南京工业大学法学院846公共管理学历年考研真题汇编

目录

第一部分南京工业大学846公共管理

学历年考研真题

2012年南京工业大学846公共管理学

考研真题（回忆版）

第二部分兄弟院校考研真题（含部

分答案）

2015年暨南大学717公共管理学考研

真题

2015年暨南大学717公共管理学考研

真题及详解

2017年南京航空航天大学863公共管

理学考研真题

2017年南京大学933行政管理学考研

真题

第一部分南京工业大学846公共管理学历年考研真题

2012年南京工业大学846公共管理学考研真题（回忆版）

一、名词解释

1．彼得原理

2．直线职能制

3．平衡记分卡

4．均衡性财政政策

二、简答题

1．公共政策的功能。

2．行政权利分配原则。

3．行政方法的价值和功能。

4．公共财政支出的分类。

三、论述题

1．根据西方公务员的特点，说明我国公务员制度的特点。

2．市场经济与政府政策的内在价值联系。

3．行政责任体系的特征。

第二部分兄弟院校考研真题（含部分答案）

2015年暨南大学717公共管理学考研真题

暨南大学2015年招收攻读硕士学位研究生入学考试试题

学科、专业名称：公共管理

考试科目名称：公共管理学

一、概念辨析题（本题共有4小题，每小题5分，共20分）

1．政治与行政

2．准政府组织与第三部门

3．人力资源管理与公务员制度

4．公共危机管理与应急管理

二、简述题（本题共有4小题，每小题10分，共40分）

1．比较分析行政管理与公共管理的联系与区别。

2．比较分析B途径与P途径的联系与区别。

3．简述西方国家法治行政的历史演进过程。

4．西方国家公共部门改革的内容与特点。

三、论述题（本题共有2小题，每小题25分，共50分）

1．随着农业社会向工业社会的过渡，公共行政的范围日趋扩展，规模

不断扩大，大量社会事务被纳入到公共行政之中，公共行政逐渐淡化阶

级统治的色彩，进而获得了相对独立于政治之外的地位。19世纪末20世

纪初，为了适应公共行政的这种发展趋势，进一步扩张行政权力，出现

了“行政国家”现象。随着政府职能的不断增加、政府规模的不断膨

胀，“大政府时期”、“福利国家”的时代到来了。这种体制发展到20世纪

70年代末，随着行政效率低下、财政支出严重增长和公众对政府不信任

等问题的日益凸显，西方学者开始反思和质疑官僚制行政的有效性。在

长期的社会发展中，在社会资源配置的问题上，西方学者看到了市场的

失效和政府的失效，提出了“治理”的新概念。他们希望通过治理弥补政

府和市场在调控、协调与管理社会事务过程中的不足，重新调整国家与

社会、政府与市场的边界。

请结合西方国家社会发展的实际阐述治理理论产生的社会根源，并对治

理理论的具体内容进行评述。

2．西方国家从“守夜政府——万能政府”、再从“万能政府——有限政

府”的发展，实际上都是围绕着政府与社会、政府与市场、政府与公众

之间的关系以及公共行政的精神而展开。请根据公共管理学的有关理论

和改革实践，论述政府职能定位问题。（暨南大学2015年研）

四、案例（材料）分析题（本题共有2小题，每小题20分，共40分）

1．有一位官员A认为自己已经超负荷工作了，一般来说他有以下三种

可能的解决方法：辞职；要求与官员B共同完成这项工作；要求增加两

名下属人员C和D。可以推断，官员A肯定会采用第三种选择。如果辞

职，就会失去晋升的机会和领取退休金的权利。如果将B作为自己的同

级同事来共同负责这项工作，A实际上为自己增加了一个竞争对手，这

也许会影响A的晋升。因此，A宁愿要C和D作为助手，他们的地位低于

自己。不仅如此，A还可以将工作分成两类，分别让C和D完成，而自己

就可以作为协调C和D的惟一主宰，其所从事的工作也就可以更多地由

操作性变为管理性。这里有一点极为重要，即C和D是不可分割的。单

独使用C是不可能的，因为如此C就与A平分工作，这样C与A的地位实

