中国环境监管体制的由来发展、问题和对策发展

中国环境监管体制的由来发展、问题和展望一、中国环境监管体制的概念和边界一、中国环境监管体制的概念和边界环境监管体制，包括环境行政管理体制与环境司法体制。

环境行政管理体制，包括各级环境保护行政主管部门，国土资源，林业，水利，海洋行政管理部门。

环境司法体制，包括环境检察与环境审判，在一定的意义上也包括环境公安，应对环境犯罪就需要环境公安的力量。（一）环境行政管理体制1.体制体制，指的是有关组织形式的制度，是管理机构和管理规范的结合体或统一体。2.管理体制

管理体制是指管理系统的结构和组成方式，即采用怎样的组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手段、方法来实现管理的任务和目的。3.环境行政管理

对于“环境行政管理”,目前尚无统一定义,一般可概括为环境行政主体运用技术、经济、法律、教育等手段,对人类损害或影响环境的活动加以干预,以协调发展与环境的关系,从

而在不超过环境的容许极限下发展经济以满足人类不断增长的需要。（一）中国环境行政管理体制4.环境行政管理体制

至于“环境行政管理体制”,学界至今尚无公认的定义,笔者认为,其内涵主要是指国家管理环境保护事务的行政组织结构体系、环保行政职权在各行政机构之间的配置原则以及环保职能的运行方式,它不仅包括各级环保行政机构自身内部的权力结构,还包括规范权力合理行使、保证政令有效运行的一系列规则与

制度,大致可以分为组织结构、权力配置结构、职权运行机制三个部分。（二）中国环境司法体制1.司法体制

中华人民共和国司法体制由国家审判机关（法院）、国家法律监督机关（检察院）、行政司法职能的行政机关及社会团体构成。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定，国家的一切权力属于人民，最高权力机关是全国人民代表大会及其常务委员会。（二）中国环境司法体制2.审判机关根据《宪法》和《人民法院组织法》，法院系统由三类审判机关组成∶人民法院是国家的审判机关。地方人民法院分为三级∶基层人民法院∶包括县人民法院、旗人民法院、（不设区的）市人民法院、自治县人民法院、自治旗人民法院、（设区的）市辖区人民法院、新疆建设兵团所辖团级地方的人民法院。中级人民法院∶在省、自治区内按地区设立的中级人民法院；直辖市内设立的中级人民法院；省、自治区辖市（地级市）的中级人民法院；盟、自治州中级人民法院；新疆建设兵团所辖师级地方的中级人民法院。高级人民法院∶省、自治区和直辖市的高级人民法院以及新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院。

专门法院∶包括军事法院（解放军、集团军级单位、师级单位三级）、铁路运输法院（设中级、基层二级）、海事法院（不分级，相当于中级人民法院）等。最高人民法院是国家最高审判机关，监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。法院内部设立以下审判组织∶合议庭与独任法官。审判委员会。（二）中国环境司法体制3.检察机关

《宪法》和《人民检察院组织法》规定，人民检察院是国家的法律监督机关。它独占行使公诉权、同时行使批准逮捕权、逮捕权、抗诉权、对涉及贪污、

玩忽职守、侵犯人民选举等特定犯罪有自行侦查权。检察院实行同级人民代

表大会、上级检察院双重领导制度。尽管《宪法》并未明确表述检察院是否

属于司法机关，但中国历来都将检察院视为与法院并立的、独立于政府的司

法机关。人民检察院按照人民法院的级别对照设立，除直辖市内对照中级人

民法院设立的称××直辖市第×分院之外，各级均称人民检察院。同时也设

立军事检察院和铁路运输检察院等专门检察院。在新疆建设兵团也按兵团、

师、团设立检察院。（二）中国环境司法体制4.公安机关

公安（警察）机关是国家的侦查机关，同时承担着维护社会治安、民事纠纷调解等准司法职能。公安机关同时也负责户籍管理、道路交通管理、机动车登记、口岸边防管理、等其他事务。武装警察部队也接受同级公安机关的业务领导。司法警察、监所警察等不属于公安机关的范畴。

国家安全机关由国家安全部和地方各级国家安全厅、局组成，原来是公安机关的一部分，但是业务上比较独立。负责反间谍和重点场所的保卫事务。国家安全机关在其负责的范围内行使警察权力，必要时可以凭《国家安全任务执行证》调动其他警察机关和武装警察部队协同执行任务。（二）中国环境司法体制5.国家监狱制度

按照《中华人民共和国监狱法》（以下简称《监狱法》）规定，“监狱是国家的刑罚执行机关”。监狱的任务是正确执行刑罚，惩罚和改造罪犯，以达到预防和减少罪犯的目的。（二）中国环境司法体制6.环境司法体制

根据以上梳理和分析可以看出，环境司法体制是指与污染防治与生态保护相关的环境审判、环境检察的规则和组织制度等。（三）环境司法与环境行政管理的关系主要是指人民检察院、人民法院与环境保护行政主管部门的关系：

人民检察院与环境保护行政部门的关系主要有二:第一是环保部门出现渎职问题，人民检察院可以依法行使职权，代表国家提起公诉。第二是检察院提起环境行政公益诉讼。

人民法院与环保保护行政主管部门的关系主要有三:第一，两者是互相衔接、互相配合的关系，例如《生态环境损害赔偿改革方案》中规定了“磋商前置”程序，在提起生态环境损

害赔偿诉讼之前，由环保行政主观部门代表国家与赔偿义务人进行磋商。磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼；第二，对于向

环境保护行政主管部门提起环境公益诉讼的，一般情况下，人民法院也会请环境保护行政主

管部门与起诉人进行协商解决，如果无法解决的，再进入诉讼程序；第三，两者是监督与被

监督的关系。即环境保护行政主管部门在环境执法过程中出现不作为、滥作为时，由法院审

理环境行政诉讼，纠正环境保护行政主管部门的行为。二、中国环境行政管理体制的由来和发展（一）中国环境行政管理体制的由来与发展下面，分四个阶段，回顾和检讨一下四十年来的中国环境保护历程，特别是环境污染防治的历程。1.第一阶段：环境保护意识启蒙阶段

