国家治理定义及影响

政治学导论（第五版）新编21世纪政治学系列教材政治学导论（第五版）第四篇政治行为新编21世纪政治学系列教材政治学导论（第五版）第十章国家治理新编21世纪政治学系列教材政治学导论（第五版）重点问题：如何认识社会中心主义脉络下的治理理论？如何认识国家中心主义脉络下的治理理论？如何认识中国语境下的国家治理理论？精英统治理论的基本脉络是什么?如何认识多元主义的统治理论?如何看待意识形态、经济增长与政治统治合法性的关系?韦伯的政治统治类型是什么?国家治理能力的构成要素有哪些？国家治理能力理论的理论特征有哪些？目录/CONTENTS第一节治理的理论脉络政治学导论（第五版）新编21世纪政治学系列教材第二节

政治统治理论第三节

国家治理能力理论第一节治理的理论脉络一、社会中心主义的治理理论二、国家中心主义的治理理论三、国家治理现代化：走向平衡主义的治理理论政治学导论（第五版）

新编21世纪政治学系列教材政治学导论（第五版）一、社会中心主义的治理理论新编21世纪政治学系列教材西方的治理理论是在一种特定的政治思潮下出现的，这就是新自由主义登峰造极之时，1990年《华

盛顿共识》就是新自由主义的大总结。苏联解体、冷战结束，出现了“历史终结论”思潮，全世界必然都求要政治民主化、经济市场化（自由化）。在这种思潮之下，社会应该扮演什么角色呢？我们称之

为“治理社会化”，即由社会而不再是政府去承担治理的责任。治理理论和政治民主理论、新自由主义经济理论一道，构成了“三化运动”：政治民主化、经济自由化、治理社会化。治理理论就是在这种大背景下出现并流行开来的。综合各方的论述，可以归纳出典型的治理具备以下特征：首先，治理的主体未必是政府，治理虽然需要权威，但这一权威既可以是公共机构，也可以来自私人机构，或来自二者的合作。其次，治理强调国家与社会的合作，私人领域和公共领域之间的界限趋于模糊，国家与社会并非是二元对立的关系，而是相互依存的。再次，治理是一个上下互动的权力运作过程，与统治的自上而下方式不同。最后，治理还意味着管理手段的多样化，而不仅仅依靠国家强制力。以世界银行为代表的治理评价标准是以社会为中心而无视国家的，对中国的适用性自然有问题。纠偏的、带有国家中心主义的国家治理理论和国家治理指标必然适时诞生。政治学导论（第五版）

新编21世纪政治学系列教材二、国家中心主义的治理理论国家中心主义脉络下的治理国家理论就是中国人常说的自上而下的、带有传统思维方式即治国理政的“国家治理”。在思想脉络上，国家治理理论是对社会中心主义批判的产物，开先河者就是我们熟悉的战后最有影响力的社会科学家亨廷顿教授。沿着亨廷顿的思路，借鉴马克斯·韦伯的国家理论和当时刚刚兴起的新马克思主义理论资源，20世纪70年代，在西方社会科学中形成了影响巨大的回归国家学派（the

school

of

returning

to

thestate），呼唤在一片以社会为一切的研究中“把国家带回来”（bring

the

state

back

in），形成了“相对的国家自主性”概念，即国家有能力超越各部门和利益集团而独立地代表全社会的意志。回归国家学派将理论拓展到比较公共政策研究领域，形成了“国家能力”概念，即国家将自己的意志转化为现实的能力。以“国家能力”为核心的国家治理理论，在中国流行起来也有20多年的时间，并对中国的公共政策产生过直接影响。政治学导论（第五版）

