公共政策分析课件

政策與政策系統

§1.政策的內容與實質

一、政策概念

1.若干典型定義●拉斯韋爾和卡普蘭：公共政策是“具有目標、價值與策略的大型計畫”；●托馬斯·戴伊：“凡是政府決定做的或不做的事情就是公共政策”；●羅伯特·艾斯通(RobertEyestone)：公共政策就是“政府機構和它周圍環境之間的關係”●戴維·伊斯頓(DavidEaston)：“公共政策是對全社會價值作權威性的分配”；●夏坎斯基(IraSharkansky)：“政府的重要活動即為公共政策”；●詹姆斯·安德森(JamesE.Anderson)：“公共政策是由政府機關或政府官員制定的政策”；而“政策是一個有目的的活動過程，這些活動過程是由一個或一批行為者，為處理某一問題或有關事務而採取的”。

2.一個綜合定義參考國外學者的看法，我們可以將公共政策界定為：國家(政府)執政黨及其他政治團體在特定時期為實現一定的社會政治、經濟和文化目標所採取的政治行動或所規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。3.公共政策基本特徵

第一，公共政策由特定的主體，即由國家或政府、執政黨及其他政治團體所制定及執行；第二，公共政策具有特定的價值取向，要實現特定目標或目的；第三，公共政策是政府為解決特定社會問題以及調整相關利益關係而採取的政治行動；第四，公共政策是一種行為準則或行為規範。二、政策的本質及功能

1．政治控制或階級統治的工具政策集中反映或體現統治階級的意志和願望，是執政黨、國家或政府進行政治控制或階級統治的工具或手段。

2．公共管理的手段政策作為執政黨、國家或政府的公共管理的工具或手段，服務於社會經濟的發展和文化的進步。3．利益關係的調節器

政策作為分配或調整各種利益關係的工具或手段，是各種利益關係的調節器(所有政策最終都表現為對利益關係的處理)。三、政策的分類

1.分配性的、調節的、自我調節性的和再分配性的政策根據政策對社會和有關人們之間關係的影響，可以將公共政策劃分為分配性政策、調節性政策、自我調節性政策和再分配性政策四種類型。分配性政策涉及到將服務和利益分配給人口中的特定部分的個人、團體、公司和社區；調節性政策與將限制與約束加之於個人和團體的行動有關，它減少那些受調節者的自由和權力；這使它明顯區別於分配性政策，後者的實施只會增加受調節者的自由和權力；自我調節性政策如同調節性政策一樣，涉及到對某一事物或團體的限制或控制，但這種政策與調節性政策不同，它不是別的團體強加上來的，而是受調節的團體主動要求，並作為保護和促進自我利益的手段而出現的；再分配性政策涉及到政府在社會各階級(層)或團體中進行有意識的財富、收入、財產或權利的轉移性分配。2.總政策、基本政策和具體政策

從政策層次的角度，可以將公共政策劃分為總政策、基本政策和具體政策三種基本類：

-----總政策是一個國家或地區的帶有全局性、根本性、決定社會發展基本方向的政策，包括總路線、總方針、總綱領，總政策、總任務、基本路線等；

-----基本政策是次於總政策而在社會生活的各個領域、部門或方面起主導作用的實質性政策。一般可以將基本政策稱為基本國策。

-----具體政策處於政策金字塔的底部，是實現基本政策目標的手段，或說是基本政策的具體規定，是為落實基本政策而制定的具體實施細則。

3.政治的、經濟的、社會的和文化的政策按照所涉及的社會生活領域及其問題的不同，可以將公共政策劃分為政治政策、經濟政策、社會政策和文化政策。政治政策就是政府處理政治問題或調整政治關係方面所採取的行動或規定的行為規範；經濟政策是政府處理經濟問題或調整人們的經濟利益關係的手段；或用沃特森的話說，經濟政策是政府採取的以影響經濟生活為目的的行動。

社會政策是指政府用來處理狹義的社會(社會學意義上的社會)問題所採取的行動或行為規範。此外，可以從其他的角度或側面來劃分公共政策。例如，根據是否涉及政府的實質性行動，可以將公共政策劃分為實質性政策和程式性政策——前者與政府準備採取的實際行動有關(如高速公路建設、福利的發放)；後者涉及由誰採取行動或怎樣採取行動(如行政管理程式法)。又如，根據所分配利益的種類而將公共政策劃分為物質性政策和符號性(象徵性)政策——前者將分配有形的資源或實質性的權力，或給目標團體帶來物質性利益或損害；後者所分配的有利的條件很少對人們產生實際的效果，它們並不交付表面上承諾的東西。§2.政策系統的構成

一、政策系統的概念政策系統是公共政策運行的載體,是政策過程展開的基礎。按照某些西方學者的觀點，政策系統是“政策制定過程所包含的一整套相互聯繫的因素，包括公共機構、政策制度、政府官僚機構以及社會總體的法律和價值觀”。我們對政策系統作了頗為不同的理解，將它界定為由政策的主體、政策客體及其與政策環境相互作用而構成的社會政治系統。政策系統是政策科學研究的一項重要內容,是研究政策過程的前提或出發點。政策系統內部各因素的聯繫是否得當，直接影響到政策的運行是否順暢，並決定政策效果的好壞。

二、政策主體政策主體(政策活動者)可以一般地界定為直接或間接地參與政策制定、執行、評估和監控的個人、團體或組織。但是，由於各國的社會政治制度、經濟發展狀況、文化傳統等方面的不同，各國的政策過程存在著差別，因此政策主體的構成因素及其作用方式也有所不同。許多西方政策科學的論著或教科書討論了政策主體(政策制定者、執行者和評估者等)問題。安德森在《公共決策》一書中將政策制定者分為官方的和非官方的兩大類：官方的政策制定者是指那些具有合法權威去制定公共政策的人們，包括立法者、行政官員、行政管理人員和司法人員；非官方的政策決定的人或組織，包括利益團體、政黨和行為個人的公民等。

三、政策客體政策客體指的是政策所發生作用的對象，包括政策所要處理的社會問題(事)和所要發生作用的社會成員(人)兩個方面。政策最基本的特徵就是充當人們處理社會問題，進行社會控制以及調整人們之間關係特別是利益關係的工具或手段。從事的角度看，公共政策所要處理的是社會問題、公共問題或政策問題。社會問題以及政策問題不僅僅是一種客觀的存在狀況，而且也是人們主觀構造的產物。它是被人們感知，覺察到的狀況，是由於價值、規範和利益衝突引起的，需要加以解決的狀況。因此，一種社會狀況構成社會問題或政策問題與否，問題的嚴重性程度如何是與人的主觀判斷密切相關的。

從人的角度看，政策所發生作用的對象是社會成員，這些受規範、制約的社會成員稱為目標團體。政策有大有小，它們發生作用的範圍不同。因而所要影響或調節、控制的社會成員及其行為的範圍不同。

政策所要調整或規範的是人的行為以及人與人之間的關係尤其是利益關係。它們鼓勵人們去從事某些活動，而禁止人們去從事另一些活動，引導人們朝向政府所期望的目標前進。人們在社會生產和生活中存在著各式各樣的、錯綜複雜的關係，而其中最基本的是利益關係。黨和國家的政策要指導人們處理好全社會成員的利益與各種利益團體利益之間的關係。

了解政策所发生作用的社会生活领域问题的性质和特点，了解政策涉及的社会成员(目標群體)的需要、利益和心態，有助於制定出適應具體情況，能被人民群眾所普遍接受或能被多數人所理解的政策，有助於政策的順利執行，充分發揮政策的作用，取得預期的政策結果。