际上就几乎平等了，而这恰恰是A不愿意看到的。由此看出，下级或助

手必须是两个或更多，他们由于担心别人被提拔，所以会安分守己，服

从上级。当有一天C感到工作太重时，A作为上司又会增派两名助手E、

F给C，以减轻其工作负担。为了避免内部摩擦，A还得给D增派两名助

手G、H，因为C和D原本是同级的。当增加了E、F、G和H后，A的晋升

几乎是肯定的了。因此，不管政府机构的工作量是否增加，其工作人员

的数量总会按几何级数增长。

问题：（1）归纳材料的主要观点，（8分）

（2）运用帕金森定律分析政府机构膨胀的原因。（12分）

2．据报道，2011年7月，国家发改委、财政部、住建部联合发文，确定

全国33个城市（区）餐厨废弃物资源化利用和无害化处理的首批试点城

市，A市是其中的试点城市之一。

在此之前，A市在餐厨垃圾监管方面做了许多工作。2007年，A市就发

布并实施了《餐厨垃圾管理暂行办法》（以下简称“办法”）。“办法”规

定：城管部门是餐厨垃圾的主管部门，负责餐厨垃圾的统一管理，负责

检查、监督与查处违法排放、清运、处理餐厨垃圾的行为；工商部门负

责食品流通领域问题的监管；环卫部门负责餐厨垃圾处理的资质审批；

卫生部门负责食品消费环节的监管。“办法”还规定：将餐厨垃圾交由个

人或者未取得许可的单位清运，餐厨垃圾产生单位将被处以2万至5万元

的罚款。为配合本“办法”的实施，A市专门成立了3家公司分别在各区开

展餐厨垃圾专项收运工作，同时还成立了一家餐厨垃圾处理公司，可日

处理餐厨垃圾200吨。

但是，A市餐厨垃圾清运、处理的实际情况则令人担忧。在经济利益的

驱动下，一些餐饮企业将自家产生的餐厨垃圾卖给了前来收购甚至加工

潲水油的商贩，并不交给政府指定的企业收运。因为交给政府指定的企

业收运，不仅没有钱，收运的时间还不能保证；而交给收购潲水油的商

贩可以挣钱获利。据介绍，一家五星级酒店一年靠出售餐厨垃圾就可以

获利20万元。到目前，A市每天产生约1800吨餐厨垃圾，但只有110吨

流向了政府指定的专业公司进行处理与合法利用，其余的1690吨餐厨垃

圾流向不明。据检查，自“办法”颁布实施以来，A市从未向违反规定的

餐饮企业开具一张罚单。

（1）本案例反映A市在餐厨垃圾监管过程中存在的最突出问题是什

么？导致A市目前1690吨餐厨垃圾流向不明的最关键因素是什么？（6

分）

（2）根据“办法”规定，城管部门、工商部门、环卫部门、卫生部门等

构成了A市餐厨垃圾监管过程中负有具体监管职责的监管链。但从“办

法”实施的实际效果来看，这个监管链并没有发挥作用，为什么？（7

分）

（3）根据案例反映的问题，为A市提出加强餐厨垃圾监管的具体对

策。（7分）

2015年暨南大学717公共管理学考研真题及详解

暨南大学2015年招收攻读硕士学位研究生入学考试试题

考试科目名称：公共管理学

一、概念辨析题（本题共有4小题，每小题5分，共20分）

1．政治与行政

答：政治和行政的关系可以从以下三个方面进行分析：

①政治和行政同是历史的范畴。只有在国家诞生以后，才有政治现象，

也才有“政”可“行”。在相当长的时间里，无论在理论上还是实践上，两

者都没有明显的界限。“政”和“治”，实际上包含了现今所讲的政治和行

政两方面的含义。近代资本主义国家产生后，由于政府职能的复杂和分

化，两者的区分才逐渐为人们所注意。

②政治与行政的相对分离。政治和行政分离的理论是对19世纪80年代美

国政府体制改革经验的概括和总结。美国学者威尔逊认为，政治是立法

团体和其他政策制定集团专有的活动，行政是行政官员执行法律和政策

的专有活动。政治与政策和国家意志的表达相关；行政则与这些政策的

执行相关。

③政治主导行政，行政从属于政治，行政的目标、职能、行为和活动，

都不同程度地、直接或间接地具有政治的属性。

2．准政府组织与第三部门