新编21世纪政治学系列教材二、国家中心主义的治理理论在过去20多年的时间里，和“社会治理”概念一样，在“国家治理现代化”这个概念提出来之前，“国家治理”已经是一个使用频率很高的词汇，很多政治学者都把国家治理作为其研究议题。比如很多学者在中国开拓了基层民主政治研究之后，转而回到自上而下的路径研究现代国家建构，认为不研究上层的国家治理而只研究基层民主，基层民主研究难以进一步深入下去。原因很简单，全球化背景下的大多数国家，在社会经济发展进程中都面临着提升国家治理能力的巨大挑战，重新认识国家和国家治理自然成为社会科学，尤其是政治学研究关注的重要议题。一方面，全球化的负面效应导致了全球性问题的日益蔓延，并威胁到了人类的生存和发展。另一方面，各国在应对本国社会经济发展变化中深感国家治理能力的不足，推动国家基本制度的改革和完善步履艰难。在共同的时代变迁的巨大挑战下，各国的国家治理能力也存在着巨大的差异。因此，中国政治学研究的成就并没有止于国家能力和国家治理，还明确系统地提出了“国家治理能力”概念。至此，我们可以说，“国家治理体系和治理能力现代化”的提出，不但有政治学的社会中心主义的治理理论基础，更有国家中心主义的以治理能力为视角的理论基础。而且，国家治理能力的视角，具有更大的包容性，其中包容了社会中心主义的很多诉求。政治学导论（第五版）

新编21世纪政治学系列教材三、国家治理现代化：走向平衡主义的治理理论社会中心主义的治理理论看到的是个人权利和社会权利的重要性，而国家中心主义者承认这些权利固然重要，但实现这些权利离不开国家能力和国家治理能力。如果说社会中心主义的治理理论贡献的是“权利”以及由此而来的创新性制度，即围绕社会权利而形成的一种维度上的制度体系（相应地，还有其他维度的制度体系），那么国家中心主义的治理理论贡献的则是国家能力和国家治理能力，而后者正是制度体系形成和实施的前提和基础。在这个意义上，两大脉络的治理理论都功不可没。“国家治理”成为官方术语意味着国家中心主义吸纳了社会中心主义，而且国家治理与西方治理的区别被明确下来。同时提醒我们，对国家治理的认识需要注意避免两种认识偏差：一是不可简单运用西方“治理”概念来套我国全面深化改革的目标，二是不可简单认为“治理”概念只是西方当代政治理论和管理理论的专利。第二节政治统治理论一、政治统治的类型二、“谁统治”的若干理论三、政治统治的一般过程

