浅析当前火灾统计存在的问题及对策

摘要：火灾统计能够普遍映射出全国性、区域性、地区性消防安全问题，是消防安全治理的有力抓手。研究火灾统计数据规律、特点，创新和改进统计措施，客观掌握消防安全现状及突出问题，有针对性地改进消防安全管理工作是消防工作的重要内容之一。当前，火灾统计工作受到主、客观因素影响，其科学性、客观性一度受到质疑，一定程度上制约了现代化消防安全治理工作的推进。本文从分析现阶段火灾统计工作存在的突出问题入手，提出了加强和改进当前火灾统计工作的意见和建议。关键词：火灾统计；消防治理；火灾调查引言火灾统计是消防救援部门一项重要工作职责。相较于其他国家性综合统计工作，火灾统计因受消防救援工作的特殊性及其体制机制的影响，呈现出相对较强的独立性。加之当前火灾统计尚未有完善的制度体系，致使火灾统计工作存在诸多问题和不足。加强和改进现阶段火灾统计工作，确保火灾统计的科学性、准确性、真实性和严肃性，不仅关乎消防安全治理顶层决策设计，同时也与火灾案件的准确定性、处理密不可分，甚至直接关系到能否保障火灾当事人合法权益。因此，加快完善火灾统计工作机制，健全火灾统计体系，对于提升火灾现代化治理能力、完善火灾事故调查处理机制具有重要的现实意义。一、火灾统计的内涵（一）广义的火灾统计广义的火灾统计是对各地区不同历史时期发生的全部有接报记录火灾基本信息的统计，主要包括火灾起数、类型、起火场所类型、损失、伤亡人数等。此项统计主要目的在于通过火灾大数据分析全国性、区域性和地区性火灾规律及特点，研究火灾与地域社会经济发展之间的关系，并进行火灾形势预判或火灾风险评估，能够从一定程度上反映出地区性火灾规律与特点，方便消防救援部门根据火灾大数据统计分析，改进防、灭火对策，完善行业、系统消防管理标准，推动消防安全治理更趋科学化[1]。（二）狭义的火灾统计狭义的火灾统计是在针对火灾个案开展事故调查的同时，精确统计出事故造成的财产损失、经济损失、人员伤亡等情况，其主要目的是作为事故定性、责任认定以及纠纷、诉讼赔偿的主要依据。（三）二者的主要区别广义的火灾统计是针对全国性或地区性全部火灾的统计，其统计范围广泛、内容全面，主要目的是通过“大而全”的数据统计进行综合分析；狭义的火灾统计是针对火灾个案的调查统计，统计应用范围小，局限性较大，呈现出“小而精”的特点[2]。二、火灾统计工作现状当前消防救援部门火灾统计主要依托消防救援站出警数据统计和火灾调查数据统计两个方面，其中出警数据主要用于消防救援部门掌握各地区火灾起数、类型、损失、人员伤亡等，而火灾调查数据则是针对单起火灾事故原因调查做出的认定数据统计。同时，因前期两项统计工作分属不同统计管理系统，并且分别由战训、防火监督两个部門归口管理。“双系统”由于受统计时限要求、人员素质参差不齐等原因影响，致使数据统计出现“两张皮”。现阶段，消防救援部门也逐步认识到这种统计模式存在的问题，要求各地定期根据火灾调查情况对火灾出警数据进行补充录入和更正，同步开发设计新版“火灾统计系统”，逐步实施两个统计系统的数据融合，但因无系统完善工作机制，加之很多基层单位不够重视，导致此项工作并未全面落地[3]。三、火灾统计工作主要存在问题（一）数据统计缺乏真实性当前，消防救援部门火灾实际数据统计以出警火灾统计为准。但在实际统计工作中，由于消防救援站人员素质不同、对于火灾统计的理解不同，加之此项统计工作对于受数据录入、审核时限要求等因素制约，出警火灾数据统计往往以主观估算、推测为主，导致数据存在重大差异，数据失真问题层出不穷，从根本上失去了数据的真实有效性。而火灾调查统计则是通过大量走访、调查不断取证后，基本证实的火灾统计数据，其统计数据具有一定的客观性、准确性。实践证明，唯一能真实反映火灾信息的相关统计工作，都是火灾调查工作结束后的调查统计[4]。