四、政策環境所謂的政策環境，就是指影響政策產生、存在和發展的一切因素的總和。從系統論的角度看，凡是影響政策的存在、發展及其變化的因素皆構成政策環境，包括自然環境和社會環境兩大部分。自然環境主要是指一個國家的地理位置、面積大小、氣候條件、山川河流、礦藏資源等，它對一國的內外政策具有影響和制約作用。社會環境的主要包括：政治狀況、經濟社會狀況、文化狀況、教育狀況、法律狀況、人口狀況、科技狀況、國防狀況等等，它對公共政策起著更直接更重要的影響、制約、甚至決定的作用。

1．社會經濟狀況社會經濟狀況或發展水準是一國或地區的公共決策的最重要的依據。政府要想制定出合理的政策方案，並使它取得預期效果，首要的和根本的一條是從本國或本地的實際情況尤其是社會經濟發展的現實出發；任何超越或落後於社會經濟發展水準的政策最終註定是要失敗的。

2．體制或制度條件政策總是在一定經濟和文化體制或制度下制定和實施的。體制或制度為公共政策提供外部的組織環境，其中尤以政治體制和經濟體制最為重要。政策過程的狀況如何，在很大程度上受制於現實體制。所謂的體制，是指國家機關、企業事業單位的機構設置、隸屬關係和權責劃分等方面的體系和制度的總稱。3．政治文化政治文化是人類政治生活中的主觀意識範疇，是人們對有關政治方面的信仰、理論、感情、情緒、評價和態度等歷史和現實的總和。作為政策環境的重要組成部分，對政策過程產生深刻的影響。可以把滲透、影響政策過程的政治文化稱為政策文化。政治文化的各個層次——政治意識、政治價值觀和政治理想等——影響或制約公共政策過程。

4．國際環境一國或地區的公共政策不但受制於國內環境，而且同樣受制於國際環境。國際的政治、經濟、軍事、外交和科技文化方面的條件，是一國或地區的公共政策制定與執行必須認真考慮的因素。特別是當代全球化、市場化和資訊化的浪潮的出現，使得國際環境因素在一國或地區的政策制定與執行中的地位和作用日益加強。

§3.政策系統的劃分現代化、科學化的公共決策系統（政策系統）是由資訊、諮詢（參謀）、決斷、執行和監控等子系統所構成的大系統。政策過程及其各項功能活動是由這些子系統共同完成的，這些子系統各有分工、相互獨立，又密切配合、協同一致，促使政策大系統的運行得以順利地展開。一、資訊子系統資訊子系統由掌握資訊技術的專門人才所組成，從事資訊的收集、整理、貯存和傳遞等活動，為公共決策提供資訊資料。從某種意義上說，公共決策過程也就是資訊的流動與轉換的過程；而資訊原則是公共決策的基本原則，資訊是政策制定、執行、評估和監控的依據；沒有資訊，這些活動就無法展開。

資訊子系統在政策過程中具有重要的地位和作用，它是政策系統的神經系統，為政策制定、執行、評估和監控及時地提供各種準確、適用的資訊。資訊子系統在公共決策活動中的主要作用是：（１）資訊的收集；（２）資訊的加工處理；（３）資訊的傳遞。

信息子系统要为公共决策提供准确、及时和适用的信息，为政策过程服务，保证制定出合理的政策并加以有效的执行，以取得预期目标,這就要求一種高效運轉的資訊系統。必須不斷地加強和改善我國各級公共決策系統中的資訊子系統，以適應日益複雜的公共決策的需要。

二、諮詢子系統諮詢子系統又稱參謀子系統或智囊子系統，它是由前述的現代政策研究組織以及各種專家、學者所組成的子系統。它集中專家們的集體智慧，運用科學的方法和技術，為公共決策提供方案和其他方面的諮詢服務。諮詢子系統是現代化的公共決策系統的一個重要組成部分，它參與公共決策活動，在其中發揮著參謀諮詢的重要作用，保證公共決策科學化、民主化。諮詢子系統在政策制定活動中的主要作用是：（１）政策問題分析；（２）政策未來預測；（３）方案設計及論證；（４）其他政策相關問題的諮詢；（５）參與政策評估並回饋資訊。在現代公共決策系統中，諮詢子系統佔有重要的地位、起到重要的作用，充分發揮這個子系統的作用，是公共決策科學化、民主化的一個重要條件。缺乏成熟的資訊子系統是目前我國公共決策系統中存在的一個不足。

三、決斷子系統決斷子系統也稱中樞子系統，它由擁有決策權力的高層領導者所組成。決斷子系統在整個公共決策系統中居於核心地位，是公共決策活動的組織者，又是政策的最終決定者，領導公共決策活動的全過程。決斷系統具有權威性和主導性兩個特點。決斷子系統在公共決策活動中，享有拍板定案的權力，即具有最終決策權力，因而具有權威性；決斷子系統作為政策系統的核心，主導公共決策活動的全過程，因而具有主導性。決斷子系統在公共決策過程中的主要作用是：（１）提出有關的政策課題；（２）考慮政策目標的確立；（３）組織政策方案的設計；（４）負責政策的最終決定。“謀”與“斷”是公共決策過程中的兩種不同的職能。決斷子系統和諮詢子系統的關係，是“多謀”與“善斷”的關係，二者相輔相成而非相互取代。

四、執行子系統執行子系統是由政策執行組織及其人員特別是政府行政機關和行政人員所構成的。它是政策系統的有機組成部分，其主要職責是將政策方案（理想）轉變為政策效果（現實）。執行子系統具有現實性、綜合性、具體性和靈活性的特點。所謂的現實性，是指執行子系統能夠將政策方案轉變為政策效益；所謂的綜合性,是指政策執行是個複雜的活動過程，牽涉到許多動態的因素,必須採取種種措施和行動。所謂的具體性,是指執行子系統必須將政策目標加以分解，使其具體化，把執行任務落實到具體的單位和個人；所謂的靈活性，是指執行子系統所遇到的是複雜多變的情況，新問題、新矛盾隨時會發生。因此，執行子系統必須具有靈活性。執行子系統在公共決策活動中的作用是:（１）為政策方案或專案的執行做好準備；（２）從事指揮、溝通、協調等方面的活動；（３）分析和總結執行情況。五、監控子系統監控子系統是整個政策系統的一個有機組成部分，它是體制內和體制外的有關部門、單位和個人所組成的一個子系統，相對獨立於資訊、諮詢、決斷、執行等子系統,其地位較為特殊。它的作用貫穿於整個公共決策過程尤其是政策執行的過程之中,目的是使政策目標得以順利實施,避免政策的變形走樣,保持政策的權威性和嚴肅性。監控子系統在政策執行過程中的主要作用在於：（１）確立政策執行的準繩和規則，提供檢查執行情況的依據；（２）監控政策執行情況（３）回饋政策執行情況。監控子系統是公共決策科學化、民主化和法制化的一個重要保障，它的發展與功能的充分發揮有助於制定並執行好合理的政策，至少可以減少政策的失誤，避免出現災難性的後果。監控子系統的不完善是目前我國公共決策系統中存在的另一個明顯的缺陷。公共決策系統或政策系統正是由資訊、諮詢、決斷、執行和監控等子系統相互聯繫、相互依存、相互作用而構成的一個大系統。[思考題]1.什麼是政策？它有哪些基本特徵？2.簡述政策的本質與功能。3.試比較各種政策分類方法的優劣。4.現代公共決策系統由哪些子系統所構成？它們的關係如何？5.結合全球化趨勢以及我國加入WTO的現實，論述政策環境的重要性。政策活動者