四、政治统治的合法化过程五、政治统治的经济基础政治学导论（第五版）新编21世纪政治学系列教材政治学导论（第五版）一、政治统治的类型新编21世纪政治学系列教材关于政治统治类型的划分方法，影响最大的是卡尔·马克思的阶级分析和马克斯·韦伯的合法性分析。因为阶级分析划分的少数人统治多数人统治，或资产阶级统治无产阶级统治已经为读者所熟悉。克里斯马型统治。克里斯马型人物具有把人们吸引在周围而成为追随者、信徒的能力，并且追随者具有拥护这类领袖人物的赤诚态度。二者的结合便构成了克里斯马型统治的合法性根据。克里斯马型统治往往出现于社会危急时刻，克里斯马型人物改变人们的生活境况，从而使人们对原有的价值观念和信仰发生动摇，转而接受一种新的信仰，这就为某些有特殊能力的人取得权力提供了机会。另一方面，在危机时刻，渴望摆脱困境的群众也需要这种人的出现，大众以集体亢奋的心态对某种特殊品质做出反应，将自己交付给一位英雄般的人物。因此，从荡涤旧的思想观念和行为模式上看，克里斯马型人物的作用是革命性的，他“追根究底”地向根深蒂固的现实挑战。政治学导论（第五版）一、政治统治的类型新编21世纪政治学系列教材但是与传统型统治和法理型统治相比，克里斯马型权威从根本上说是一种最不稳固、“非常态的”统治形式，这是因为：第一，它缺少理性的稳定的组织机构；第二，它固有的反经济性，即喜欢施舍，拒绝一切财产和固定收入；第三，领袖个人的生命迟早会终结，要选择新的克里斯马型领袖来接替。这些因素促使克里斯马型统治向其他形式转化，或者把职位克里斯马化，造成新的克里斯马型领袖；或者把权力世袭化，转向传统型统治；或者由追随者荐贤选能，转变为法理型统治。传统型统治。一个统治的合法性若来自自称的、同时也为他人相信的历代相传的神圣规则和权力，那么这就是传统型统治。统治者获得权力的方式是根据沿袭下来的惯例，比如家长制、世袭制。在这里，统治者对“你凭什么统治众人”的回答是：“历来如此。”统治者的权位被认为是“奉天承运”，统治者因而把众人视为子民，要求臣民绝对效忠于他个人，实行的是人治。政治学导论（第五版）一、政治统治的类型新编21世纪政治学系列教材在韦伯看来，传统型权威的主要形态是西欧的封建制和东方的家产制。在家产制下，国家就是家产的放大形态。这是因为：第一，政府事务起源于统治者的家庭事务管理，政府行政官员最初只是统治者的个人仆役和私人代表，因而政府官员竭力维护因忠诚而换来的特权。第二，在经济领域，贸易是统治者自己的特权，他通过征税、收取安全通行费、市场特许权、颁发垄断权等手段，去剥削别人的贸易收益，以此来供养他的扩大的家族和军事人员。第三，在统治方式上，统治者把一切政治上的行政管理都当作他的个人事务来处理，其方式犹如他把手中的政治权力当作个人财产的有用附属品一样。第四，政治统治的主要工具和基础，既有神圣的宗教和宗教式的主义，也有赤裸裸的军事力量。在传统型政治下，有可能出现“盛世”，例如“贞观之治”和“康乾盛世”。但是由于其与生俱来的病态结构和因官吏的权力得不到约束而事实上是一种鼓励人性恶的制度，传统型统治必然崩溃。政治学导论（第五版）一、政治统治的类型新编21世纪政治学系列教材法理型统治。与克里斯马型和传统型的人治统治不同，在现代社会的法理型统治中，法律具有至高无上的地位，这是一种以法律为依据进行治理的社会。无论是领袖、官员，抑或普通民众，在法律面前人人平等，都要受到法律的制约和束缚。一方面，领袖和官员自身要服从这一非人格的法律秩序；另一方面，他们的任何决策和命令，都要受到这一秩序的辖制。服从统治的人服从的只是这一组织的法律，只是一种非人格的秩序，而不是服从统治者本人。韦伯认为，这种统治是法律理性的表现。所谓法律理性就是法律的正当性，即法律程序的正当性，任何法律规范都由一种符合程序的立法制定或修改。这种程序上的正当性的基础，既可以是出于保护财产的实用价值，也可以是出于保护全社会的终极价值，也可以是二者的结合。程序上的正当性反对个人目的。政治学导论（第五版）一、政治统治的类型新编21世纪政治学系列教材在法律理性的前提条件下，法理型统治的具体含义是以下几个相互关联的方面：第一，任何规范都可以由立法制定为法律，并要求或期待所有的人和政治势力都服从它。

第二，法律作为一个整体的规则系统，是理性立法的结果。而执法的任务则是把这些规则应用于具体的案件，政府行政也同样受法律规则的限制。第三，占据权力位置的人并不是统治者本人，而是暂时任职的官员，由于职务的关系他们才享受有限的权力。第四，人们是作为公民而不是臣民来服从依法设立的权威，他们服从的是法律，而不是执法的官员。显然，法理型统治的合法性基础更为牢固，其合法性比前两类统治依赖的合法性具有更大的合理性。政治学导论（第五版）二、“谁统治”的若干理论新编21世纪政治学系列教材目前，在西方的政治统治研究中，影响较大的是精英统治论、多元统治论和新马克思主义的统治理论。1.精英统治论精英统治论起源于古代的能人治国思想。作为一种系统的思想，精英统治论是在19世纪末20世纪初由西方的一些思想家完成的。精英统治论的创始人是意大利的政治社会学家帕累托（V.Pareto，1848—1923）和莫斯卡（G.Mosca，1858—1941）。精英主义的创始人认为，无论是在君主制、贵族制还是在民主制中，其共同点都是由少数人或精英统治。精英之所以获得统治地位，是因为他们具备了社会所推崇的才能和品质。精英们的权力基础不一定是经济关系，军事力量、教士地位或管理专长同样可能成为政治统治的基础。在任何情况下，统治者总是企图运用已有的权力去延续其统治，从而使政治统治成为世袭特权。精英分子之所以失去权力，是因为没有制度化地吸纳新的社会力量。政治学导论（第五版）二、“谁统治”的若干理论新编21世纪政治学系列教材“经典的精英主义”认为，人民主权论中的民治思想是不可能的，因为民众在任何情况下都不可能直接行使统治权，即使在西方国家，政党政治也决定了由政治领袖组成的小圈子进行实际统治。正是