（二）数据统计的实效性不强实践中，火灾数据统计“双系统”的独立性是导致火灾统计数据不一致的问题根源。“双系统”归口管理单位不同，审核把关标准不一。火灾调查数据统计是依托“消防监督管理系统”设立的火灾调查模块。但其模块未设立专门且独立的统计系统，仅仅是火灾调查行政审批的一个环节。其局限性在于火灾调查统计只能体现在《火灾事故认定书》和调查材料上，且该项统计只针对火灾个案，不能系统统计和分析地区全部火灾的调查数据，不能实现火灾中伤亡人数、直接财产损失、火灾原因、火灾分析等相关数据的统计功能，从而导致火灾调查数据统计应用度不高，不能从宏观统计分析的角度辅助火灾治理顶层设计。因此，现阶段消防救援部门所应用的出警数据统计“失真率”较高，而火灾调查数据统计“时效性”“系统性”不强，两者应用的实效性存在较大差异，均不能很好指导消防工作实际[5]。（三）数据统计的审核把关不严“消防监督管理系统”作为消防救援部门消防执法行政审批的主要窗口，能够实现对行政审批各环节的审批、把关，且作为火灾调查这一主要数据信息载体，各数据录入强调证据支撑，因此只要做好监督审查，严格审批制度，基本能够保障数据的真实性、可靠性。但作为消防救援队伍统计火灾数据主要依据的“火灾统计系统”，不仅存在消防救援人员对火灾信息理解上的差异，也存在数据真实性调查的缺失，加之审核把关人员均为非专业人员以及监督管理制度不健全等原因，统计数据的真实性、准确性可见一斑[6]。（四）火灾调查统计仍有局限性《火灾事故调查规定》规定“受损单位和个人应当于火灾扑灭之日起七日内向火灾发生地的县级公安机关消防机构如实申报火灾直接财产损失，并附有效证明材料”。然而在火灾调查实践中，一方面，众多火灾当事人申报直接财产损失过程中无法提供有效证明材料，同时加之火灾较强的破坏性，当事人申报烧损财物是否真实存在，消防救援部门对申报损失财物数量的核对也存在不确定性，从而导致火灾统计的科学性无从保障。另一方面，委托物价鉴定部门、第三方机构对火灾损失进行的鉴定或评估，往往都需要由消防救援部门或者火灾当事人提供烧损财物的有效证明材料，如无证明材料，物价鉴定部门、第三方机构也只能根据当事人申报做出评估，致使最终的统计与实际仍存在一定差异[7]。（五）火灾损失统计的法律定位模糊《中华人民共和国消防法》规定“消防救援机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失”，其中明确了火灾损失统计为消防救援部门的法定职责。而在火灾调查实际工作中，各级消防救援部门在火灾事故调查过程中出具的《火灾事故认定书》中，仅仅将“火灾直接财产损失”作为“火灾事故基本情况”的内容，并未纳入最终认定范畴，其统计是否可以作为火灾事故定性、责任认定以及纠纷、诉讼赔偿的依据，一直以来备受争议，其法律定位尚无定论。实践中，如若涉及法律纠纷问题，火灾当事人往往都是以《火灾事故认定书》中“火灾直接财产损失”统计作为自身权益的申诉依据，而法院则认为消防救援部门做出的“火灾直接财产损失”并不具备法律效力。因此，大多情况下都是参照物价鉴定部门、第三方机构的结论和评估意见做出最终处理决定，导致了火灾调查损失统计只能成为消防救援部门内部统计的局面。四、全方位规范火灾统计工作（一）完善统计工作机制各级消防救援部门应高度重视火灾统计工作的重要性和现实意义，从顶层设计层面制定出台完备的监督制度和执行机制，进一步明确消防救援部门火灾统计的法律定位。假如火灾统计仅仅作为内部统计参考，则应去除火灾事故认定中关于“火灾直接财产损失”的统计，防止当事人和外界对于此项统计产生误解。反之则应明确火灾统计的法律效力，有效杜绝消防救援部门与物价鉴定部门、第三方评估机构统计数据统计“打架”以及推诿扯皮等现象的发生，在此基础上逐步完善火灾统计的各项工作机制，确保其法律严肃性和客观性。