从1972年至1978年的7年，中国正处于极为混乱的“文革”劫难时期，也是环境问题开始暴露，环境保护意识萌生、传播和普及的时期。当时，中国人均GDP只有100多美元，工业化还处于初期阶段，但环境污染开始在局部地区特别是

城市暴露出来，污染事件陆续出现。但当时国人对环境污染、环境公害知之甚少。而此时的西方世界则是另一番景象。

20世纪五、六十年代，西方世界终于迎来了经济发展的黄金时代，特别是日本，为了不断追赶并超过西欧各国，创下

了连续18年经济年均增长9.3%的纪录。为此付出了沉痛的环境代价，日本成为公害列岛。从20世纪60年代后期开始，

西方世界的公众终于醒悟，展开了大规模的环境保护抗议运动。而在日本，以健康损害问题为焦点，以被害者为中心，展开了大规模的环境诉讼活动和反对公害的舆论浪潮。1970年，美国开展了旨在保护环境的“地球日”活动，喊出了

“不许东京悲剧重演”的口号。1972年，联合国为顺应全球兴起的环保浪潮，在斯德哥尔摩召开了人类环境会议，拉

开了全球环境保护运动的序幕。其时，《纽约时报》评论道，这次会议是一场“思想的革命”。

对当时的中国而言，当务之急是要认识环境问题，提高对环境保护的意识。（一）中国环境行政管理体制的由来与发展

一是环境问题开始得到高层重视。西方发达国家的这场环境运动，为中国启动环境保护提供了契机。据曲格平主任回忆，1969年，他调到“国务院计划起草小组”，从事编制国民经济与社会发展计划工作。当时经常听到周恩来总理谈起“公害问题”，他特别提醒说，你们要研究工业发展中的公害问题，要学习国外治理公害的经验。1970年底，周总理在听取了一位日本公害记者介绍日本公害特别是“公害病”情况后，要燃料化学部组织一次报告会，请这位日本记者介绍日本环境污染问题，并要求国家机关特别是各个部委的负责人都要来听这堂课，会后还要组织他们进行分组讨论，讨论的情况要向周总理汇报。当把报告情况和分组讨论的情况交给总理后，他指示要把日本记者的报告作为会议交流材料发给那一年参加全国计划会议的人员。可以说，这是在高层次的会议上，出现的第一份有关环境保护的文件。中国的环境保护的启蒙就是由上而下、逐步开展起来的，实际上都是周恩来总理推动起来的。（一）中国环境行政管理体制的由来与发展1972年出席联合国人类环境会议，认识到了自身问题的严重性。

1972年，中央决定中国派团参加联合国人类环境会议。这是中国恢复联合国席位后，参加的第一个大型国际会议。代表团由国家计委牵头，有外交、卫生、工业、农业、水利、能源、城市、科技和地方等部门的负责人或专家参加。中国代表团出席会议，举世瞩目。中国代表团提出的国家不分大小、一律平等，要尊重每个国家的主权，要支持发展中国家发展民族经济的努力等主张，受到发展中国家的普遍欢迎和支持，特别是为《人类环境宣言》修改作出了贡献。

就中国来说，参加这次会议真正打开了一个窗口，开阔了视野，了解到环境保护究竟是怎么一回事。认识到并不如极左思潮宣扬的那样“社会主义没有污染”，而是“中国城市存在的环境污染，不比西方国家轻；自然生态方面的破坏程度，中国远在西方国家之上”。当会后把这个结论汇报给周恩来总理时，得到了他的认可。他甚至还说，他担忧的问题还是发生了。周总理立即指示，要开一次全国的环保大会，介绍国际环境形势，更要探讨中国环境保护问题。（一）中国环境行政管理体制的由来与发展

1973年8月召开全国环境保护会议。

中国召开第一次环境保护会议，是联合国斯德哥尔摩会议在中国开花结果的产物。其时，各地方和有关部委负责人、工厂代表、科学界人士300多人参加了会议。会议通过摆环境污染事实，分析其危害，提高了对环境保护的认识。会议后期，周总理决定在人民大会堂召开万人大会，在全社会普及环境保护意识。在“文化大革命”背景下，能召开环境保护这样的会议，是很不简单的。这一切都是在周总理的运筹下进行的。这次会议解决了几个主要问题：一是对中国环境污染有了一个初步认识，中国不是没有污染，而是有些方面还相当突出；二是通过了中国环境保护方针：全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民。三是通过了《关于保护和改善环境的若干规定》，对十个方面的环境保护工作提出了要求，并做出了部署。

全国环境保护会议之后，迅即成立了国务院环境保护领导小组，下设办公室。办公室成立后，督促各地成立相应的环保机构，对环境污染状况进行调查评价，开展以消烟除尘为中心的环境治理。同时，对污染严重的地区开展了重点治理，包括官厅水库、富春江、白洋淀、武汉鸭儿湖以及北京、天津、淄博、沈阳、太原、兰州等城市大气污染治理。其中，官厅水库和桂林漓江环境治理决心最大，成效也突出，为今后的江河和城市污染治理摸索出一些经验。

周恩来总理以他的远见卓识，敏感地意识到环境问题的严重性以及对于未来中国的紧迫性，适时地抓住这个问题，未雨绸缪，开启了中国环境保护事业的航程。所以说，周恩来总理是中国环境保护事业的开创者和奠基人。（一）中国环境行政管理体制的由来与发展2.第二阶段：环境污染蔓延和环境保护制度建设阶段