答：（1）准政府组织是指虽不属于政府系统但却承担着某些公共职能

的、半自治非政府组织。他们介于公共部门与私人部门之间。在中国，

准政府组织主要是指由国家出资、完全依靠公共财政举办的旨在为社会

提供相关公共产品的事业单位。一类是属于事业单位性质但又具有某种

行政职能的机构，即政府直属事业单位；一类是从事教育、科技、文

化、卫生等涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的社会事务，即事

业单位。

（2）第三部门是指除政府机构和营利机构以外的一切社会组织，一般

具有民间性、非营利性、组织性、自治性和志愿性等特征。政府是公共

性最强、市场性最弱的组织，企业是市场性最强、公共性最弱的组织，

第三部门组织位于市场性和公共性的中间值之间。对“市场失灵”和“政

府失灵”以及对国家—市场二元框架无果争论的失望，使人们逐渐认识

到政府和市场的选择并非全部都是合理的选择，更不是全部的选择。新

的选择的方向，就在于寻求公共组织与私人组织、政府与市场之间新的

平衡，广泛建立介于公共法人地位和私法法人地位之间的新型法权组

织，即非政府组织或第三部门。

3．人力资源管理与公务员制度

答：（1）人力资源管理是指为实现组织的战略目标，组织利用现代科

学技术和管理理论，通过不断地获得人力资源，对所获得的人力资源的

整合、调控及开发，并进行有效地开发和利用。在组织中，人力资源管

理需要处理的管理范畴，可以分为四个部分：①人与事的匹配，要做到

事得其才，人尽其用，有效使用；②人的需求与工作报酬的匹配；③人

与人的协调合作；④工作与工作的协调合作。

人力资源管理的基本职能有：①获取，它主要包括人力资源规划、招聘

与录取；②整合，是使员工之间和睦相处、协调共事、取得群体认同的

过程，是员工和组织、个人认知与组织理念、个人行为与组织规范的同

化过程，是人际协调职能与组织同化职能；③奖酬，是指为员工对组织

所做出的贡献而给予奖酬的过程，是人力资源管理的激励与凝聚职能，

也是人力资源的核心；④调控，是对员工实施合理、公平的动态管理的

过程，是人力资源管理控制与调整职能；⑤开发，是人力资源开发与管

理的重要职能。人力资源开发是指对组织内员工素质与技能的培养和提

高，使他们的潜能得以充分发挥，最大限度地实现其个人价值。

（2）公务员制度，是指对公务员的职位分类、考试、录用、培训、考

核、奖惩、职务任免升降、工资福利、退职、退休等的一系列完整的法

律和制度的总和。国家公务员制度是国家政治制度的重要组成部分，即

通过制定法律和规章，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人

员，依法进行科学管理。建立国家公务员制度，是在党的“十三大”报告

中提出的，是党中央作出的关于人事制度改革的重大决策。它有利于加

强和改善党对人事工作的领导；有利于提高政府的工作效率和国家行政

管理的稳定性；对实现干部人事管理的民主化、科学化、法制化以及深

化经济体制改革和政治体制改革都具有十分重大的意义。

4．公共危机管理与应急管理

答：（1）公共危机管理又称政府危机管理，是指政府针对公共危机事

件的管理，解决政府对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问

题。即政府在公共危机事件产生、发展过程中，为减少、消除危机的危

害，根据危机管理计划和程序而对危机直接采取的对策及管理活动。公

共危机管理是一个系统的过程，它包括四个关键的环节和阶段：①危机

的疏缓；②危机的准备；③危机的应对；④危机后的恢复和重建。

（2）应急管理是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发

应对、事中处置和善后恢复过程中，通过建立必要的应对机制，采取一

系列必要措施，应用科学、技术、规划与管理等手段，保障公众生命、

