公共管理学概述(MJH)

公共管理概论主讲

马佳宏教授

Email

教学目的本课程教学的目的在于让学生了解公共管理学的根本理论，并且能用所学的根本知识和原理分析公共管理的现象和问题。通过本课程的学习，一方面让学生掌握有关公共管理的目标、过程、方法等的知识和理论，为学习其他相关课程打下坚实的根底；另一方面，通过理论学习和案例分析，能够让学生掌握公共部门有效进行战略管理、人力资源管理、财政管理、绩效管理、危机管理等的根本技能，培养学习分析问题和解决问题的能力，为成为复合型、应用型公共管理人才奠定根底。教学方法采用启发式教学法，以教师讲授为主，以指导学生自学为辅，并结合进行课堂讨论、辩论，课后作业、参观、调查等多种方式，注重培养学生提出问题、分析问题和解决问题的能力，以及开展教育科学研究的能力。本课程将全部采用多媒体教学，在教学中不断引入和增加国内外最新的有关公共管理方面的研究成果和信息资料。根据教学需要将学生分成假设干小组，就公共部门的战略管理、人力资源管理、财政管理、绩效管理、危机管理等核心问题展开研究，并作研究报告。教学内容第一讲公共管理学概述第二讲公共管理的主体与职能第三讲公共部门的战略管理第四讲公共部门的人力资源管理第五讲公共部门的财政管理第六讲公共部门的绩效管理第七讲公共危机管理推荐阅读书目1.曹现强，王佃利主编.公共管理学概论.中国人民大学出版社2.朱立言，谢明主编.公共管理概论.中国人民大学出版社3.徐双敏主编.公共事业管理概论.北京大学出版社4.张创新主编.公共管理学概论.清华大学出版社5.张康之主编.公共管理学.中国人民大学出版社6.倪星，付景涛主编.公共管理学.东北财经大学出版社7.曾瑞明等编著.公共管理学.清华大学出版社，2023.8.〔美〕弗雷德里克森著.公共管理概论.上海财经大学出版社局部公共管理学教材封面聚集第一讲公共管理学概述一、公共管理学的相关概念解析二、公共管理学的研究内容与研究方法三、公共管理学的开展背景与理论根底一、公共管理学的相关概念解析〔一〕公共管理的涵义公共管理〔publicmanagement)是公共组织运用所拥有的公共权力，为有效的实现公共利益，对社会公共事务进行管理的社会活动。公共管理的主体：公共组织；公共管理的客体：公共事务；公共管理的目的：实现公共利益；公共管理的实质：公共权力的运作过程。1．公共管理的主体是公共组织所谓公共组织是指以实现公共利益为目的，以提供公共物品或效劳为根本职能的社会组织。现代公共管理是以政府为核心、多元化的开放主体体系。政府：具有典型的合法性和强制性；非政府公共组织：利他性、非营利性、自愿性。公共产品的特征——效用的不可分割性(non-divisibility)公共物品是向整个社会提供，共同收益和联合消费。消费非竞争性(non-rivalness)产品一旦提供，任何人都可以消费，任何消费者不影响其他个人对同一公共产品的消费〔边际本钱为零〕。受益的非排他性(non-excludability)在技术上没有方法将拒绝为之付款的个体排除在公共物品的收益范围之外。公共产品是这样一些产品，无论每个人是否愿意购置它们，它们带来的好处不可分割地散布到整个社区里〔萨缪尔森〕。2．公共管理的客体是社会公共事务公共事务是社会成员为保证社会生活的正常有序进行而共同要求处理和实现的事务。管制性公共事务：宪法和法律的完善、国家平安的保障、社会秩序的稳定以及社会治安、社区治安的改善；根底性公共事务：宏观经济的稳定、地区经济的开展、科学技术的创造创造与推广应用、全国性或地方性根底设施的建设、社区性公共福利的增进；效劳性公共事务：教育、文化娱乐、社会保障、医疗卫生、社区效劳；保障性公共事务：生态和环境、人口数量及结构、能源。3．公共管理目的是实现公共利益利益是指人类为了生存与开展所必须具有的资源与条件，显然，那些为社会成员共享的资源与条件，就是公共利益。在我们的社会生活中，哪些属于公共利益？4．公共管理过程是公共权力的运作过程公共权力是社会权力资源的高度集中，是社会力量中最大的力量；公共权力以政治合法性作为根底，具有运用和运行的合法性；公共权力是全体社会成员共同意志的集中表现，具有对全社会的制约性和权威的约束性。私人管理：个人对自身事务的安排及其延伸，如企业管理、家庭管理、时间管理等。管理者和被管理者存在比较明确的隶属关系，权力和权利比较明确，更多地依靠权威。公共管理：对由多数人组成的正式或非正式组织的安排，如国家〔政府〕管理、大学管理、没有明确的隶属关系，地位比较平等，更多地依靠规那么、政策、法律。私人管理个人管理的延伸公共管理涉及到多数人〔二〕公共管理与私人管理的区别私人管理公共管理权力的来源：产权目的：私人利益，经济理性私人组织私人权力竞争性隐私性涉及面窄权力的来源：合法性目的：公共利益，公平公正公共组织公共权力垄断性接受公众监督涉及面宽公共管理与私人管理的区别简表〔三〕公共管理与企业管理的区别1.公共利益目标与私人利益目标的分歧2.垄断强制性与自由竞争性的区别3.制衡性与自主性的差异〔公共管理借助立法、司法、政党、利益集团等各种制衡机制来增进公共利益〕4.多元理性与经济理性的不同〔公共管理需要更多考虑各种利益和价值的平衡，如效率与公平、改革与稳定、眼前和长远、个人利益与公共利益等〕5.政府机制与市场机制的不同〔四〕公共管理与公共行政的关系公共管理作为一种新的管理模式，是在公共行政的根底上提出并开展起来的，因此，公共管理与公共行政是既有联系、又有区别的两种管理模式。公共行政〔publicadministration)是国家行政机关依法管理国家事务和社会公共事务及政府内部事务的活动。公共行政与行政管理〔administrationmanagement〕根本上是等同的概念。公共管理与公共行政的联系——１.两者都是对社会公共事务的管理，“公共〞是两种管理的共同边界。２.两者的核心主体都是政府。３.两者都是公共管理机关依法开展的管理活动，都具有很强的法律标准性。４.两者都以追求公共利益为目的，管理中都将“公平〞因素放在首位。公共管理与公共行政的差异——1.公共行政更加重视“设计〞，公共管理那么更加重视实现公共行政目标的具体“运作〞过程；2.公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理那么更加强调管理的、经济的手段；3.公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。〔一〕公共管理学的研究内容什么是公共管理学？公共管理学是以公共管理的问题为核心，综合运用经济学、管理学、政治学、行政学、社会学、法学等学科的知识和方法来研究公共部门管理目标、管理过程、管理方式及其规律的科学。二、公共管理学的研究内容与研究方法社会的构成部门与学科公共管理学科PublicAdministration(PublicManagement)企业Business〔非营利组织〕Non-Profitrganization社会Society工商部门PrivateSector社会部门SocialSector政府部门PublicSector工商管理学科BusinessAdministration(各级政府)Alllevelsgovernment公共管理学涉及到的学科与知识政治学经济学伦理学哲学管理学有关公民、国家、政府关系、权利和权力、国家根本制度等的学问。关注组织内部，提高效率，如何实现组织的目标的学问。社会中产品和效劳的生产、交换、分配、消费，资源的配置。人为什么会出现某种行为，什么是好坏善恶，什么是理想的社会。行政学：作为一个组织的政府的管理学。行政学社会学