§1.官方的政策活動者

一、立法機關立法機關在西方指國會、議會、代表會議一類的國家權力機構；在我國則是指全國及地方各級的人民代表大會及其常務委員會。立法機關是政策主體的一個最重要的構成因素，它的主要任務是立法，即履行制定法律和政策這一政治系統中的主要職責。在西方尤其是美國，立法機關通常能夠在獨立決策的意義上行使立法權。例如，在國會中，常設委員會對提交的法案常常擁有生殺大權，它們甚至可以不顧所在議會的大多數成員的反對而行事。通常，關於稅收、人權、福利和勞動關係等方面的政策在很大程度上是由國會加以制定的。然而我們卻不能因此認為立法機關具有真正完全獨立的決策功能。例如，在國防和外交政策的制定方面，總統擁有比國會更大的權力，國會要從總統的領導。

在我國，人民代表大會是權力機關和立法機關，它是我國的政策制定及立法的主要機關，也是政策執行和監控的制約機構。就其法律地位來說，人民代表大會的地位是至高無上的，它決定著我國社會發展的方向。人民代表大會作為國家最高的權力機關，有著兩個重要的職能：一是把執政黨即中國共產黨對國家和社會的政治領導及其政治路線、政治綱領、政治意志以國家法律的形式體現出來，使其成為國家的意志——國家權力的靈魂；二是建立政府權力體系——國家行政機關、司法機關等。就全國人民代表大會來說，它享有最高的立法權、最高任免權、最高決策權，最高監督權。西方公共選擇理論分析了西方代議民主制條件下立法者或政治家的行為特徵及模式。他們指出，政治家或立法者在政策過程中是以經濟人的面目出現的——即追求自身利益的最大化，這種最大化的利益表現為在選舉中當選或再次當選。所以政治家的行為是為了在選舉中獲得更多的選票或支持率。而為了獲得選民的支持就必須許諾制定並執行某些能夠給選民帶來利益的政策或提供更多的公共服務。

二、行政機關行政機關及其官員是政策主體的一個重要組成部分，尤其是在當代，行政權力擴張，出現了“行政國家”或“以行政為中心”的時代，行政機關在政策過程中的地位和作用就顯得更加突出了。在西方特別是美國，無論是政策的制定，還是政策的執行，政府的效能從根本上說取決於行政領導尤其是總統。總統在進行立法和政策領導方面的權威大大加強，國會的立法往往將重大的決策權授予總統。特別在決策權難以分散的國防和外交領域，總統擁有的合法權力和行動自由比在內政方面所擁有的權力和自由要大得多。在英美等西方國家，行政部門還是立法或政策建議的重要來源。在我國，政府作為管理機關，是政策主體的一個重要因素。憲法規定，中華人民共和國國務院即中央人民政府，是最高權力機關的執行機關，是最高國家行政執行機關，而地方各級人民政府是地方各級權力機關的執行機關。國務院享有行政立法權、提案權、監督權、人事權以及全國人大及其常委會所授予的其他方面的職權。政府機關不僅是政策執行的主要機構，而且它有權根據基本國策制定出具體的政策法規。

關於行政官員在政策過程中的行為，公共選擇學者也做出了分析。他們認為，儘管行政官員與政治家不同，不是由選民選出的，而是由行政機關任命的，但是這些官員同樣按照經濟人行事，即追求自己利益的最大化，他們在公共行為的動機中包含了自利的動機。其結果則是公共物品及服務超過社會的需求，導致政府擴張(機構膨脹)、財政赤字嚴重。

三、司法機關作為國家或政府組成部分的司法機關，在公共決策過程中也佔有重要的一席之地，它也是政策主體的構成因素之一。在美國，司法機關(法院)能通過司法審查權和法令解釋權而對公共政策的性質和內容產生很大影響；通過判例對經濟政策(財產所有權、合同、企業、勞動關係等)和社會政策(如福利政策、基礎設施建設等)產生影響。法院不僅參與政策制定，而且在其中扮演重要角色，它不僅規定政府不能做什麼，而且規定政府應該採取何種行動以符合憲法和法律的要求。在我國，司法機關也在政策過程中起到某些類似的功能，它也是我國政策主體的一個有機組成部分。

四、政黨政黨尤其是執政黨是政策主體中的一種核心力量。公共政策在很大程度上可以視為執政黨的政策。現代國家的政治統治大都通過政黨政治的途徑來實現。西方國家一般都採用兩黨制或多黨制，而在我國則採用中國共產黨領導下的多黨合作制，因而中西方的政黨在政策過程中的地位和作用是相當不同的。在西方兩黨制或多黨制條件下，政黨首先與權力而不是與政策相聯系。也就是說，政黨的主張轉變為國家或政府的公共政策是靠選舉來實現的，只有在大選中獲勝、取得政權的政黨才能成為直接的政策制定者，把它的綱領、主張轉變為公共政策。

在我國，中國共產黨是全國人民的領導核心，它在政策的制定、執行、評估和監控中起著主導作用。作為執政黨，它代表著廣大人民群眾的根本利益和普遍意志。儘管黨和政府在政策過程中指導思想和工作相一致，但是，它們的職能和起作用的方式是不同的。中國共產黨在政策過程中的主要作用是政治領導和向國家機關尤其是政府部門推薦重要幹部。政策方面的領導是黨的政治領導的主要內容。中國共產黨制定出具有綜合指導性和根本性的總政策。在我國實行的共產黨領導的多黨合作制度下，各民主黨派是參政黨，而不是在野黨。與這一政黨制度相適應，我國實行政治協商的政治制度，人民政協是國家機構的有機組成部分。

政黨在政策過程中的行為類似於政治家的行為，實際上，政治家是政黨的代表。在西方，各政黨在選舉中通過某些政策承諾來獲得更多選民的支持，以確保本政黨的當選。在許多情況下，這種迎合(部分)選民需要的政策傾向導致了出現“短視效應”，即追求近期目標而犧牲長遠利益。

§2.非官方的政策活動者

一、利益團體利益團體是非官方政策主體的最重要的構成因素之一，它在公共決策過程中起著重要作用。公共決策在某種角度上可以看作利益團體之間的互動、爭鬥和妥協的過程。由於各國的社會、政治、經濟和文化等方面的具體情況的不同，利益團體的數量、成熟程度、合法化、組成方式、對政府決策的影響力是有區別的。在西方，利益團體影響公共決策的途徑或方式是多種多樣的，如遊說、宣傳、捐款、抗議等等。遊說是一種很重要的方式。所謂遊說(lobbying)也就是代表利益團體的說客向立法者(政治家)、政府官員進言，希望他們支持利益團體所希望的政策。利益團體通過製造輿論，進行民主調查，或向政府提供有關的資訊來影響政府的決策。

公共選擇理論認為，利益團體的行為動機及原則也是按“經濟人”行事的，即追求自身利益的最大化；利益團體、政治家和行政官員在公共決策過程中相互勾結，構成一個“鐵三角”，一起追求預算的最大化，其結果總是有損於公共利益，浪費社會資源。也有學者認為，利益團體的存在及活動是西方民主社會的一個基本前提，它促進社會的多元化、決策的民主化和合理化。在我國，隨著市場經濟體制的建立和完善以及利益多元化格局的出現，各種利益團體也將進一步形成或發展，成為一種重要的社會力量，並將對政府的公共決策產生日益重要的影響。如何充分發揮利益團體的積極作用，儘量限制其消極作用，將是我國公共決策過程中面臨和必須加以認真處理的新問題。