健康和财产安全；促进社会和谐健康发展的有关活动。危险包括人的危

险、物的危险和责任危险三大类。首先，人的危险可分为生命危险和健

康危险；物的危险指威胁财产安全的火灾、雷电、台风、洪水等事故灾

难；责任危险是产生于法律上的损害赔偿责任。其中，危险是由意外事

故、意外事故发生的可能性及蕴藏意外事故发生可能性的危险状态构

成。事故应急管理的内涵，包括预防、准备、响应和恢复四个阶段。尽

管在实际情况中，这些阶段往往是重叠的，但他们中的每一部分都有自

己单独的目标，并且成为下个阶段内容的一部分

二、简述题（本题共有4小题，每小题10分，共40分）

1．比较分析行政管理与公共管理的联系与区别。

答：（1）行政管理与公共管理的内涵

①行政管理，是指国家各级政府部门在执行法定职能及其具体运作的过

程中，对于所经历的程序、环节，以及所处理的事项和解决的问题等的

管理活动。

②公共管理，是指以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛

运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提

升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益的过程。

（2）行政管理与公共管理的联系

行政管理原是公共管理的重要组成部分，在社会生活中一直占有重要地

位，发挥着正面或负面的巨大作用，并且对社会发展发生促进或促退的

影响。因而行政管理和公共管理都关系到人民群众的实际生活状况和生

命财产安全等方面。

（3）行政管理与公共管理的区别

公共管理研究对象和范围较行政管理而言更为广泛。公共管理不局限于

政府行政机关特别是官僚机构的研究，而是把研究对象扩大到其他政府

机关（立法机关和司法机关）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的

公共的方面；行政管理的研究对象不包括第三部门，只包括国家和社会

的法定事务和政府内部事务。

2．比较分析B途径与P途径的联系与区别。

答：（1）B途径与P途径的含义

①公共管理的B途径，即公共管理的商业研究途径。B途径强调将工商

管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍

然关注组织结构与过程；强调公共组织与私人组织管理的相似性；强调

以研究和理论为取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，发展

一种以公共管理与私人管理相比较为基础的综合框架，注重战略管理，

关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身

上。

②公共管理的P途径，即公共管理的政策研究途径。P途径的研究焦点集

中在政府的项目上，将项目作为基本的分析单位，机构方面的重要性不

再由其自身所决定，而是由其与公共项目绩效的相关性所决定。这一途

径强调在管理方面的差异性，主张用政策分析的方法去研究政府组织管

理过程。P途径重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者

的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者

的对话。

（2）B途径和P途径的联系

B途径和P途径都是公共管理的研究途径。二者虽然从不同角度理解公

共管理的研究内容和研究对象，用不同的研究方法实现公共管理的价值

取向与目标，但都强调政治因素在管理中的作用；重视规范研究并关心

改善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。

（3）B途径和P途径的区别