从1979年到1992年的14年，是中国环境保护事业第二个历史时期。1979年是一

个标志性年份。从这一年开始，中国开始实行改革开放政策，经济发展由此驶上高

速增长的轨道，并迎来了长达30多年的高速增长期。也是在这一年，《环境保护法》正式颁布，标志着中国环境保护开始迈上法制轨道。据有关资料显示：一些西方发

达国家是何时制定“环境基本法”的呢？美国是1970年，日本是1967年，法国是

1976年，英国是1974年，瑞典是1969年。就时间而言，中国环境基本法建设与一些

发达国家也晚不了几年，其差别是在“有法不依”上。期间，中国环境保护的理论

体系、制度政策体系、法律法规体系和管理体制开始形成，初步确立了中国特色的

环境保护道路。举其要点如下：（一）中国环境行政管理体制的由来与发展

一是确立了环境保护的基本国策地位。20世纪80年代初，通过对国情的分析，我们认为，环境保护事关自然资源合理开发利用，事关国家的长久发展，事关群众的身体健康，是强国富民安天下的大事，应该立为国策。环保部门将这一想法向时任常务副总理的万里进行了汇报，他当即表示，要像计划生育一样，环境保护也应立为一项基本国策。在1983年第二次全国环境保护会议上，时任副总理的李鹏代表国务院宣布，环境保护是中国的一项基本国策。国策地位的确立，使环境保护从经济建设的边缘地位转移到中心位置，为环保工作的开展打下了一个坚实基础。与此同时，为落实环境保护基本国策，国务院制定出台了“同步发展”方针，即“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益相统一”的战略方针，摒弃了“先污染后治理”的老路，体现了走有中国特色环保之路的要求。与国际上20世纪80年代后期提出的可持续发展战略是遥相呼应的，并更加切合中国的实际。（一）中国环境行政管理体制的由来与发展

二是制定了环境保护的政策制度体系。1989年，在第三次全国环境保护会议上，提出了环境保护三大政策和八项管理制度，即预防为主、防治结合，谁污染谁治理和强化环境管理的三大政策。同时还出台了包括“三同时”制度、环境影响评价制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、限期治理制度和污染集中控制制度。

强化环境管理政策是我国环境政策中最具特色的一条。20世纪80年代，我国环境已经面临比较严峻的形势，在科技发展水平不高、国力有限的情况下，不可能靠高科技、高投入解决环境问题。而据调查研究说明，造成环境问题特别是环境污染的重要原因是管理不善。因此，最现实、最有效的办法，是靠政府采取行政的、法律的和经济的手段，强化环境管理，以监督促治理，以监督促保护。实践证明这是一条富有成效的路子，是我国环保工作在指导思想上具有历史意义的转变，如果没有这种转变，环保工作将无所作为，环境形势将更趋恶化。

以上提到的这些政策和制度。先以国务院政令颁发，后以各项污染防治的法律法规加以肯定成型，变成法律制度，在全国加以实施。（一）中国环境行政管理体制的由来与发展•

三是构筑了环境保护法律法规和标准体系。1979年《环境保护法》首次颁布，

1989年又作了修订。同期，还陆续制定并颁布了污染防治方面的各单项法律和标准，包括《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》；同时又相继

出台了《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》等资源保护方面的法律，初步构成了一个环境保护的法律框架。四是确立了可持续发展国家战略地位。1992年，联合国在里约热内卢召开了环境与发展大会。会后，以中共中央、国务院名义颁布了《环境与发展十大对策》，首次在中国提出实施可持续发展战略。1995年，国家在制定“九五”规划中，明确将科教兴国和可持续发展战略作为国家战略，同时还颁布了《中国二十一世纪议

程》，制定了中国实施可持续发展战略的国家行动计划和措施。（一）中国环境行政管理体制的由来与发展

五是环境管理机构由临时状态转入国家编制序列。1982年，国家设立城乡建设环境保护部，内设环保局，从而结束了“国环办”十年的临时状态。

1988年，环保局从城乡建设环境保护部分离出来，建立了直属国务院的原国

家环保局”。至此，环境管理才成为国家的一个独立工作部门。以后的环保

总局、环境部是在此基础上的延伸和发展。实践证明，确定了环境保护方针，制定了规划，还要有相应的机构和人去推动实施，否则一切将都落空。可以

说目前环境保护机构在政府编制中是到位了。1993年，全国人大设立“环境

保护委员会”，次年更名为“环境与资源保护委员会”，全国政协也相应设

立了“环境与人口委员会”。上行下效，各省、市、区也都相继建起这种机

构，在国家各级管理层面上环境保护得到了重视。（一）中国环境行政管理体制的由来与发展3.第三阶段：环境污染加剧和规模化治理阶段

把1993年至党的十八大召开之际作为一个阶段看，是因为1993年是我国由计划

经济向市场经济转轨的一年，也是中国环保历程中环境污染加剧和规模治理的时期，是以总量控制为核心的环境保护制度开始落实和完善的时期。1992年邓小平南巡讲

话后，中国掀起了新一轮的大规模经济建设，各地上项目、铺摊子热情急剧高涨，

加之80年代全国乡镇企业的无序发展，以及之后的西部大开发，致使中国环境污染

到了一个无以复加的地步。许多江河湖泊污水横流，蓝藻大暴发，甚至舟楫难行，

沿江沿湖居民饮水发生困难；许多城市雾霾蔽日，空气混浊，城市居民呼吸道疾病

急剧上升。在这种情况下，国家环保部门启动了“三河（淮河、海河、辽河）三湖（滇池、太湖、巢湖）一市（北京）一海（渤海）”治理，通过制定区域和流域污染防治规划，实施重点污染物总量控制，拉开了规模污染治理的序幕。（一）中国环境行政管理体制的由来与发展

一是开展规模工业污染防治。在控制环境污染中，把工业污染防治作为重点，通过淘汰落后产能，据不完全统计，“九五”至“十一五”期间，关闭淘汰污染严重的工矿企业17.7万多家；调整产业结构，大力推行清洁生产以及强化环境管理，污染物排放有了大幅度降低，工业污染控制取得重大进展。然而，在对大中型工业企业控制污染取得进展的同时，乡镇工业企业污染排放量急剧上升，环境污染形势由“点源”污染变成“面源污染”，这种污染集工业污染、城市污染、村镇生活污染和农田化肥、农药污染为一体，加剧了污染防治的难度。（一）中国环境行政管理体制的由来与发展

