交换-----权威分配市场失灵市场失灵是指市场无法有效率地分配商品和劳务的情况。市场失灵的原因不完全竞争（市场垄断）一般指唯一的卖者在一个或多个市场，通过一个或多个阶段，面对竞争性的消费者。外部负效应指一个人或一群人的行动和决策使另一个人或一群人受损或受益的情况。信息不对称指一主体拥有比其他主体更多或更有价值的信息。社会失灵所谓社会失灵，多指由盲目性行为和情绪化冲动所导致的群体非理性及由此产生的负面影响。从公共管理角度来看，有三大富有影响力的理论模型为人们所熟知，即哈