二、公民(選民)

公民或選民是政策主體的一個重要的組成部分，或者說是一種最廣泛的非官方政策主體。在現代民主社會中，公民通過各種政治參與途徑，去影響或制約政府的公共政策的制定和執行。公民不僅是政策主體的構成因素，而且也是政策發生作用的對象即政策客體。在現代民主國家，公民決定或影響政府公共決策的主要途徑有：一是以國家主人或主權者的身份，對某些重大政策問題直接行使主權，如對憲法修訂、領導人的選舉、基本國策或重要的地方性政策，採取直接投票的方式來加以決定；二是用間接或代議的方式，選出自己的代表者制訂或修改並執行公共政策；三是使用各種威脅性方式(如請願、示威遊行、罷工、罷課等)去反對某些政策，迫使政府修改或廢止這一政策，或表達制訂新的政策的要求，迫使政府將問題提上議事日程；四是通過參加利益集團，借助團體的力量去影響政策；或通過制定輿論或遊說的方式去影響政策；五是對政府通過並實施的政策採取合作或不合作的態度，以此影響政策結果等。

在西方，公民的確有時可以通過上述的途徑去影響政府的決策。但是，在西方代議民主制度下，公民的政治參與及對公共政策的影響是有限的，甚至是微不足道的。調查也表明，當選民對競選公職的候選人投票時，他們很少受政策考慮的影響。公共選擇理論家們從經濟人假設出發，認為政治領域中的選民和經濟領域中的消費者的動機是一樣的，即出於利已主義的最大化原則，他們在政治領域中的投票行為取決於投票獲得的收益和投票所支出的費用之此。選民所期待的收益取決於他們對自己所希望的政策得到實施的期望值，即只有自己所支持的候選人當選時才能使所希望的政策得到實施。在我國社會主義民主政治制度下，人民群眾是國家的主人，他們在政策過程中起著重大作用。黨和政府通過各種管道尤其是通過“從群眾中來，到群眾中去”的路線，讓人民群眾參與公共事務的管理以及公共決策活動，參與政策的制定、執行、評估和監控。黨和國家的各項政策實質上反映了廣大人民群眾的根本利益，是他們的意志和要求的集中體現。

三、大眾傳播媒介現代大眾傳播媒介(廣播、電視、電影、報紙、雜誌、書籍、電子資訊網絡等)是政策主體的一個組成部分，是政府與社會之間的另一個主要仲介。在當代資訊社會，大眾傳媒對政府的公共決策有著重要的影響，有時甚至是決定性的影響。它們的主要作用是傳播資訊、引導輿論、交流思想和傳播知識，是政府、政黨和其他利益團體的宣傳工具。

無論在西方，還是在我國，政策主體同樣具有多元化和多層次性的特點，但由於社會政治制度、經濟發展狀況、文化傳統和意識形態等方面的差異，中西方政策主體的內容、地位和作用具有某些質的區別。主要區別之點在於：在我國無論是中國共產黨，還是國家機關都是廣大人民群眾的根本利益的真實代表；而西方的國家機器及執政黨是資產階級利益以及利益集團利益的代言人。

中西方政黨在政策過程中的地位和作用以及發揮作用的方式也是明顯不同的。在我國，中國共產黨直接對政策過程起核心領導作用，其他民主黨派也積極參與政策過程之中；而在西方，政黨必須通過競選執政之後才能對國家或政府政策產生決定性的影響。還有，公民在政策過程中的地位和作用也是有區別的，與西方相比，在我國，人民群眾作為政策主體，更加真實、廣泛和協調。

§3.現代政策研究組織

一、現代政策研究組織的形成、特徵和類型可以一般地將現代政策研究組織看作是由各種專家、學者組成的跨學科的綜合性政策研究和政策諮詢組織,其主要的工作是進行綜合性政策理論研究、政策規劃、政策設計、政策分析、政策評估等，幫助政府部門和機構進行決策，以提高公共政策品質。

1.現代政策研究組織的形成現代政策研究組織是時代發展的產物，它是一戰後在美國首先出現的。現代政策研究組織（思想庫）的大量湧現是二戰後的事。當代思想庫具有獨特而合理的組織結構和運行方式；它們開發了許多新的研究方法，形成了各學科綜合性研究，推動人類的政策研究從個體走向群體，從偶然走向必然。思想庫是現代社會產物。首先，是人類處理日益複雜的社會問題的需要。其次，是政府決策科學化需要。第三，是資產階級維護政治統治和社會秩序的需要。第四，是資訊化社會發展的產物。第五，科技進步的推動。

2.現代政策研究組織的特徵作為政策主體的一個重要組成部分，現代政策研究組織（思想庫）有如下幾個基本特徵：第一，以改進政策制定為目標；第二，研究人員構成的多學科性；第三，從事政策研究和諮詢的相對獨立性；第四，運用現代科學理論和先進技術手段。

3.現代政策研究組織的類型（１）官方思想庫。這類思想庫通常隸屬於不同國家或地區的政府及其職能部門，帶有明確的官方色彩，反映了政府一定的態度、立場和感興趣的問題。（２）半官方思想庫。西方國家為了讓專家們能在民間的環境中工作，使其智慧為政府部門服務，通過各種途徑和方式，建立了許多半官方思想庫。（３）民間思想庫。民間思想庫是由民間發起，得到基金會和企業資助，為國家機構及其長官服務的政策研究機構，它們具有選題自由、研究面寬、聯繫廣泛、不受政治可行性的局限、能超脫政府及其職能部門之外的特點。（４）跨國思想庫。這是由世界各國科學家、經濟學家、企業家、政策科學家組成的、以研究人類全球問題為主的思想庫。

二、現代政策研究組織的體制、地位與功能

1.現代政策研究組織的體制現代思想庫為了自身的生存和正常運轉，建立起了一整套卓有成效的組織體制及領導機構。思想庫一般採用理事會領導下的經理負責制。大都設有一個理事會或顧問委員會，由政界要人、學術專家、著名律師以及對政治問題感興趣的大公司經理組成。各個思想庫各有特色，研究體制有分有合，不斷變化，形成了以專業為核心的研究單位和以任務為核心的研究小組交叉運行模式。具體運行模式的選擇還必須根據機構特點、研究任務的性質等方面加以確定，機構服從專題，經常變化。最有代表性的是蘭德公司發明的“矩陣制”和巴特爾研究所採用的“研究專案組”制。2.政策研究組織的地位美國的國家政策、法律由一個雙層政治權力結構組成。一個是幕後的權勢集團，它們代表了社會利益的主導，從它們當中產生政策意向，決定政策目標，政策和法律本質上只是其利益的表達形式。另一個是臺前的“直接決策者”，它們負責最終選擇和確定最能夠反映社會主體利益的政策和法律。在二者之間起橋樑，紐帶作用的是思想庫，它把權勢集團對社會經濟的控制轉化為對公共政策的影響。

3.政策研究組織的功能思想庫在政治運行過程中起著十分重要的作用，是西方公共決策不可缺少的有力助手。其最主要的職能就是為統治者服務，一方面是直接填補掌權者的職責與實際能力之間的差距，另一方面是間接起到政府職能作用，為政府機構的有效運行服務。這主要表現在：（１）提供政策建議，充當諮詢參政機構；（２）提供學術思想，充當認識機構；（３）提供政策結果資訊，充當評估機構；（４）向政府輸送官員和專家，充當人才交流、儲備機構；（５）製造輿論、傳播觀點，充當宣傳機構。