二是开展规模流域污染防治。在这一时期，以“三河三湖”为重点，开始了规模流域污染治理工作。其中把淮河水污染治理作为重点。1989年2月，淮河流域发生第一次重大污染事故，100万人饮用水发生危机；1994年7月，淮河下游又发生特大污染事故，安徽、江苏150万人饮水困难。两次污染事故，促使国务院下决心来治理淮河污染，提出“一定要在本世纪内让淮河水变清”目标，并提出了相应的保证措施：第一，由原国家环保总局和水利部牵头组成淮河水质保护机构，协调和部署对淮河污染的综合整治；第二，建立和健全淮河水质污染监测网，对各个断面的排污实行目标控制和总量控制；第三，在三年内关、停、并、转一批淮河沿岸污染严重、治理难度大的企业；第四，2000年前，流域内所有市、县都必须因地制宜修建污水集中处理设施；第五，制订淮河流域污染防治的有关法律和法规，尽快把淮河流域的污染防治纳入法制轨道。1995年8月，国务院签发了我国历史上第一部流域性法规——《淮河流域水污染防治暂行条例》。1998年，原国家环保总局宣布：在淮河流域1562家污染企业中，已有1139家完成治理任务，215家停产治理，190家停产、破产、转产，18家因治理无望被责令关闭。（一）中国环境行政管理体制的由来与发展

人们常常把淮河治污与英国泰晤士河治理相比。要知道，淮河要比泰晤士河大得多。英国从1850年修城市下水道，做治污准备，1950年建污水处理厂，至2000年泰晤士河大马哈鱼回归，历时150年。后50年共投入300亿英镑，约相当于今天人民币3000多亿元。可见流域水污染治理的艰辛。

三是启动重点城市环境治理。这一时期，围绕环境保护的重点城市，启动了大规模城市环境综合整治。期间相继评选出70多个“环境模范城市”，环境质量、环境状况显著优于一般城市。它们的经验说明，只要城市领导重视，摆上政府议程，真抓实干，是可以在经济发展的同时，建设一个比较好的环境。在这个期间，继续推动城市工业结构和布局调整，能源结构调整，治理城市工业污染的同时，开始规模建设城市污水治理设施，大气污染治理措施。1991—2011年，城市污水处理率从14.8%提高到83.6%，生活垃圾无害化处理率从16.2%提高到79.8%，燃气普及从23.7%提高到92.4%，用水普及率从54.8%提高到97%。（一）中国环境行政管理体制的由来与发展

全国人大成立环境与资源保护委员会后，大大推动了中国的环境法制建设，陆续修订了《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》，出台了《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《防沙治沙法》、《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》。其中《环境影响评价法》是立法方向的转变，也是环境管理方式的转变。从“先污染后治理”转向“先评价后建设”，预防在先，治理在后。西方国家的实践证明，实施环评制度后，环境污染形势开始明显好转，希望看到中国这种转变。（一）中国环境行政管理体制的由来与发展4.第四阶段：生态文明建设新阶段

2002—2012年，经济高速增长，重化工业加快发展，给环境保护带来了前所未有的压力。是中国环境保护最为艰巨的十年。数字显示，从2001年至2010年十年间，中国GDP增长率达到10.5%，其中有6年是在10%以上。特别是从2002年下半年开始，各地兴起了重化工热，纷纷上马钢铁、水泥、化工、煤电等高耗能、高排放项目，致使能源资源全面紧张，污染物排放居高不下，“十五”期末二氧化硫、COD等主要污染指标不降反升，没有完成原定的减少10%的目标，受到了社会各界的广泛质疑。2006年，虽然开始实施节能减排计划，但是重化工业扩张的势头仍然不减，污染物上升趋势难以遏制，终于在这一年，主要污染物排放：二氧化硫2588万吨，氮氧化物1523万吨、化学需氧量1428万吨、氨氮141万吨，达到了历史最高点。其后，中国政府进一步加大减排力度，并辅之以市场化手段，使得主要污染物开始逐步下降。但尽管如此，中国的环境质量并没有随之好转，污染事故仍然此起彼伏，由此引发的公众事件频繁发生。（一）中国环境行政管理体制的由来与发展

近年来PM2.5闹得沸沸扬扬。就北京而言，有研究表明，PM2.5约60%来

源于燃煤、机动车燃油、工业使用燃料等燃烧过程，23%来源于扬尘，17%来

源于溶剂使用及其他。从国外大气治理的经验来看，细颗粒物污染的治理是

一项长期而艰巨的过程，不仅要付出巨大的投入，还需要付出超常的努力。

以美国为例，在经历了五十多年的治理，才达到目前的水平。我国细颗粒物

污染面积如此之大，污染程度又如此严重，不要说达到国际卫生组织的标准，就是达到我国制定的标准，也需要一个更加艰巨的过程。不仅要下最大决心，更要付出超常努力，争取用十五至二十年的时间走完这一历程。面对如此严峻的环境形势，政府和相关部门在财税上试行了一些新措施：（一）中国环境行政管理体制的由来与发展

一是全面推行特许经营制度。过去，污水垃圾处理厂都是靠政府投资建设经营，不仅进展慢，而且效益低，许多治理设施建而不运，建而不养，成了环保的摆设，没有发挥应有的环境效益。2002年，拉开了以推广特许经营制度为标志的市场化改革序幕。近十年来，民间资本、外资等社会资本进入到供水、供气、供热、污水垃圾处理等领域，打破了国有企事业单位独家垄断的局面，提高了生产效率和服务水平，推动了环境基础设施的建设步伐。据2011年5月《全国城镇污水处理信息系统》显示，全国共建成投运的污水处理厂3022座，比十年前增长了6倍，变化不可谓不大。其中采取BOT、BT、TOT等特许经营模式的占42%。（一）中国环境行政管理体制的由来与发展

二是实行有利于环境的价格政策。近年来，在各种产品价格中逐步体现环境成本，污染物减排量也成了有价商品，可以出售和交易，这些做法为利用市场机制来保护环境开始走出路子。