①研究途径不同。B途径是指以企业管理为研究途径的公共管理理论研

究；P途径则是指以公共政策为研究途径的公共管理理论研究。

②对公共行政的态度不同。B途径的公共管理试图与公共行政合流；P

途径的公共管理试图摆脱传统公共行政，形成独立的管理领域。

③对私营部门的态度不同。B途径的公共管理者认为公私部门的管理没

有质的差异，应以较严谨的态度发展实证理论来描述与解释公私部门的

异同。在此前提下，B途径的公共管理者偏好、认同并接受企业管理的

概念与工具，并将之引入运用于公共部门的管理；P途径的公共管理认

为公私部门管理有别。

④研究方法不同。B途径的公共管理将案例研究与量化研究作为教学研

究的方法，比较重视学术的研究与理论的建构，善于从不同的学术领域

中吸取有用的理论、技术与方法；P途径的公共管理几乎完全依赖案例

研究为获取知识的工具，且善于对个案的处理与分析。

⑤研究对象不同。B途径的公共管理以具备文官资格的公共管理者为主

要教学研究对象；P途径的公共管理以高层管理者，特别是政治性任命

人员为主要教学研究对象。

3．简述西方国家法治行政的历史演进过程。

答：法治行政，是指政府的行政行为必须以法律为依据，不得逾越或违

背法律规定，还要依照法律规定接受来自社会各方面监督的公共行政现

象，注重遵从法律精神或规定开展行政管理活动及其适度的灵活性，偏

重于动态的行政依法治理的过程。

（1）法治行政的基本内涵

主要集中在两个相互联系、互为条件的方面：①法制监督，即基于法律

和行政法规的规定接受外部监督和进行内部监督；②依法行政，即根据

宪法和法律的精神、原则和条款、程序实施公共行政管理。

（2）西方国家法治行政的历史演进过程

①西方国家法治行政的演进过程是与民主自由发展进行相一致的。法治

行政与民主自由相互促进。现代国家是法制的国家，也是民主自由的国

家。民主自由应以法治行政为界限，法治行政是为了保障和扩大民主自

由。因此法治与民主自由是相辅相成、互为条件的。现代法治行政是民

主自由基础上的行政，现代民主自由是遵从法治行政的民主自由。

②西方国家的法治行政在演进过程中越来越积极主动。现代行政享有较

多的立法创议权、行政立法权、行政司法权以及较为广泛的行政裁量

权，现代法治行政是“法律规范行政”与“法律适应行政”相统一的一种行

政观念、行政制度和行政行为。主动施为和积极进取是现代法治行政的

一大特征，这种特征集中反映了现代法治行政的主动精神。

③西方国家法治行政逐渐涵盖了行政立法和行政司法。行政立法和行政

司法是19世纪末20世纪初以来逐步发展形成的一种国家法律现象和行政

现象。集中反映了政府行政职能的扩展和对社会生活干预力的增强。现

代法治行政包括行政立法和行政司法，意味着行政立法和行政司法必须

有法律依据或不抵触法律的规定，即应当依法行政。

④西方国家法治行政的历史演进就是行政裁量权扩张的过程。由于现代

社会的复杂性增强，发展变化节奏明显加快，裁量权对政府有效施为是

必不可少的。现代法治行政强调，即使是行政裁量，也必须遵从宪法、

法律和行政法规的精神和原则，即在法制的基础上进行行政裁量。在不

抵触法制原则的条件下，法治行政充分肯定和发挥行政裁量的作用。

4．西方国家公共部门改革的内容与特点。

答：西方国家公共部门改革，是指西方国家公共部门随着经济全球化、

新技术革命的发展，传统科层官僚管理体制不能很好适应时代变化对公

共管理提出的新要求，因而公共部门通过政府进行职能优化、公共服务

市场化、分散政府职能、引入现代化管理技术、进行人力资源改革、对

公共机构进行重组等多个方面进行的公共部门改革过程。

（1）改革的内容

①政府职能的优化，是指采取民营化、放松管制以及压缩式管理等途径

将政府兴办和管理的大部分公共企业交给市场和社会，尽可能将公共部

门承担的社会服务出租和承包出去。

②公共服务的市场化、社会化。实践中的主要形式有：政府业务合同出