三、現代政策研究組織的研究方法和手段現代思想庫與古代智囊人物的一個重要區別是憑藉現代科學理論和先進技術，而不是只憑個人經驗、知識和能力進行經驗推理和判斷。它是在群體活動中，運用反映最新科學技術水準的大型實驗設備，利用一整套科學的方法，在獲取並及時處理大量資訊基礎上進行研究。這些方法和設備是政策研究的物質基礎。思想庫向政策制定者提供有足夠情況依據的政策建議，使決策得到改進。為此，它們不斷地探索著各種科學的研究方法。思想庫在研究方法上特別注意強調如下幾個方面：（１）促使研究人員熟悉“反向學科”的思維方式或核心思想；（２）鼓勵研究人員從整個社會的宏觀角度出發，理解政策制定過程，拓寬研究思路，拓寬視野和專業知識；（３）經常對實際運用中行之有效的方法論加以總結，鼓勵優秀的研究人員總結其智慧成果；（４）鼓勵創新，不斷構建新的方法論；（５）仍然肯定經驗和推理的作用。思想庫也非常注重運用電子電腦、縮微膠片、錶盤和全息圖片、資料庫等強有力的工具。這些工具對現代思想庫產生了深遠的影響，主要是現在：（1）將這些工具用於思想庫的科學管理，諸如人事、資金、課題和專家諮詢系統之中；（2）將這些工具用於思想庫的研究和諮詢，諸如大量計算、建立模擬精型等之中；（3）這些工具本體的開發應用，也是思想庫的重要研究領域。

四、中國政策研究組織的現狀與改革

1.中國政策研究組織的類型目前，政策研究組織已成為我國現代決策組織機構的重要組成部分。現有的政策研究組織大體可分以下四種類型：（１）隸屬於黨委或政府部門的純行政性政策研究組織；（２）行政性和學術性相結合的政策研究組織；（３）中科院、社科院及高校下設的相應系、所、室等學術性政策研究組織；（４）企業、公司、個人創辦的政策研究所、諮詢公司、研究會等民間政策研究組織；（５）由前政府官員組成的諮詢小組、委員會等政策研究組織。2.中國政策研究組織的現狀評價中國政策研究組織為我國的改革開放和現代化建設做出了積極貢獻。主要表現在：第一，研究長遠發展戰略，確定發展目標，為改革和建設指明方向；第二，為決策者提供具體的政策措施和建議；第三，對個案進行論證和分析，提供科學依據。但是，由於各種因素的干擾和制約，中國政策研究組織在組織體系、研究方法、知識結構等方面和發達國家思想庫相比，尚有一定距離，政策研究和諮詢作用還沒有充分發揮。存在的問題主要表現在如下幾方面：第一，研究方法相對落後；第二，受制於決策者，行政干擾大；第三，各級政研組織自成體系，缺乏總體設計和協調；第四，資訊網不全、資訊失真，造成政研工作失效；第五，文化層次和知識結構不合理，存在上高下低現象。

3.中國政策研究組織改革與發展的思考

針對政策研究組織目前存在的問題，以及改革開放和市場經濟發展對決策科學化、民主化和法制化所提出的更高要求，我們必須下大力氣，採取各種對策，推進政策研究組織的改革與發展:（１）大力發展民間政研組織，充分發揮其參謀諮詢作用；（２）創造條件，確保政研工作的相對獨立性；（3）加強政研機構總體設計和協調；（4）大膽借鑒國外先進研究方法和手段，提高政策研究人員的素質；（5）正確處理決策者與政策研究組織的關係，做到多“謀”善“斷”。[思考題]1.簡述官方政策活動者的政策角色及其相互關係。2.如何看待非官方政策主體尤其是公民在政策過程中的地位與作用？3.試比較中西方政策活動者的政策角色及發揮作用方式的異同。4.為什麼說思想庫是現代化公共決策鏈條中不可缺的一環？5.聯繫實際，論述如何發展與完善我國的政策研究組織。公共決策體制

§1.公共決策體制的構成一、公共決策體制的構成因素公共決策體制就是決策權力的分配、決策的程式、規則和方式的總和。公共決策組織及體制的構成因素可分解為以下內容：人、財、物、機構設置、職位設置、權力與職權、權責劃分、團體意識、組織目標、規章制度、技術、資訊和組織設計。二、公共決策體制的結構組織理論認為，結構是使組織實現其目標的基本管理工具，是組織軀體的骨架，它可表現為工作分工的幾何圖式及其等級上的排列。

１.縱向結構各級決策組織之間構成領導與被領導的主從關係，這個排列組合方式便是決策體制的縱向結構。在縱向結構中，層級越高，決策權限越大，決策的法律效力也就越大。管理層次與管理幅度的變化決定著決策體制“形狀”的變化。管理層次多而管理幅度小，其縱向結構就呈尖型形態；管理層次少而管理幅度大，其縱向結構就呈扁型形態。

２.橫向結構同級政策組織之間，構成平等合作與協商關係，這種排列組合方式便是決策體制的橫向結構。橫向結構中的決策組織間不存在領導與被領導的隸屬關係，而是一種平等並列的關係。通常，橫向結構中的決策組織按決策權範圍或功能來劃分。如決策組織可分為決策指揮部門、參謀諮詢部門、執行部門、監督回饋部門等。三、決策權力

1．決策權力是決策體制中最重要的因素之一。自人類有組織的決策活動開始至今，決策活動總是表現出這樣的圖景：人們相互作用，彼此施加影響，最後制定出政策。人們很清楚，在決策活動中，誰擁有的決策權大，他所偏好的政策就會得到通過和貫徹。因此，有人把決策過程看作是人們相互間進行“權力角逐”的過程。定行為者使用各種爭論、政策為手段，維持和擴張自己的權力、影響力的過程。

2．決策權力角逐的中心問題是利益。這種利益可能是物質的，也可能是非物質性的(意識形態的)，或二者兼而有之。決策權力在利益導向下會沿著一定的軌道運行和作用，由於權力主體與權力客體之間往往存在許多中間環節，並且每一環節都會以“反權力”來對權力運動做出能動性的反應。因此，權力只能間接地、曲折地作用於客體，權力在運動過程中會因為各種阻力而減弱甚至消亡。在層次過多的縱向結構中，最高決策權就可能到達不了最底層。

3．決策者（權力主體）控制自己的決策權力最常見的手段是：（1）說服：包括欺騙性的說服和基於對預期真實分析之上的說服；（2）威脅：對權力作用對象至少意味著某種利益的淨損失；（3）交換：交換的基礎是雙方均能受益，互惠、金錢收買等都是交換的方式；（4）施用權威：施用權威的前提是權力作用對象對權威的認可，並由此產生命令服從的關係。

4．決策權力的運行和作用是一個動態的過程。因此，決策權力本身需要不斷地充實基礎、補充能量，權力運作才能長期維持。利益團體對決策的干預這一現代政治生活中常見的現象之所以有不斷增強之勢，原因就在於利益團體充分利用了金錢與權力交換這一手段，從而達到不斷補充權力能量的目的。

四、公共決策體制的類型對於公共決策體制的類型，多年來人們根據不同的標準作出了不同的劃分，較為常見的是根據最高決策者的人數劃分為首長制和委員制，以及根據決策權力使用的特點劃分為集權制與分權制。