2004年出台的每度电1.5分钱的脱硫电价政策，很快使电厂脱硫如火如荼地开展起来。短短几年内，使全国脱硫机组装机容量占火电装机容量的比重从2004年的8.8%提高到2011年的87.6%。同样，2011年出台的每度电8厘钱的脱硝电价政策，垃圾焚烧上网电价激励等政策，为环境治理市场化开启了新路子。（一）中国环境行政管理体制的由来与发展

三是实行有利于环境的税收政策。近年来，中国在税收制度绿化方面也做了不少工作，推出了一系列有利于环境保护的税收优惠政策。比如，对节能环保企业实行所得税“三免三减半”政策，对污水、再生水、垃圾处理行业免征或即征即退增值税；对脱硫产品增值税减半征收；对购置环保设备的投资抵免企业所得税，等等。这些政策对推动环境治理无疑起到了重要作用。（一）中国环境行政管理体制的由来与发展

四是实行环境的投资政策。中国环保投资近几十年来稳步增长，特别是近十年来，有了明显的增长。20世纪80年代初期，中国环保治理投资每年为25亿～30亿元，约占同期GDP的0.51%；到80年代末期，投资总额超过100亿元，占同期GDP的0.60%左右；“九五”期末的1995年，投资总额达到1010亿元，占同期GDP的1.02%，首次突破1%大关，标志着规模化环境治理开始启动；“十五”期末的2005年，投资总额达到2388亿元，占同期国民生产总值的1.3%；“十一五”期末的2010年，投资总额又上升到6654亿元，占当年GDP的1.66%。在环保投资中，社会资本越来越成为环保投资的主体。但财政投资拉动作用却十分明显，往往起到四两拨千斤的作用。比如，1998—2002年，中国政府共发行国债6600亿元，其中安排650亿元支持967个城市环境基础设施项目，并拉动地方和社会资金2100亿元，建成了603个污水处理项目，新增污水处理能力5476万立方米/天，22个中水回用项目，164个垃圾处理项目，新增垃圾处理能力8.5吨/天。这是中国政府第一次大规模投资环境基础设施建设，并带来了长远的环境效益。2008年，4万亿元人民币投资中就有2100亿元投资于生态环境建设，短短三年内使城市污水处理厂座数增加63%，而在县城却增加了3.3倍。此外，为提高财政投资的效益，2007年起，中央财政实行“以奖代补”政策，带动地方财政资金1124亿元。（一）中国环境行政管理体制的由来与发展

五是实行有利于环境的融资政策。2007年7月起，中国金融行业实施

“绿色信贷”政策，国有银行和商业银行对绿色产业都给予了重点支持。截至2010年底，国家开发银行和国有4大银行绿色信贷余额已达14506亿元。国家开发银行作为国家政策性银行，对环境治理贷款力度尤为明显。“十五”期间，环境保护贷款发放额为1183亿元，占同期全国环保投资总额的14%；“十一五”期间，继续加大贷款力度，共发放节能减排贷款5860亿元，其中环保领域发放款3200多亿元，占同期全国环保投资总额的15%。与此同时，从事环境治理的环保公司还积极上市融资，据不完全统计，目前在国内A股、

H股上市的国内环保公司达46家，2011年营收总额达到630多亿元。另外还有一些环保公司在中国香港、美国、德国、日本等地上市融资。（一）中国环境行政管理体制的由来与发展

2002年至2012年的十年间，环境保护法制建设也取得了新进展，相继出台了《放射性污染防治法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》等。到党的十八大之前，中国已制定了8部环境保护法律、15部自然资源法律，制定颁布了环境保护行政法规50余项，部门规章和规范性文件近200件，军队环保法规和规章10余件，国家环境标准800多项，批准和签署多边国际环境条约51项，各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共1600余项，初步形成了适应市场经济体系的环境保护法律和标准体系。（一）中国环境行政管理体制的由来与发展党的十八大，提出生态文明的新观点、新方针

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，立足我国社会主义初级阶段的基本国情和新的阶段性特征，提出以建设美丽中国为目标，以正确处理人与自然关系为核心，以解决生态环境领域突出问题为导向，保障国家生态安全，改善环境质量，提高资源利用效率，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。归纳起来，主要有以下几个方面。

人与自然和谐共生的思想。历史唯物主义认为人是自然界的组成部分，是存在于自然界之中，不是在自然界之外的。如果我们把人和自然的关系对立起来，把人类凌驾于自然界之

上去统治自然、主宰自然，那么就会造成人类对地球上生态资源的贪婪索取和无情掠夺，结

果将会既破坏自然界，又破坏人类自己的生存环境。自然为人类提供了生命活动的外部环境，人类因此离不开自然界，应该像对待自己的身体一样来对待自然界，对自然界树立应有的生

态保护意识。（一）中国环境行政管理体制的由来与发展

发展和保护内在统一、相互促进的思想。唯物史观告诉我们，一方面人类作为受动的自然存在物，受到自然界的制约和限制；另一方面人类作为能动的自然存在物，能够正确认识世界和通过实践改造世

界。能动性决定了人不是为了其他自然存在物的存在而存在着，而是为了自身的存在而存在着；受动性

决定了人类不能脱离自然规律肆意妄为，必须服从自然界的发展规律，按客观规律办事。必须坚持绿色

发展、循环发展、低碳发展，平衡好发展和保护的关系，控制开发强度，调整空间结构，给子孙后代留

下天蓝、地绿、水净的美好家园，实现发展与保护的内在统一，相互促进。习近平总书记关于保护长江

流域生态环境的指示鲜明地体现了这一点。他指出，长江拥有独特的生态系统，是我国重要的生态宝库。当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。

自然价值和自然资本的价值的思想。习近平总书记指出，各地区各部门要切实贯彻新发展理念，树立“绿水青山就是金山银山”的强烈意识，努力走向社会主义生态文明新时代。清新空气、清洁水源、