租；以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系；

公共服务社会化。

③分权，是指分散政府管理职能，缩小政府行政范围，实行分权与权力

下放。当代西方国家行政改革的目标之一在于分散政府管理职能，缩小

政府行政范围，因而必然要实行分权与权力下放。分权既涉及中央与地

方的关系，又涉及中央政府内部上下级关系。

④引入现代化管理技术。当代政府内部公共管理体制改革的最显著特征

是公共行政中的管理主义倾向，即引进现代化管理技术，尤其是私营部

门的管理技术来“重塑政府”，实现政府管理的现代化，建立一个“市场

化政府”和“企业化政府”。

⑤人力资源管理改革。主要措施有：a．放松管制、增强灵活性；b．公

共管理者的非职业化；c．绩效评估以及灵活的付酬制度。

⑥机构重组，是指对公共部门组织实质性的调整，目的是使政府活动更

有计划性和协调性。

（2）改革的特点

①政府机构日趋庞大，职能分工专业化

西方各国政府随着其职能的扩大，机构和人员日趋增加。西方国家政府

机构的扩张，不仅反映了战后政府职能的扩大，而且也反映了职能分工

的专业化。凡是政府所具有的职能，都有相应的政府机构承担。西方各

国往往通过设立独立机构或直属机构，或其他临时性机构来履行政府的

某项管理或服务职能。并且政府机构的变化十分灵活，方式多种多样，

呈现出增加、扩大与合并、精简并存的局面。

②政府部门综合协调职能的增强

随着政府职能分工专业化的发展，加强政府内部的综合协调，扩大部门

间横向联系的问题也就显得日益突出了。一方面，高效率的行政管理应

是在整体规划下的明确分工，在分工基础上的有效协调；另一方面，现

代政府职能由于其复杂性、广泛性，不是一个部门所能承担的，往往需

要各个部门共同配合、协力完成。加强政府内部的综合协调，扩大部门

间的横向联系成为西方国家公共部门改革的重要特点之一。

③加强政府参谋咨询组织建设

科学技术的广泛运用和经济的迅速发展，引起了国际关系的变化和国内

行政需求的大量增加。面对庞杂的行政事务，单靠行政长官和决策部门

往往难以制定出迅速准确、切合实际的有效方案。西方各国在行政组织

的调整和改革中，更加重视并加强参谋咨询组织的建设。

④建立健全行政信息系统，实现行政管理手段的现代化

在科学技术飞速发展的今天，信息已成为非常重要的战略资源。建立健

全行政信息系统，收集、处理、存储和使用各类情报资料，已成为行政

管理现代化的重要手段。

⑤加强对社会经济的宏观调节和指导作用

战后特定的社会历史条件，使西方各国普遍加强了政府对社会经济的宏

观调节作用。西方国家政府对社会经济的有力干预是通过扩大政府的计

划管理职能来实现的。计划管理职能的加强主要表现在：a．对社会经

济事务宏观上的计划指导和调节；b．在政府行政管理体制中设置从事

计划工作的职能机构。

⑥在政府管理中引进私人企业的成功管理方法

在政府管理中大量引进和吸收私人企业成功管理的经验和方法，以缩减

政府规模，减少财政支出，提高行政效率，是当代西方各国政府管理方

式方法变革的一个重要特点。

三、论述题（本题共有2小题，每小题25分，共50分）

1．随着农业社会向工业社会的过渡，公共行政的范围日趋扩展，规模

不断扩大，大量社会事务被纳入到公共行政之中，公共行政逐渐淡化阶

级统治的色彩，进而获得了相对独立于政治之外的地位。19世纪末20世

纪初，为了适应公共行政的这种发展趋势，进一步扩张行政权力，出现

了“行政国家”现象。随着政府职能的不断增加、政府规模的不断膨

胀，“大政府时期”、“福利国家”的时代到来了。这种体制发展到20世纪

70年代末，随着行政效率低下、财政支出严重增长和公众对政府不信任

等问题的日益凸显，西方学者开始反思和质疑官僚制行政的有效性。在

长期的社会发展中，在社会资源配置的问题上，西方学者看到了市场的

失效和政府的失效，提出了“治理”的新概念。他们希望通过治理弥补政