这个小圈子，操纵着代表制度。无论社会怎样变革，政治不平等都将存在。精英统治论的核心是精英与社会阶级的关系，实际上是企图以“精英”概念取代“统治阶级”概念。帕累托和莫斯卡的理论对马克斯·韦伯和米歇尔斯产生了重要影响。韦伯以地位集团概念取代社会阶级，认为政治活动或政治统治的主体是地位近似的集团，而不是无所不包的阶级。米歇尔斯以“权力精英”概念来取代统治阶级的概念，权力精英包括企业公司的头面人物、政治领袖和军事首脑。自20世纪50年代以来，政治学家、社会学家和历史学家加强了对精英问题的研究，关注“革命精英”、企事业首脑、高级官僚、军事首领和知识分子在国家的作用。显然，从古典的精英主义到今天的民主的精英主义，都忽视了政治统治的阶级本质。新编21世纪政治学系列教材政治学导论（第五版）二、“谁统治”的若干理论2.多元统治论现代多元民主主义者认为，精英统治论低估了存在于西方国家的政治自治和各社会团体相互制约的能力。多元主义者把国家的政治统治看成是公正的仲裁，把国家视为“社会整体”的托管人、工具和代理人，其实质和精英主义者一样，否认政治统治的阶级性，否认国家实际上是阶级统治的工具。在某种意义上，西方国家的政府不再垄断决策权，国家权力趋向多元化。但是，利益集团所代表的利益从根本上说是一定的阶级利益。各团体在国家生活中的作用是不同的，只有那些由资本家以及实际上由资本家在背后操纵的利益集团才对政治过程有重大影响，才能分享政府权力。在这个意义上，当代西方国家的权力仍由大企业垄断，垄断资产阶级对国家权力的独享状况并未从根本上改变。谁也不会否认，2001年开始的美国小布什政府，其对外政策如废除保护大气环境的《京都议定书》和发动对伊战争，明显地代表了石油业和军事工业复合体的利益。新编21世纪政治学系列教材政治学导论（第五版）二、“谁统治”的若干理论3.新马克思主义的统治论新马克思主义开始于20世纪60年代，主张一种自由社会主义，并以此反对传统马克思主义的科学社会主义。新马克思主义又分为工具主义的马克思主义和结构主义的马克思主义。工具主义的马克思主义。在国家理论方面，以密里本为代表的一些新马克思主义者面对多元主义民主理论的挑战，论证在当代条件下国家的阶级工具的本质。第一，密里本德认为，尽管多元主义民主理论很巧妙，但马克思主义的国家观并不过时，因为即