1．首長制和委員制首長制又稱一長制或獨任制，其特點是最高決策權歸某個人獨掌；委員制又稱會議制，其特點是最高決策權由兩人以上的委員會議集體執掌。2．集權制和分權制集權制是指決策權集中於上級決策機關，上級機關包攬較多的決策事務，下級機關只能依上級指令行事的決策體制；分權制是指各級決策機關在各自管轄的範圍內享有決策權，上

3．歷史上出現的基本決策體制類型

在人類歷史上，最高決策權的歸屬大致經歷了從人到神，再到王、再到人的過程，不同的決策權歸屬產生了不同的決策體制。古今中外出現過許許多多種決策體制類型，有的產生自遠古，但在科學文明發達的今天仍有殘餘；有的則是近現代政治、經濟、科技、文化發展的結果；也有的自古至今生命力一直都很“旺盛”，如獨裁制。§2.中外公共決策體制比較

一、人民代表大會制

1．作為一種決策體制的人民代表大會制在無產階級革命實踐中，產生了幾種不同特點的民主集中制的具體形式，如巴黎公社制、蘇維埃制、社會主義自治民主制、人民代表大會制等。人民代表大會制屬於民主集中制決策體制的一種，它既同“三權分立”基礎上的西方議會制有本質差別，也不完全等同於蘇俄十月革命後建立起來的“蘇維埃”制，它是一種具有中國特色的決策體制。民主集中制在決策中要求採取集體決策而不是個人決策，在集體充分討論的基礎上，通過“少數服從多數”做出最終決策。

2．人民代表大會制主要內容第一，各級人大都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督；第二，各級人大及其常委會集體行使權力，嚴格按照民主集中制的原則行使職權；第三，國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人大產生，對它負責，受它監督，並由它罷免；第四，中央和地方國家職能的劃分，遵循在中央統一領導下，充分發揮地方主動性、積極性的原則；第五，在各少數民族聚居的地方實行區域自治。

3．人民代表大會制的優越性我國的人民代表大會制度也是一種代議民主決策體制，但它充分吸收了現代民主決策體制的各種優點，體現了現代民主決策體制的基本精神，並且，它更考慮到我國政治制度的實質及社會主義條件下的公共決策特點，從而克服和避免了一般代議民主制的局限和缺點。因此，人民代表大會制優於一般的民主決策體制。

二、議會制

1．議會制的決策模式議會制普遍存在於當代發達資本主義國家。現代議會制起源於英國的“等級代表會議”。隨著資產階級民主革命的進展，議會制在歐美國家得到了普及。議會制決策體制的基本模式是：首先由公民選出自己認為能代表自己表達意願的“代議士”（議員），然後由其代表自己參加公共決策，維護自己的利益。

2．議會制的組織結構在歷史上曾出現過一院制、兩院制、三院制、四院制等幾種類型，當今世界則主要只有一院制與兩院制。現代西方國家的議會制度大多按三權分立的組織原則進行設置，美國的議會制度在這一方面表面尤為突出。

3．議會制的幾種基本形式

(１)總統—議會制。這種體制以美國最為典型,實行總統——議會制決策體制的還有芬蘭、法國、墨西哥、阿根廷等國家。

(２)內閣——議會制。實行內閣——議會制決策體制的國家主要是英國、德國、義大利、日本、澳大利亞、奧地利、比利時、加拿大、丹麥、新西蘭、以色列等；

(３)委員會——議會制。實行這一體制的國家主要是瑞士聯邦。

三、獨裁制

1．現代世界中獨裁制的殘存在當代世界，我們仍可在一些國家中看到獨裁制的痕跡，國家的決策權由君主或地位相當於君主甚至超過君主的權威人物掌握，象海灣地區的君主制國家以及非洲的軍人專政國家就是這樣。

2．獨裁制的特點它是權威人物（君主、總統、宗教領袖、軍隊首腦）並不首先由議會產生，也不由公民選舉產生，而是通過傳統繼承或政變等方式產生。國家就算設有議會，也對權威人物沒有制約作用。權威人物就是最高決策者，國家一切大政方針政策皆需他的認可。在獨裁制中，有時最高決策者可能不是個人而是集體，但決策集體仍然受權威人物意志的支配。

3．獨裁制決策體制的主要類型

(１)宗教領袖型。伊朗伊斯蘭共和國是這種類型的典型；

(2)君主親政型。海灣地區的君主制國家的決策體制大都是君主親政型；

(３)軍人獨裁型。在非洲和拉丁美洲等地區，軍人獨裁政府成為司空見慣的政治現象。§3.現代公共決策方式一、全體一致規則

1．內涵.。謂全體一致規則(unanimityrule),是指所有投票人都對某項公共選擇的方案投贊成票，一致同意的規則。如聯合國安理會常任理事國形成決議時，一個基本條件就是要中、美、俄、英、法五國一致同意。

2．特徵。全體一致規則主要有以下特徵：(１)決策人形式上都平等地享有決策權，任何一個否決行動都對決策方案能否最終通過具有決定性的意義；(２)全體一致性規則肯定導向達到“帕累托最優”，所有決策人都能用自己的投票行為而獲益，或者可以說，決策人中至少沒有人因此而利益受損。

3．優劣。全體一致規則儘管蘊含著導向“帕累托最優”的誘人之處，但這並不是應用最為廣泛的方式，主要是因為在全體一致條件下會產生“討價還價難題”。人們為達到某一方案在時間、精力、甚至金錢上的損失也許要遠遠超出他們從該方案中所取得的收益，由此導致了人們在決策中的“策略行為”。

二、過半數規則

1．內涵。所謂過半數規則(majorityrule)，是指對於一項公共選擇方案，需要超過二分之一的投票人贊同方才通過的規則。過半數規則在現代社會中是應用最廣泛的決策方式。既然全體一致規則因眾人偏好的差異而難於普遍應用，那麼只能退而求其次，採用多數票制以最大限度地照顧公眾的利益。

2．形式。多數票制一般可分為簡單多數和過半數兩種方式。簡單多數指在多項方案中，哪一個方案獲取的贊同票多，哪一項就通過。由於簡單多數只能反映“小多數”人的意願，因此人們在實踐中，逐漸選擇能反映“大多數”人意願的過半數方式。

3．特徵。過半數規則的特徵是：(１)決策過程中無需人人都投贊成票，只要有超過半數的贊成票，決策方案就能通過；(２)過半數規則要求公共行動方案對全體參與者都具有強制性，即占少數的反對者必須服從占多數的支持者所作出的決策，這也就是“少數服從多數”。

三、過半數規則的變異形式過半數規則作為應用最為廣泛的規則，受到人們的重視，多年來，人們提出了一些過半數規則的變異形式。

1．過半數規則：選出得到超過半數票的第一位候選人。

2．占多數規則：選出得到票數最多的第一位候選人。

3．孔多塞標準(ConderctCriterion)：選出在運用過半數規則的成對比較選擇中擊敗所有人的候選人。

4．博爾達計數(Bordarule)：按照投票者的偏好秩序的排列來給Ｍ個提案中的每一個打分，把所有投票者給每個提案的分數分別加起來，宣佈得最高分數的提案為獲勝者。

5．淘汰投票(exhaustivevoting)：要求每個投票者標明在M個候選人組成的名單中他認為最差的候選人，把被最多投票者認為最差的候選人從名單上刪掉，重複這個過程直至只剩下一個候選人，這個候選人便是獲勝者。