⒈公共管理的主体、职能与目标⒉公共管理的理论、过程与方法⒊公共部门的人力资源管理⒋公共部门的财政管理⒌公共部门的绩效管理6.公共部门的战略管理7.公共危机管理

公共管理学研究的主要内容有：〔二〕公共管理学的研究途径依管理学家波兹曼〔Bozeman〕的观点，研究公共管理的途径大致可分为两种：公共政策途径〔PublicPolicyApproach，简称P途径〕企业管理途径〔BusinessApproach，简称B途径〕。二者的共同点：组织外部定向(即关心行政机构以外的东西)，强调政治因素在管理中的作用；重视标准研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析方法。１.P途径下的公共管理公共政策取向的公共管理有三个根本共识：〔１〕视公共管理为政策分析互补之物；〔２〕在教学研究上十分重视个案研究，以从事实务工作者的经验为素材；〔３〕以高层管理者为教学研究对象，致力于促进此类人员与学界之间的沟通对话。2.B途径下的公共管理B途径下的公共管理与P途径下的公共管理相比，有以下不同之处：〔１〕前者之课程设计依循商业学院的传统，后者那么依循公共政策学院的传统；〔２〕前者并不强调公共与私人组织的差异性，后者那么特别重视公共组织的特殊性；〔３〕前者企图与公共行政合流，后者那么想要摆脱公共行政，从而形成一个独立的管理领域；〔４〕前者重视策略与组织间的管理，强调组织设计、人事与预算等问题；后者那么强调政策与政治问题；〔５〕前者主张采用量化分析，后者那么采用个案研究法。〔三〕公共管理学的研究方法1.理论分析法理论分析法又称为标准分析法，它是一种通过价值判断做出结论的分析方法。公共管理使用该方法的操作规程是：先确立一定的理念、价值标准或行为标准，然后据此对公共管理的“是〞、“非〞作出一定的评价，从而答复“应该怎么样〞的问题。2.系统分析法