同时，各级消防救援部门应设立并明确专门机构、专业人员负责火灾数据的统计、汇总、分析工作。要建立完善的火灾统计工作制度，摒弃以往以“火灾统计系统”12小时制、24小时制或72小时制的数据统计时限要求，突出以事实为根据，注重数据统计的客观性审查，以火灾调查结束后具有证据支撑的数据统计为准，而不应一味强调“快”[8]。（二）完善统计系统设计应进一步修正完善消防救援站火灾出警数据统计，注重数据统计的客观性，根据灭火救援实际，明确灭火救援工作中应当收集什么数据，统计什么数据，而不能超越灭火救援工作实际。原系统要求灭火救援作战结束后需在规定时限内统计火灾损失、过火面积，人员伤亡等，例如火灾后7日当中，有受伤人员在救治过程中死亡，那么原有火灾统计中就会出现遗漏；《火灾事故调查规定》规定“受损单位和个人应当于火灾扑灭之日起七日内向火灾发生地的县级消防救援机构如实申报火灾直接财产损失”，而火灾统计上报时限要求明显与规定不符。同时，应加快实现“双系统”融合，火灾出警数据统计应同步到消防监督管理系统，由具有调查权的单位受领火灾调查任务，及时开展火灾事故调查工作，火灾调查处理结束后，相关调查数据反向同步至火灾统计系统，从而实现“双系统”的有机结合。（三）完善火灾调查统计方法进一步修订完善《火灾损失统计方法》，使其具有更强的可操作性、实用性，而不是仅仅作为“内部统计”的唯一方法。因火灾涉及面广、受灾要素多，要切实结合火灾统计管理工作需求，逐步建立以消防救援部门核定为主，火灾受灾涉及专业领域统计为辅的统计模式，如一栋建筑发生火灾后，建筑结构受灾损失应由专业的建筑行业评估机构进行评估，再如汽车火灾由汽车制造、维修机构评估，则更能体现出专业性和客观性。同时，要根据不同火灾类型以及火灾损失所涉及的人员伤亡、建筑、设施、设备、商品损失等各类要素，细化各类火灾损失的统计方法，进一步明确各专业领域统计责任主体及权责义务，科学制定火灾后无法证实财物损失的统计措施，再由消防救援部门综合统计，逐步实现由以往“粗略估算”向精确统计转化，最大程度降低火灾统计与实际损失的差异。（四）突出火灾统计分析应用各级消防救援部门要高度重视火灾统计后期分析应用工作，否则火灾统计工作将毫无意义。要建立健全火灾大数据统计分析系统，依托现有系统增加和完善相应统计分析模块，将消防救援站出警数据统计与火灾调查处理数据统计有机融合。在此基础上，将具有相当证明力的数据作为火灾最终数据统计分析的来源，从而客观地反映起火场所、起火物质、火灾伤亡、财产损失、火灾原因、建筑消防设施运行等各类数据，有效保证火灾统计工作的科学性、准确性、真实性和严肃性。同时，要加快升级火灾分析手段和措施，完善各类火灾统计分析方式，方便各地区运用系统分析方法研判地区性、季节性、行业性以及不同类型火灾发生的规律、特点、形势，找准火灾防控工作的突出问题和薄弱环节，从而更好地指导各地开展针对性火灾防治和管控措施，最大程度发挥火灾统计工作的现实指导效能。（五）拓展火灾统计应用范畴现阶段，随着科技水平的迅猛发展，“智慧城市”“智慧消防”“数字政府”等一批应用于现代化综合治理的信息技术相继孕育而生。广泛利用信息技术提高综合管理服务效率，推动全社会参与治理决策，加快工作新方式、新措施迭代创新，更加利于社会综合治理的改革和发展。因此，要主动适应经济社会发展趋势，与时俱进，“融入搭车”，将火灾统计分析工作不断与城乡信息化发展有机融合，借助物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成，充分运用信息技术手段感测、分析、整合城市运行各项关键信息，实现数据共享、互通，有力推动火灾预判、风险预警、安全评估工作，切实将火灾统计分析