6．贊成投票（approvalvoting）：在由Ｍ人組成的候選人名單中，每個投票者對所有他贊同的候選人投一票，得票數最多的候選人為獲勝者。

四、作為一種決策方式的民主集中制的完善儘管民主集中制的決策原則或方式在我國公共決策中已經起到了重大作用，但是，隨著我國社會主義市場經濟的發展，我國的公共決策出現了一些新變化，如政府公共決策的範圍縮小，公共決策對象的各種利益關係更加複雜，公共決策的主體呈多元化趨勢，公共決策過程更加錯綜複雜。因此，在社會主義市場經濟條件下，必須進一步堅持和完善民主集中制。［思考題］1．什麼是公共決策體制？它有哪些構成因素？2．公共決策體制有哪些基本類型?3．試比較人民代表大會制、議會制、獨裁制三種決策體制的異同。4．為什麼說民主集中制優於一般的代議民主制？5．從理論與實踐結合上論述市場經濟條件下如何完善作為決策方式的民主集中制？政策工具

§1.政策工具概述

一、政策工具研究的興起政策工具成為20世紀90年代西方政策科學研究的一個焦點，並正在成長為一個新的學科分支或主題領域。

1．淵源。政策工具研究並不是一個全新的、突然出現的話題。社會科學的各學科特別是經濟學、政治學以及行政學等領域早已關注這一問題。

●在經濟學領域，經濟政策工具歷來構成經濟政策研究的一個重要方面，工資、價格、利率等往往被當作政策工具看待。二戰後，在西方社會科學領域中，政策工具成為各學科關注的問題。.●在政治學領域，達爾和林德布洛姆在《政治、經濟和福利》（1953年）已論及政策工具的基本原理，在此之後，政治學中的政策工具研究沿著兩個不同的方向發展——一是注重對工具的政治屬性的研究，它以政治文化及意識形態的研究為基礎；另一個發展方向是沿襲結構—功能傳統，力求通過對工具的研究來確定公共政策功能。●在公共行政學領域，行政工具及行政方法也早已構成一個重要的理論主題。●在法學領域，法律法規也往往被當作一種社會控制的工具。

2．原因。政策工具研究在政策科學中興起的原因是：一是政策執行的複雜性以及政策的失敗導致人們對政策執工具或手段的反思，實際的政策執行對工具方面知識需求的增長；二是福利國家的失敗以及政府工作的低效率，導致人們對工具途徑的政治及意識形態上的支持；三是當代社會科學實踐性的增強，特別是應用性社會科學領域日益介入政府的政策和管理實踐，導致這些學科的學者對包括工具性知識的更多的追求；四是政策科學的研究領域自身的擴展導致了政策工具被納入學科的視野之中。3．論著。

20世紀80年代以後，在政策科學及公共行政學領域，出現了不少關於政策工具方面的論著。其中，在80年代最有影響的著作可能要算胡德（C·Hood）的《政府的工具》（1983、1986）；在90年代，最有影響的著作可能要算彼特斯和尼斯潘(B.GuyPetersandFransK.M.VanNispen)所主編的《公共政策工具》（1998）一書（該書是1992年春在荷蘭鹿特丹大學舉行的政策工具研討會的論文集，較全面地反映了目前政策工具研究的現狀，是一本很好的參考書）。此外，與政策科學的其他主題領域的研究有所不同，政策工具研究的興起及其大本營，並不只是在美國，歐洲大陸尤其是荷蘭和德國的政策工具研究的勢頭更加強勁。

二、政策工具的研究途徑國外政策工具的研究已形成了多種途徑，根據前述《公共政策工具》一書的說法，主要有如下四種基本途徑：

1．工具主義。這種途徑認為，人們知道一種特殊的工具，瞭解其內在的作用機制；這種工具的效果已被證明或具有十分的現實性；人們在大部分可預測的環境中可以期待其產生的效果；並且，恰當的工具可以將政策失敗轉變為政策成功。因此，政策工具研究應弄清工具的屬性與特點，以便辨別、提煉少數具有普遍適用性的工具，擴大其應用範圍。

2．過程主義。這種途徑的支持者並不承認存在著超出特殊具體問題之外的工具。他們認為，各種工具之間有著重要的差別，沒有哪一種或哪一類的工具具有普遍的適應性；恰當的工具並不是抽象計算的產物，而僅僅是一種在動態適應過程中的試探性解決辦法；工具的恰當與否是因具體情況而定的。因此，過程主義者所強調的是工具發展的重複性過程，而不是工具的特性。

3．權變主義。這種途徑所持的是傳統的社會計畫觀點。它認為，工具選擇的根據是：工具的績效特徵是如何滿足某種特殊問題背景的需要的。一旦政策的目標或目的明晰化了，那麼，直截了當的事情就是要去工具箱中找出最適應的工具。因此，工具的研究既要注意弄清解決問題的特定要求，又要注意選出最適合這種要求的工具。

4．建構主義。這種途徑比權變主義又前進了一步。它認為，要瞭解特定工具被採用的脈胳背景的特殊性，就必須瞭解這些工具的主觀意義。在這裏，主觀意義既表示非工具性的方面（如符號的或倫理的內涵），又表示那些其意義和解釋被價值和感知所仲介的工具性特徵。依這種途徑，並不存在關於工具及其特徵的客觀現實，相反，工具代表了一種社會地建構了的實踐形式，其意義和合法性被不斷地加以建構和再建構。

三、政策工具的內涵與分類

1．什麼是政策工具關於工具概念的最常見的定義是：“一個行動者能夠使用或潛在地加以使用，以便達成一個或更多目的的任何事物”(A·Hoogerwerf語)。簡單地說，政策工具就是達成政策目標的手段。儘管“內部管理”、“人力資源政策”、“網路管理”、“政策實驗”等東西在某種意義或角度上可以看作政策工具，但最好是將政策工具限定在實現政策目標或結果的手段這一特性上。事實上，政策工具既可以界定為一種“客體”(object)，也可以界定為一種活動(activity)。一方面，我們可以將工具看作為一種客體。例如，在法律文獻中，人們往往將法律和行政命令稱為工具；另一方面，工具也可以看作是活動，因而有學者將政策工具定義為“一系列的顯示出相似特徵的活動，其焦點是影響和治理社會過程”(A·B·Ringeling語)。這種定義擴大了工具的範圍，將某些非正式的活動也納入工具之中，然而，卻使“政策”與“工具”的界限更加模糊。

2．政策工具的分類●荷蘭經濟學家科臣(E·S·Kirschen)最早試圖對政策工具加以分類，他著重研究這樣的問題，即是否存在著一系列的執行經濟政策以獲得最優化結果的工具。他整理出64種一般化的工具，但並未加以系統化的分類，也沒有對這些工具的起源和影響加以理論化探討。●美國政治學家羅威、達爾和林德布洛姆等人也做過類似的研究，但他們傾向於將這些工具歸入一個寬泛的分類框架中，如將工具分為規制性工具和非規制性工具兩類。薩爾蒙推進了他們的討論，增加了開支性工具和非開支性工具兩種類型。●著名政策分析家狄龍(VanderDoelen)將政策工具劃分為法律工具、經濟工具和交流工具三類，每組工具都有其變種，可以限制和擴展其影響行動者行為的可能性。另一種更新近的三分法是將政策工具分為管制性工具、財政激勵工具和資訊轉移工具。●胡德提出了一種系統化的分類框架。他認為，所有政策工具都使用下列四種廣泛的“政府資源”之一，即政府通過使用其所擁有的資訊、權威、財力和可利用的正式組織來處理公共問題。●麥克唐納爾和艾莫爾(L·M·McDonellandR·F·Elmore)根據工具所要獲得的目標將政策工具分為四類，即命令性工具、激勵性工具、能力建設工具和系統變化工具。●英格拉姆(H·M·Ingram)等人也做出了一個類似的分類，將政策工具分為激勵、能力建設、符號和規勸、學習四類。●加拿大公共政策學者霍萊特和拉梅什(M·HowlettandM·Ramesh)在《公共政策研究》（1995）一書中根據政策工具的強制性程度來分類，將政策工具分為自願性工具（非強制性工具）、強制性工具和混合性工具三類。與其他分類方法相比，他們的分類框架更具解釋力、更合理。下麵三節，我們將根據他們在《公共政策研究》中的論述，來介紹基本的政策工具。§2．強制性工具