系统分析法是一种运用系统工程的理论和方法来分析公共管理的现象和过程，把公共管理的各要素、版本号环节看作相互联系的整体进行考察和分析，以确定最优化的目标和实施方案的研究方法。3.数量分析法数量分析法是指运用现代数学方法和定量分析技术，对有关公共管理现象的大量数据进行分析，从而认识和掌握公共管理活动规律的一种研究方法。采用此方法的根本要求是：必须以准确的数据资料为根底。一般要求将定性分析与定量分析结合使用。4.比较分析法比较分析法是指把事物不同的或相似的特征放在一起进行比照，从中找出共同点、本质性或规律性的东西，以指导公共管理实践的研究方法。包含横向比较与纵向比较。横向比较是指对不同国家或地区的公共管理系统及过程加以比较，以发现彼此之间的差异或优劣，取长补短；纵向比较是指对同一个国家或地区在不同历史时期的公共管理系统及过程加以比较，从中找出某些变化的原因和实质，作为公共管理的借鉴。5.实验分析法实验分析法是通过设计模拟实验，将公共管理的某些现象和开展过程再现出来，以发现它们在现实社会中的真实面貌，为科学地从事公共管理提供可靠依据。比方：将公共管理的某一项制度、某一项政策、某一种新的管理方法进行实验，在局部取得经验后，再将其全面推广。

6.资料分析法

资料分析方法主要是通过查阅现有文献资料中与公共管理相关的内容，从中寻求对一定公共管理现象或公共管理问题的了解、理解。公共管理的文献资料主要有法律法规条文、政策文件、文书档案、报刊、论文、研究报告等。

三、公共管理学的开展背景与理论根底自20世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任危机、效率危机，均开始了大规模的政府改革。这股改革浪潮，虽然被赋予了不同的称谓，但可以统称为“新公共管理〞。公共管理学作为一门新兴的学科和学派，旨在帮助公共管理者获取解决公共问题及处理公共事务所需的知识、机能与策略。〔一〕公共管理学兴起于新公共管理运动新公共管理的主要理论及代表人物小政府理论〔弗里德曼和哈耶克〕流程再造理论〔哈默和钱皮〕公共部门绩效管理理论〔霍哲〕重塑政府理论〔奥斯本和盖布勒〕统治一局部人剥夺另一局部人等级社会单方面管理、单一的权力行政中心强制暴力、愚民，无法掌握自己前途与命运、受人摆布的老百姓传统社会治理保护社会中每一个人的权利社会分层〔有职业、收入的差异，人人的政治权利平等〕自愿共同管理、多中心管理，和平、高素质的公民市民社会国家和公民关系的改变的过程，一个人性得到解放的过程。政府管理在过去的一百五十年里经历了三种模式：前现代行政模式——传统的官僚行政模式——新公共管理模式〔从政府转向替代性市场〕。新公共管理就是由官僚制向市场化开展，由统治向治理开展。〔二〕公共管理学兴起的历史背景1.国外公共管理学产生的时代背景〔1〕西方国家摆脱社会困境的需要政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满经济衰退和财政压力的加剧社会问题与政府不可治理性的增加〔人口问题、都市化问题、环境问题、种族歧视问题等，出现政府不可治理性〕〔2〕科技革命和全球化浪潮的推动

科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生重大变化——

社会成员知识水平的增加和财富的增长导致对公共领域更加关注；现代通信和信息革命对传统政府提出变革要求——变革传统的金字塔型权力结构为扁平化、网络化结构，赋予地方更多的自主权，建立电子政府、网络政府；全球化浪潮形成的三股力量——出现很多国际型公共物品，如统一的世界市场、国际竞争力等。〔3〕政府管理和民主制度矛盾缓解的要求

不符合防止雷同、追求多元、强调创新、崇尚个性的信息时代的要求；不符合要求打破政府对公共效劳垄断的要求；不符合要求信息沟通，反对封闭分割、各自为政、缺乏团队协作精神的要求政府管理——韦伯科层官僚制〔Bureaucracy〕的困境民主制度——詹姆斯.布坎南〔JamesM.Buchanan〕的公共选择理论民众应直接参与公共效劳的供给过程：建立国家与社会共同治理的模式；民众应既能控制政治家又能控制官僚：双层约束，选民选举政治家，政治家制约官僚〕国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制

2.我国公共管理学兴起的背景

学科背景：20世纪80年代以来我国公共行政学的复兴和开展社会背景：社会主义市场经济的开展及政治体制改革的深入国际背景：全球化时代的来临对我国政府管理的挑战全面深化改革的总目标是完善和开展中国特色社会