美丽山川、肥沃土地、晶莹的雪峰、神奇的冰川、生物多样性是人类生存必需的生态环境。在经济发展

中必须保护森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态。自然界的万事万物都有其之所以为此物

的独特价值。自然价值是有价值的，保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程，就是保护和发展生

产力，就应得到合理回报和相应的经济补偿。（一）中国环境行政管理体制的由来与发展

资源承载和环境容量的空间均衡的思想。习近平总书记指出，推进生态文明建设，解决资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的问题，必须采取一些硬措施，真抓实干才能见效。20世纪70年代以

后，伴随着新科技革命和经济全球化的加快推进，世界各国普遍感觉到，在经济高速增长的背后，隐藏

着日益严重的人口、资源、环境等问题，威胁着人类的生存和发展。在人口增加和经济增长的双重压力

下，人类所居住的环境越来越不堪重负，生态平衡遭到破坏。要实现可持续发展，就必须把握人口、经

济、资源、环境平衡点，在发展进程中确保人口规模、产业结构、增长速度都不超出当地水土资源承载

能力和环境容量。

山水林田湖草是一个生命共同体的思想。人与自然既是对立的，又是统一的。人类要实现自己的价值，首先就要珍惜和爱护大自然的赐予，对自然怀着感恩之心，自觉自愿维护生态系统的稳定性和完整

性。习近平总书记指出，要按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、

山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统

循环能力，维护生态平衡。“要坚持保护优先、自然恢复为主，深入实施山水林田湖一体化生态保护和

修复，开展大规模国土绿化行动，加快水土流失和荒漠化石漠化综合治理。（二）机构的变化与发展••••••1、环保部的机构发展史

1974年10月，国务院环境保护领导小组正式成立，主要职责是：负责制定环境保护的方针、政策和规定，审定全国环境保护规划，组织协调和督促检查各地区、各部门的环境保护工作。1982年5月，第5届全国人大常委会第23次会议决定，将国家建委、国家城建总局、建工总局、国家测绘局、国务院环境保护领导小组办公室合并，组建城乡建设环境保护部，部内设环境保护局。1984年5月（国发[1984]64号）,成立国务院环境保护委员会，其任务是：研究审定有关环境保护的方针、政策，提出规划要求，领导和组织协调全国的环境保护工作。委员会主任由副总理兼任，办事机构设在城乡建设环境保护部（由环境保护局代行）。1984年12月，城乡建设环境保护部环境保护局改为国家环境保护局，仍归城乡建设环境保护部领导，同时也是国务院环境保护委员会的办事机构，主要任务是负责全国环境保护的规划、协调、监督和指导

工作。1988年7月（国机编[1988]4号），将环保工作从城乡建设部分离出来，成立独立的国家环境保护局（副部级），明确为国务院综合管理环境保护的职能部门，作为国务院直属机构，也是国务院环境保护委员会的办事机构。1998年6月（国发[1998]5号，国办发[1998]80号），国家环境保护局升格为国家环境保护总局（正部级），是国务院主管环境保护工作的直属机构。撤销国务院环境保护委员会。2008年7月（国办发[2008]73号），国家环境保护总局升格为环境保护部，成为国务院组成部门。（三）与环境公益诉讼相关的体制1.在一定时期环境保护行政主管部门可以提起公益诉讼。例如，在2012年民事诉讼法前。

昆明市环保局起诉并由昆明市人民检察院支持起诉昆明三农农牧有限公司（以下简称为昆明三农公司）与昆明羊甫联合牧业有限公司（以下简称为昆明羊甫公司）环境公益民事侵权纠纷一案，是云南省

首例环境公益诉讼。该案2010年8月11日由昆明市中级人民法院受理，2011年1月26日公开进行了一审宣判。该案宣判后，被告不服一审判决，提起了上诉。2012年5月30日，云南省高级人民法院作出了“驳回上诉，维持原判”的终审判决。该案的成功审结不仅具有诉讼法上的理论意义，而且对同类案例的审理还具有实务上的示范意义，该案被最高法院评为2011年全国法院十大典型案例就是明证。2.后来给撤掉了，理由是环境保护行政主管部门作为公益诉讼的原告意义已不大。

3.协助先行处理。环境民事公益诉讼，根据最高法院关于环境民事公益诉讼司法解释，前置程序，告知行政主管部门先行处理，处理不了后再进行诉讼程序。4.在环境行政公益诉讼中，环境保护行政主管部门往往成为诉讼的对象。（四）问题、原因及对策展望（1）问题体制混乱，多头管理一统就死，一放就乱的恶性循环（2）原因缺乏整体的体制设计

例如成立国家土地管理制之后，因为没有整体设计好、实施好，致使土地管理部门陷入了长期的“机构体制”大战。立法机关缺乏权威性，遇到体制问题，能拖就拖，过于强调协调一致，无人敢于拍板。缺乏现代化的治理能力与治理体系。（3）对策展望大部制改革。法制化，促进国家治理能力与治理体系的现代化。重视发挥法律工具的作用，依法确立体制，严格依法管理，制定国家机构编制法等等三、中国环境审判体制的由来发展、问题、原因及对策（一）由来与发展•

为破解环境资源案件“立案难”“取证难”等问题，加大环境资源案件审判力度，2014年7月3日，中华人民共和国最高人民法院在北京宣布成立专门的环境资源审判庭。第十二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过最高人民法院的任免决定，任命郑学林为最高人民法院环境资源审判庭庭长，任命林文学、杨永清为副庭长，任命王旭光为副庭长、审判员。•

2014年7月3日，最高人民法院举行新闻发布会，为回应人民群众环境资源司法新期待，为生态文明建设提供有力的司法保障，最高人民法院决定设立专门的环境资源审判庭。成立专门的环境资源审判机构，实行环境司法专门化，是环境资源审判领域一项新的任务。（一）由来与发展1.设立背景•中国环境治理赶不上污染的现状。制约治理的瓶颈之一是政府资金总体不足且使用效率不高。民众在指责、谩骂，呼吁政府铁腕治霾、治理环境。中国环保治理从“看得见的污染”，如水污染等到“看不见的污染”，如土壤污染、