使在当代资本主义社会，统治阶级仍然是一个拥有和控制生产资料的阶级，它凭借经济权力把国家

作为统治社会的强制机器。第二，在密里本德看来，国家虽然是阶级的国家，是统治阶级的国家，但是国家的行动却具有高度的自主性和独立性，任何国家都有一定的自主性，只不过程度不同而已。结构主义的马克思主义。如果说工具主义的马克思主义在坚持国家阶级论的基础上而承认国家自主性，那么以波朗查斯为代表的结构主义的马克思主义则是在坚持国家自主性的基础上而承认国家的阶级性，二者的出发点（本体论）和侧重点是不一样的。结构主义是把某一研究对象当作一种结构整体，是各种要素的关系组合，而研究的目的就是要弄清楚各要素之间的互动关系。由此，产生了国家自主性的主要理论。政治学导论（第五版）二、“谁统治”的若干理论新编21世纪政治学系列教材波朗查斯认为，由于社会阶级的不平衡性而导致了社会形态的不平衡，国家就是要维护社会形态的平衡统一。在资本主义国家，事实上存在统治阶级和被统治阶级，而国家的任务则是调和二者之间的关系，使得政治统治关系看上去并不存在，从而达到维护资本主义社会、维护资产阶级统治的目的。那么资本主义国家是如何做到这一点的呢?第一，资本主义国家的法律、政治和意识形态的结构把阶级关系掩盖了，它以法律化的自由平等使大家都变成了个人主体，从而丧失其阶级成员的身份，每个人之间的关系不再表现为一种阶级之间的关系。第二，国家之所以具有这种双重职能，是由于国家的相对自主性的属性。通过上述考察我们知道，工具主义的马克思主义和结构主义的马克思主义对于国家的阶级性和自主性的认识是不同的，但是都是在既定的阶级关系下考察国家的性质。新马克思主义者在对国家的经济职能、政治统治职能和文化职能的综合考察的基础之上，认为资本主义国家一方面为了自己的阶级利益要大力促进资本积累，另一方面为了维护其统治的合法性又不得不提供大量的公共服务以寻求广泛的社会支持。新马克思主义的这种观点使传统马克思主义关于国家的公共性与阶级性并存的思想以一种新的方式展现出来，因而越来越多地引起人们的关注。政治学导论（第五版）三、政治统治的一般过程新编21世纪政治学系列教材统治秩序是社会各阶级经过特殊斗争和较量之后形成的，是取得胜利的阶级强加于整个社会的统治行为。因此，从根本上说，统治行为是准暴力行为，以暴力为后盾，以社会认可的方式出现。在政治统治过程中，政治、经济和文化等因素交互作用。暴力后盾。在统治过程中，统治阶级首先依赖的是国家机器，即军队、警察、法庭和官僚机构等。制度建设。统治阶级依赖的暴力后盾是为了确立有利于自己的政治格局，这种政治格局就是制度。法律建构。制度的运转经常表现为法律规定。实现法治。首先，法治意味着正常的法律具有绝对的至高无上的或压倒一切的地位，排斥专制、特权甚至政府的自由裁量权。其次，法治意味着所有政党、团体都必须平等地服从宪法与法律。政治学导论（第五版）四、政治统治的合法化过程新编21世纪政治学系列教材每一种政治秩序建立后，统治阶级都要力图使这种秩序获得合法性，以较少的精力和行政费用使自己的统治获得最大的社会效益。在现实政治中很少有仅仅依靠强制力量进行统治的政权，各种“非纯粹”的强制统治形式都要以合法性为基础，或者迟早要获得合法性。在现实的政治统治过程中，合法性的获得首先依赖于一定的基础，这种基础就是统治秩序。这里必须指出，法律是合法性的一种基础，但合法性不同于法律性。合法性主要是观念内化的结果，而法律性则是强制力的结果。因此，如果说暴力与法律、制度为合法性提供了基础，那么合法性的获得则主要通过意识形态教化在任何时期和地点，政治的本质都是一样的，任何形态的国家和政治的合法性都首先离不开意识形态。合法化行为一般由专门的政府宣传部门去完成。我们强调意识形态对合法性的特殊作用，但绝不意味着精神力量一直决定着物质力量。政治学导论（第五版）五、政治统治的经济基础新编21世纪政治学系列教材政治统治是在经济上居优势地位的阶级的统治，政治权力是实现经济权力的重要手段。统治阶级在实现自己的经济利益时，必须以公共利益的面目出现，这就意味着要考虑到全社会成员的经济利益。只有这样，统治阶级的经济利益才能得到更好地实现，政治秩序才能更加稳定。在资本主义国家，资产阶级的统治要顺利地进行下去，必须满足工人阶级的基本生活要求。为此，国家必须干预经济和社会领域。国家干预经济的结果就是建成了今天的福利国家。福利国家是由“消极国家”变为“积极国家”。