府和市场在调控、协调与管理社会事务过程中的不足，重新调整国家与

社会、政府与市场的边界。

请结合西方国家社会发展的实际阐述治理理论产生的社会根源，并对治

理理论的具体内容进行评述。

答：（1）治理理论的内涵

治理理论是指研究如何在公共管理和社会政治经济发展过程中，实现政

府与公民共治的理论。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，

包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。

特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和

对行政权力的运用。其目的是研究在各种不同的制度关系中运用权力去

引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。主要

包括三个理论：重视社会管理力量多元化；重新定位政府角色；倡导网

络管理体系。

（2）治理理论产生的社会根源

①传统的市场与政府二元结构的治理模式已经不能适应社会的发展需

要。随着全球化时代的来临，人类政治过程的重心正在从统治走向治

理，从善政走向善治，从民族国家的政府管理走向全球治理。

②随着社会经济的发展，公共行政范围日趋扩展，规模不断扩大，大量

社会事务被纳入到公共管理中。意味着公共管理单一主体政府难以应对

日益繁多的公共事务，需要吸纳更多社会力量和市场力量甚至公民个体

力量共同参与公共管理过程。

③公共管理内容与范围的扩大，行政权力进一步扩张，出现了行政国家

现象。随着政府职能的不断增加、政府规模的不断膨胀，带来了行政效

率低下、财政支出严重增长和公众对政府不信任等问题。

（3）评述治理理论的具体内容

①重视社会管理力量多元化。治理理论强调（处于市场与政府之间的）

第三领域及其相应的第三部门管理社会的必要性。除政府外，社会上还

有属于第三部门或志愿性的机构，它们分别致力于种种社会和经济问题

的解决，在负责维持秩序、参加政治、经济与社会事务的管理与调节等

方面发挥作用，承担传统上属于政府的责任和职能。

②重新定位政府角色。治理理论认为，在新的社会治理结构中，政府充

当元治理的角色，承担指导责任和确立行为准则的责任，但不具有最高

绝对权威。具体说来，政府的责任是：

a．承担设计机构制度，提出远景设想，不仅促进各个领域的自组织，

而且还能使各式各样自组织安排的不同目标、空间和时间尺度以及后果

等相对协调；

b．在制度上提供各种机制，促使有关各方集体学会不同地点和行动领

域之间的功能联系和物质上的相互依存关系；

c．促进建立共同的远景，从而鼓励新的制度安排和新的活动，以便补

充和充实现有治理模式之不足。

③倡导网络管理体系。网络管理体系即治理的社会。共识、共治、共享

是网络管理体系的明显的特征，市场原则、公共利益、社会认同之上的

政治国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私

人机构的合作、强制与自愿的结合等广泛的合作，是网络管理体系运作

的基本路径。新的管理体系的权力向度是多元的、上下互动的、相互依

存，而不是单一的和自上而下的。

2．西方国家从“守夜政府——万能政府”、再从“万能政府——有限政

府”的发展，实际上都是围绕着政府与社会、政府与市场、政府与公众

之间的关系以及公共行政的精神而展开。请根据公共管理学的有关理论

和改革实践，论述政府职能定位问题。

答：（1）政府职能的内涵

政府职能，是指政府在一定的历史时期内根据社会经济发展的需要而负

有的职责。

（2）政府职能定位的内涵

政府职能定位，是指政府根据社会经济的发展需求，合理定位自身职能

和发挥作用。在不同社会经济背景下政府有不同的职能定位。当今政府

职能随着政治、经济、社会、文化、科学技术的发展而发展，呈现以下