地下水污染等告急。2014年4月，中国国土资源部发布的调查报告显示，中国约16%的土壤遭到不同程度污染。各地方对环保法庭的探索由来已久：1989年，湖北省武汉市硚口区人民法院环境保护庭成立。

2002年4月，辽宁省沈阳市东陵区人民法院环境保护法庭成立。成立3年内，共计办理各类环境行政处罚案件253件，其中诉外解决201件，强制执行32件，执行到位各类罚款、排污费共计148.2万元。

2004年4月，辽宁省大连市沙河口区人民法院环境保护巡回法庭成立，设在沙河口区环保分局内。沙河口区人民法院派专人随时到沙河口区环保分局巡回法庭审理环保案件。2004年，河北省石家庄市晋州市环境保护法庭成立。2006年，山东省聊城市茌平县环境保护巡回法庭成立。

2006年6月，辽宁省沈阳市铁西区人民法院环保法庭成立，设在铁西区环保局内，主要受理环境保护执法案件和有关环境法律、法规的咨询等工作，由区法院行政审判庭负责具体工作，采取提前介入、事先调解、责令整改等措施，拒绝调解的才进入司法程序。2007年11月，贵州省贵阳市中级人民法院环境保护审判庭及辖区内清镇市人民法院环境保护法庭成立。2008年2月，江苏省南京市建邺区环境保护巡回法庭成立，设在建邺区环保局内。

2008年5月，江苏省无锡市中级人民法院环境保护审判庭及辖区内环境保护合议庭成立。中院审判庭负责对基层法院环保合议庭的审判监督和业务指导工作。2008年8月，江苏省常州市新北区人民法院环境保护巡回法庭成立，设在常州市环境监测支队内。

2008年底，云南省昆明市中级人民法院、玉溪市中级人民法院相继挂牌成立环境保护审判庭。玉溪市澄江县法院、通海县法院也成立了环境保护审判庭。……截至2013年5月初，全国已有16个省、直辖市设立130多个环境保护法庭、审判庭、合议庭或者巡回法庭。（一）由来与发展2.设立经过（1）依法治国

环境资源纠纷数量呈现出较快的增长趋势，其中因重大环境污染等引发的群体性事件已越来越成为影响社会稳定的突出问题。•1997年9月，“依法治国”四个字被写入十五大报告。依法治国成为执政党治理国家的基本方略。这被视为开创了一个新时代。（2）治理瓶颈

以前，环境被污染，环保公益组织提起环保公益诉讼，立案就遇到“谁有权提起公益诉讼”的难题，公民对污染提起民事诉讼，也常遇到被法院在立案时就驳回。在2011年5月1日以前，涉嫌环境犯罪案件入罪“门槛”较高，中国各地法院判刑的环境犯罪案件数量极少。•2011年5月1日起施行的《刑法修正案（八）》将“重大环境污染事故罪”修改为“污染环境罪”，降低了入罪门槛，但由于没有明确“严重污染环境”的具体认定标准，各地判刑的环境犯罪案件数量依然不多。（一）由来与发展••••••

2011年至2013年，中国各级法院受理的环境资源类刑事、民事和行政案件加起来一年大约3万起，这与中国法院每年受理的1000多万起案件相比，占比微不足道。2013年6月实施的“两高”司法解释，对有关环境污染犯罪的定罪量刑标准作出了新的规定，第一条就明确了污染环境罪构成要件之一的“严重污染环境”的14种具体认定标准。此后环保部门移送涉嫌环境犯罪案件明显增多。以广东省为例，2013年，广东全省环保部门共向公安机关移送89起涉嫌环境污染犯罪案件，公安机关受理74起，中国各地法院已判决7起，入刑11人。2014年1月截至2014年10月，广东全省环保部门共向公安机关移送涉嫌环境污染犯罪案件111起，各地法院已判决14起（部分是2013年移送案件），入刑23人；广东全省共出动环境执法人员45.8万人（次），检查排污企业19.2万家，限期整改或限期治理企业9090家，关闭或停产企业1050家。2013年，江苏省全省公安机关和环保部门协力查处涉嫌环境犯罪案件51起，抓获犯罪嫌疑人235人，立案数超过之前15年的总和。2014年上半年，江苏全省公安机关立案侦查环境污染案件63起，同比上升384%，抓获案件嫌疑人192人。这其中，环保部门移送的案件达35起，占公安机关立案数的一半以上。（3）有法可依2013年开始施行的新修改的民事诉讼法首次将公益诉讼制度写入法律，最高人民法院与最高人民检察院共同出台办理环境污染刑事案件司法解释。环保公益诉讼在中国是新生事物，在诉权、诉讼模式、举证鉴定、诉讼费用等方面制度还不完善。民事诉讼法和新修订的环保法虽然规定了一些条款，但还很原则，给法院的具体司法操作带来难度。（一）由来与发展3.新闻发布

2014年7月3日，中国最高人民法院举行新闻发布会，为回应人民群众环境资源司法新期待，为生态文明建设提供坚强有力的司法保障，最高人民法院决定设立专门的环境资源审判庭（一）由来与发展4.机构成员庭长：郑学林副庭长：林文学、王旭光、杨永清审判员：毕东升、梁曙明、侯建军、魏文超、贾清林、王季君、于金陵、肖宝英5.主要职责

主要职责：审判第一、二审涉及大气、水、土壤等自然环境污染侵权纠纷民事案件，涉及地质矿产资源保护、开发有关权属争议纠纷民事案件，涉及森林、草原、内河、湖泊、滩涂、湿地等自然资源环境保护、开发、利用等环境资源民事纠纷案件；对不服下级人民法院生效裁判的涉及环境资源民事案件进行审查，依法提审或裁定指令下级法院再审；对下级人民法院环境资源民事案件审判工作进行指导；研究起草有关司法解释等。（一）由来与发展6.社会反应学术界讨论法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，严格执法是全面推进依法治国的重要内容。