在传统的社会主义社会，政治与经济高度一体化。这就意味着，一方面，经济的发展在很大程度上受制于政治因素；另一方面，政治统治的巩固更直接依赖于经济发展。第三节国家治理能力理论一、国家治理能力的构成二、国家治理能力理论的理论特性政治学导论（第五版）

新编21世纪政治学系列教材政治学导论（第五版）一、国家治理能力的构成新编21世纪政治学系列教材我们认为，所有关于治理或国家能力的研究，在解释“中国性”，即“国家治理体系和治理能力现代化”上都有无力感，出现了理论与实践的巨大落差，因而需要建构一个系统性的国家治理能力研究框架。国家权力（政治权力）原理是理解国家能力的前提性知识。国家治理体系（国家权力）是一种结构性关系，国家权力是一种“互动的制度化网络”。我们一般把国家能力理解为决策者（政府）将自己意志变为现实的能力。我们完善国家能力的第一步，即从什么角度出发去理解国家能力。第二步，作为抽象概念的国家能力，在实践中是由若干方面构成的。政治学导论（第五版）一、国家治理能力的构成新编21世纪政治学系列教材谈国家能力虽然难以脱离我们所处的现实境况，但还是要寻求一种可能的一般性原理。国家能力就可以概括为体制吸纳力、制度整合力和政策执行力，这些能力事实上是“主权者”协调各种权力关系的能力。1.体制吸纳力一种政治体制如果能够将社会力量和社会精英有效地纳入体制，让他们自觉地而非被强制地认同并效力这个体制，这样的政治体制就是强大的、有能力的。体制吸纳力事实上要处理两对关系：一是政治权力与基层民众的关系，这里主要是满足民众需求的民生能力；二是政治权力与精英阶层的关系，这里既涉及经济权力，也涉及意识形态权力，即如何通过话语论述能力而包容精英，尤其是知识精英阶层。政治学导论（第五版）一、国家治理能力的构成新编21世纪政治学系列教材2.制度整合力我们反复强调的是，国家能力是一种语境性、政策实践性很强的概念，因此我们只能在经验层次谈问题。在经验层次上，制度整合力的核心无疑就是政治制度的核心即政体。政体是把一个国家组织起来的根本性制度或者说手段。如前，目前世界上典型的政体有两种，一种是代议制民主，一种是民主集中制。很难一概而论，简单地讨论二者的优劣。我们把视野切换到现实的世界政治。即使是现实的世界政治也并不都是共时维度的，也存在历时维度，即早发与后发国家之间的关系。这样，以政体来衡量国家能力，至少把国家分三类，即发达国家的代议制民主、发展中国家的代议制民主以及发展中国家的民主集中制。不同的政体具有直接的国家能力效果。政治学导论（第五版）一、国家治理能力的构成新编21世纪政治学系列教材3.政策执行力这是观察国家治理能力的最直观的指标，即一个国家的中央政府是否有决策的权威、是否有将政策变得可执行的权威，以及政策执行者是否有能力去执行权威的意志。这样，权威的政策过程事实上包括两个部分：中央权威和有能力的公务员队伍。权威的决策都能得到执行吗？答案是不容乐观的，其中除了“互动的制度化网络”，即利益联盟而形成的政策执行中的“否决点”，更有公务员队伍本身的能力和训练以及专业化程度。抽象的国家能力在很多时候依赖于公务员队伍的素质和专业化程度这种技术性难题。政治学导论（第五版）一、国家治理能力的构成新编21世纪政治学系列教材由“体制吸纳力-制度整合力-政策执行力”所构成的国家能力，分别对应不同领域的权力，比如体制吸纳力不但有政治体制的开放度，还有意识形态的吸引力（话语论述能力）、对企业的财产权保护能力（法治保障能力）以及满足民众需求的民生能力；制度整合力不但仰仗政治权力的强度，还有制度本身的意识形态性质，比如民本的人民性还是资本本位的利益集团性质，而这些是由诸多政治权力关系所决定的，比如政党政治关系、行政立法司法关系、中央地方关系以及政治经济关系；政策执行力在不同的政策领域可能具有不同的能力，不能笼统地说政策执行力强弱，这里区分的是常规政策、产业政策和中国的弱项即资本市场。话语论述能力法治保障能力民生能力政党政治关系中央-地方关系行政-立法-司法关系政治-经济关系常规政策产业政策资本市场体制吸纳力制度整合力政策执行力正反馈或负反馈新编21世纪政治学系列教材政治学导论（第五版）二、国家治理能力理论的理论特性1.祛价值化冷战让人们生活在观念的世界里，意识形态话语无处不在。不得不说，从研究现代化的结构功能