強制性工具(Compulsoryinstruments)也稱指導性工具，它借助國家或政府的權威及強制力，迫使目標團體及個人採取或不採取某種行為。政府為實現其政策目標，可以通過選擇管制、公共企業或官僚機構直接供給等手段或方式來履行其功能。一、管制根據雷根(M·Reagan)的說法：管制指的是一種活動過程，在這種過程中，政府對個人和機構提出要求或規定某些活動，並經歷一種連續的行政管理過程（一般是通過特別指定的管制機構來完成這項工作）。管制是由政府做出的，它們必須為目標團體及個人所遵守、服從，不遵守或不服從將受到懲罰。

大部分管制通過行政法規來進行（有些管制實際上就是一般的法律），並由政府部門或特別的機構（如美國的獨立管制委員會）來管理。管制採取了不同的形式，如規章、標準、許可、禁止、法律秩序和執行程式等等。政府管制遍及於社會生活的許多領域尤其是物品和服務的價格和標準等方面。政府的管制有經濟的和社會的兩種基本類型。經濟管制是管制的傳統形式。它控制諸如產品的價格和數量、投資回報，某一產業中公司的進入或退出等一類的事項，其目的是控制由市場運行所產生的不平衡；社會管制是一種較新的管制類型，它控制諸如健康、安全、職業歧視一類的社會事項。社會管制與經濟管制不同，它並不集中在任何特殊的行業（如銀行和電信）上，而是集中在諸如污染、安全或道德方面的廣泛問題上。作為一種政策工具，管制有其優缺點。主要優點是：所需的資訊較少，較容易實施和管理，成本較低，效果具有直接性且更易見效，適應於作為處理危機的工具。其主要缺點是：扭曲自願性或私人活動，可能導致經濟上的無效率，不利於革新和技術進步，過於刻板而缺乏靈活性等。

二、公共企業公共企業也稱國有企業。它可以看作一種強制性工具，其強制性甚至比管制更強。因為在公共企業那裏，政府做出特別的規定以控制它的所有活動，這些規定被當作內部管理的指令。政府憑藉其所有權而可以為所欲為。並沒有一套可以用來判定一個企業是否為公共企業的明確標準。但一般認為，公共企業具有如下三個特徵：一是它們具有某種程度上的公共所有權（少至50％，高至100％），分析家往往用一個武斷的數字，即只要政府擁有一個公司的51％以上的所有權，那麼，該公司就是公共公司；二是公共企業受到政府某種程度的控制或直接管理，一個完全擺脫政府控制的公司不能看作公共企業；三是公共企業生產的物品和服務要在市場上出售，這不同於諸如國防、路燈一類的公共物品（這種物品不能直接收費），因而，公共企業的銷售收入與成本之間必須保持有某種平衡。

作為一種政策工具，公共企業的優點是：在社會需要而私人企業因無利可圖等原因而不願提供的某些物品和服務領域中，它是一種有效的工具；在許多情況下，建立公共企業所必需的資訊比管制或自願生工具少；公共企業可以簡化行政管理，並使公共基金（這些基金可以用於公共開支）自然增長。主要的缺點是：政府難以對公共企業加以有效的控制；公共企業的運作是低效率、甚至是無效率的，易於造成壟斷並將負擔轉嫁到消費者身上等。

三、直接提供由政府機構及其雇員直接提供公共物品或服務，這是一種容易為人們所忽略的基本的和被廣泛運用的政策工具。政府所做的大量事情，如國防、外交、員警、消防、教育、社會保障、公有地管理、公園和道路的維修、人口普查、地理測量等都採取這一途徑或辦法。直接提供有其優點：其所需資訊較少而容易確立；對大規模機構要求使之易於得到相關的資源、資訊與技巧；能夠避免間接提供所出現的一些問題，如談判、討論和較高的資訊要求；它使交易內在化，從而減少由間接提供所帶來的交易成本。其缺點是：官僚機構的直接提供往往以僵化刻板為特徵，它反應遲緩；對於官僚機構及官員的政治控制容易降低為公眾服務的品質；由於缺乏競爭機制，官僚機構沒有成本意識而造成經費；政府機構內部或跨機構的衝突影響物品和服務的提供等。§3．非強制性工具

非強制性工具（自願性工具）的特徵是它沒有或很少有政府參與，它的任務是在自願的基礎上完成的。政府在許多公共問題上往往不做什麼事情或不主動介入，而留給社會去處理，因為它相信，市場、家庭或志願者組織自身能夠處理好這些問題。非強制性工具是執行經濟政策和社會政策的重要工具。一、家庭和社區家庭和社區是一種常見的非強制性工具。在任何社會中，親戚、朋友和鄰居都為個人提供無數的物品和服務，政府也往往有意識來擴展它們在達成政策目標上的作用。政府間接地通過削減服務職能而鼓勵家庭和社區提供服務，或者政府直接將服務職能轉交給社會及家庭。在轉軌時期我國政府職能的轉變以及加強社區建設的實踐中可以明顯地看到這一點。

家庭和社區可以做許多政府不能做或做不好的事。在幾乎所有的社會中，照顧家庭成員和其他親屬是個人及家庭的實質性責任。小孩、老人和病人往往是家庭及個人來照管的。例如，在美國，據說80％的對老人的醫療衛生服務是由家庭提供的。在許多國家中，社區服務的範圍十分廣泛，從幼兒入託、老人照管到環境衛生、娛樂保健等無所不包。將家庭和社區當作一種政策工具的優點在於，它們不花或很少花政府的錢（除非政府提供基金或補助）；在許多服務領域（如殘疾人的照顧），家庭和社區比其他工具更合適；而且這種工具在大部分社會受到廣泛的支持和歡迎。但是，家庭和社區作為一種政策工具，是虛弱無力的，它們往往只能作為一種輔助工具來使用，而且這種工具也產生了公平方面的問題，尤其是對照顧者來說更是如此（為什麼本來是政府或全社會要做的事，要由家庭和社區自己承擔？）。

二、志願者組織作為一種政策工具，志願者組織的活動免受國家強制力和經濟利益分配的約束。志願者組織提供某些社會服務。例如，慈善機構為窮人提供醫療保健、教育和食品；志願者團體提供諸如清潔海灘和公園的公益服務等。在傳統社會裏，志願者或非營利組織就提供了大量的社會服務尤其是從事公益事業，現代福利國家的出現曾一度降低了它們發揮作用的重要性程度。即便如此，在當代社會中，它們仍然被廣泛地當作一種處理社會問題的重要手段。據說，在美國這樣一個崇尚個人主義和物質利益的典型國度裏，非營利組織提供的服務比政府提供的服務要多得多。在我國，隨著政府職能的轉變，志願者或非營利組織作為一種政策工具的地位和作用也將日趨重要。

從理論上說，志願者組織是一種提供社會服務的有效手段，因為建立在自覺自願基礎上提供的