成立专门的环境资源审判机构，实行环境司法专门化，是环境资源审判领域一项新的任务。要大力推进环境资源审判机构专门化建设。本着确有需要、因地制宜、分步推进的原则，建立环境资源专门审判机构，不能一窝蜂，一齐上。设立专业化审判机构需要考虑案件的数量，且要有一定的前瞻性。要积极探索环境资源刑事、民事和行政案件归口审理模式。

环保法庭成立后，面对的最大硬件问题是环境法官的缺乏。环境资源专门审判机构的设立，对于促进和保障环境资源法律的全面正确施行，统一司法裁判尺度，切实维护人民群众环境权益，在全社会培育和树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明新理念，遏制环境形势的进一步恶化，提升中国在环境保护方面的国际形象等，必将产生积极而深远的影响。（一）由来与发展7.执法难题

环保法庭本来是作为抵抗污染者的重要壁垒而设立的这是因为政府依然面临着环保法执行困难的问题。与美国国家环境保护局不同的是，中国环保部不具备足够的权力和资源去干预地方上的法律执行。

因此，环境保护部需要依靠地方的环保部门去执行法律，而这些环保部门又隶属于当地政府。在许多情况下，当地环保部门不愿关闭或者惩罚那些通常能给地方带来滚滚财源的生产企业和工厂。

于是，诉讼通常就成为了惩治污染者的唯一途径。在受理案件方面，环保法庭非常积极，但公民对提起诉讼则并不积极。即使他们提起了诉讼，案件通常也并不涉及重大的环境问题。比如，环保法庭还从未处理过严重的水污染案件；而根据中山大学法学教授李挚萍的报告，

环保法庭接到的大部分诉讼涉及的都是有关森林土地的一些小纠纷。（一）由来与发展8.环保法庭面临无案可审的尴尬全国130多家环保法庭的共同处境，一边是“到处都有污染”，一边却“乏案可审”。全国130多家环保法庭的共同处境，一边是“到处都有污染”，一边却“乏案可审”。

从2007年11月20日，中国第一家环保法庭贵阳市中级人民法院环境保护审判庭成立以来，环保法庭案件门可罗雀。贵州省清镇市人民法院环保法庭，一年受理的环境案件只有90余起。

江苏省无锡市中级人民法院环境保护审判庭成立于2008年5月6日，距太湖蓝藻事件的爆发正好一周年。蓝藻事件引发的“水生态危机”也直接催生了无锡的环保法庭。江苏的两个环保法庭设在太湖附近，太湖被认为是中国污染最严重的三个湖泊之一。在2007年，太湖的蓝藻爆发事件登上了世界各地新闻的头版头条。•（一）由来与发展

云南省环保法庭的建设始于2008年12月，截至2009年9月全省共设立环保法庭6个，并已公布计划设立更多环保法庭。第一批成立的昆明和玉溪中院环保法庭是在阳宗海重大砷污染事故的风口浪尖上成立的，而后来拟推广建立环保法庭的重点：

1、大量的环境违法、侵权事件已经过行政机关的行政处罚、行政调处和民间调解得到解决。

2、环保案件诉讼成本高，比如一个检测报告可能需要花费几十万元。专业性又强，受害人往往举证困难，导致环境民事侵权案件不多。

3、中国有关的环境保护法立法相当滞后，一部现行的《环境保护法》，从1989年年底颁布实施至今，将近24年未做修改，与迅速发展的生态环境事件不相适应。最高人民法院迄今为止颁布了3400条司法解释，其中与环境案件审判有关的司法解释仅有18条。[2]（一）由来与发展9.国外情况/环保法庭根据美国丹佛大学法学院乔治·普林教授及其夫人凯瑟琳·普林教授在其专著《环境司法的专门化》的统计，截止至2009年，全世界约有40个国家建立了270个环保法院或环保法庭。美国

1989年，美国佛蒙特州议会通过了《统一环境执行法》。1990年，佛蒙特环保法庭于成立。1995年开始处理所有当地土地利用与规划案件，并于2005年1月再次扩大，处理州立土地利用与环境许可证的案件。佛蒙特州尚未设立中级上诉法庭，因此不满佛蒙特环境法庭判决而上诉的案件直接递至佛蒙特最高法院。所有环保法庭的判决都公开化并有电子版。

目前，佛蒙特环保法庭有4种主要的民事案件类型的州立管辖权：由佛蒙特州统一环境执法法案引起的州环境执法案件；当地土地利用范围，上诉规划许可证及执法案件；州土地利用许可证上诉；上诉所有的州立环境许可及州环境机构决策，包括调整重大伐木作业以及调整大型耕地的州农业许可。•（一）由来与发展•澳大利亚

澳大利亚新南威尔士州土地与环保法庭是世界上第一个专门审理环境法案的法庭。它是根据1979年土地与环境法建立起来的。该院审理案件的除了法官外还有委员。委员必须符合《土地和环境法院法案》第12条列出的专业资格要求，他们通常是以下领域的专家：

地方政府管理、城乡和环境规划、环境科学或者与环境保护及环境评价相关的事务、植物栽培和园艺、土地估价、建筑、工程、测量及建筑施工、自然资源管理、原住民土地权利及涉及原住民的纠纷、城市设计与遗产、法律等。菲律宾

为了提高环境审判能力，菲律宾最高法院在2008年1月指定117个法庭作为“绿色长廊”计划。最高法院和审判学会对这些法庭审理人员进行专门的技能培训。

117个指定环保法庭分为一审、二审法庭。被指定环保法庭并不必然丧失对其他类型案件的审理权力，这些法庭继续承担一般法庭的职能。环保法庭有权力处理至少14种环境法律所涉及的几乎所有类型的环境案件，包括环境保护的每个部分。（二）问题案件过少。真正属于生态环境损害的案件很少，多为涉及到人身、财产的环境案件，多为侵权责任法相关的案件。案件审理水平整体不高，例如江苏常州毒地案明显。人在案兴，人走案冷。（三）原因重视程度不够环境审判的理论水平不高法官的业务水平与能力不强程序缺失，缺乏制度保障共性问题：干扰太多（四）对策展望提高认识，