主义范式到研究民主化的转型学范式，都是典型的意识形态学，都是让非西方国家如何变成西方社

会。结果，在话语上占据了道德高地的理论，并没有让世界变得更安宁更美好，反而是一地鸡毛。

据此，需要寻找替代性的能够解决问题的理论范式。比较而言，如果说结构功能主义和转型学是“制造问题”的理论，那么，国家治理能力理论则是一种“解决问题”的理论。如前所言，任何国家都存在不同层次、不同领域的治理难题，很难笼统地说哪个国家的治理能力更强更好，都有值得改进和完善的地方。国家治理能力理论就是一种“因时因地”的实践性理论。这种实践性理论当然没有或自由主义或西方中心主义的那种明确的价值取向，但是走向“善治”本身就是国家治理能力理论所追求的共同体的最高的善。新编21世纪政治学系列教材政治学导论（第五版）二、国家治理能力理论的理论特性2.系统性首先需要说明的是，这里的系统性无疑与戴维·伊斯顿的政治系统理论有一定的关联，比如“正负反馈”概念，但是具体变量则与政治系统论有很大的区隔，对此无须详述。一个社会治理出现问题，往往因无效政策或者政策得不到执行而体现出来。国家治理能力的“顺向”解读就是，社会结构制约了体制吸纳力。在一个体制吸纳力存在问题的社会里，制度整合力必然不那么强。据此，我们可以理解，治理能力的根源在于体制吸纳力，它直接塑造了制度整合力并决定了政策执行力。因此，看一个国家的治理如何或者治理能力的强弱，首先要从体制吸纳力着手。一个体制吸纳力强大的国家，基本上都是革命后社会结构（尤其是土地制度）改革的结果，美国那种未经革命而提前到来的现代性社会结构即平等化的社会，只能用“美国例外论”来解释，其他国家不可复制。这其实关乎如何看待革命问题。那些亚非拉国家，虽然经历了民族解放运动，但是并没有触动既有的社会结构，尤其是土地制度，依然是结构性不平等，这样的社会对于政治制度的支持度基本上是碎片化的。新编21世纪政治学系列教材政治学导论（第五版）二、国家治理能力理论的理论特性3.分层性本文所说的分层性，包括体制吸纳力、制度整合力和政策执行力，其中每一项能力又包括若干层面的制度性能力问题。如果说国家治理能力是一个整体性概念，提升国家治理能力的办法只能在分层性特征中去寻找，这是理论分析的实践意义。在体制吸纳力上，大概念是国家社会关系，即如何处理国家与社会的融合性关系。体制吸纳力的分层性问题意味着，对于不同层次的问题需要拿出不同的治理方案，没有一个可以统一适用的治理方案。制度整合力上的分层观，有助于学者从组织现实主义路径和“实践知识”去看待、分析问题，而不是以为有了一点书本上的“技术知识”就可以包打天下，没有能够包打天下的“技术知识”。在政策执行力上，分层性意味着，政策是分类的，说一个国家在政策执行力上出了问题，并不是说在所有政策上都有问题。新编21世纪政治学系列教材政治学导论（第五版）二、国家治理能力理论的理论特性4.非对称性就一个国家而言，国家治理能力在不同层面表现出不同的能力；不同国家的非对称性是完全不一样的，一个国家之强则可能是另一个国家之弱，但并不能因此而移植，不能以一个国