发展趋势：

①政府职能的内容日趋丰富和多样化

社会经济生活的内在运行机制变得复杂、多元化，促使政府行政管理活

动的内容和手段日益丰富和多样化。现代社会是一个多元主义的社会。

a．从内容上来说，政府的政治职能逐渐弱化，而政府的经济职能、文

化职能、社会职能日益强化，现代政府正在逐步摆脱以政治职能为主、

其他职能为辅的传统形态，而代之以多种职能并重的现代形态，特别是

在社会经济发展成为人类社会第一选择的情况下，经济、文化和社会职

能在整个行政职能体系中的地位已经得到提升。

b．从政府职能发展的总体趋势来看，与人类社会生活领域的不断扩展

相适应，行政职能内容和手段的不断丰富和多样化将带动政府行政管理

活动的变革，对行政组织体系和治理方式都将提出新的要求。

②政府职能日益分化和专业化

政府职能的分化和专业化是政府为适应新的社会外部环境变化所作出的

积极反应。以社会分工和科学技术的日新月异为特征的现代社会使得专

业化成为政府行政管理活动的主要价值取向，政府职能的实现越来越依

赖于专业化知识和受过专业化训练的专门人才。政府职能的分化主要体

现为两个层次：

a．横向的分化，即政府不同职能之间的分化。传统政府的各种职能由

于人类社会领域的简单和初级而相对比较单一化，现代政府的各种职能

却日益多元化。

b．纵向的分化，即政府职能在层级上的分化。现代政府的各种职能将

更多地借助于在纵向上的处于多个层次的行政主体的协调与配合来完

成。

③政府职能的重心逐渐由阶级统治性职能过渡到社会管理性职能

由于统治阶级的意志和利益可以直接通过履行大量的社会性职能来实

现，因此现代政府职能的重心逐渐由阶级统治性职能过渡到社会管理性

职能。社会性职能为实现统治阶级的意志和利益创造了更为有效的途

径，统治阶级借助于政府对社会公共事务的管理活动将自己的意志和利

益通过政策、法规和法令的形式加以制度化，成为社会公众普遍接受的

行为规范。经过教育、灌输等社会化手段和过程获得社会公众的认同和

支持，并进而确立和巩固统治的合法性基础，将会越来越多地成为统治

阶级实现其阶级意志和利益的最优选择。

四、案例（材料）分析题（本题共有2小题，每小题20分，共40分）

1．有一位官员A认为自己已经超负荷工作了，一般来说他有以下三种

可能的解决方法：辞职；要求与官员B共同完成这项工作；要求增加两

名下属人员C和D。可以推断，官员A肯定会采用第三种选择。如果辞

职，就会失去晋升的机会和领取退休金的权利。如果将B作为自己的同

级同事来共同负责这项工作，A实际上为自己增加了一个竞争对手，这

也许会影响A的晋升。因此，A宁愿要C和D作为助手，他们的地位低于

自己。不仅如此，A还可以将工作分成两类，分别让C和D完成，而自己

就可以作为协调C和D的唯一主宰，其所从事的工作也就可以更多地由

操作性变为管理性。这里有一点极为重要，即C和D是不可分割的。单

独使用C是不可能的，因为如此C就与A平分工作，这样C与A的地位实

际上就几乎平等了，而这恰恰是A不愿意看到的。由此看出，下级或助

手必须是两个或更多，他们由于担心别人被提拔，所以会安分守己，服

从上级。当有一天C感到工作太重时，A作为上司又会增派两名助手E、

F给C，以减轻其工作负担。为了避免内部摩擦，A还得给D增派两名助

手G、H，因为C和D原本是同级的。当增加了E、F、G和H后，A的晋升

几乎是肯定的了。因此，不管政府机构的工作量是否增加，其工作人员

的数量总会按几何级数增长。

问题：

（1）归纳材料的主要观点（8分）

答：材料中的主要观点有：

①当官员感到工作超负荷时，由于担心失去晋升机会和薪金减少，官员

通常倾向于选择通过增加下级而不是增加对手和同级人员来减轻自己的

工作压力。

②为避免单个下级与自己分担工作的同时分享权力，所以下级助手的增

加一定是双数增加而不是单数增加。

③随着工作量的增加，下级助手也会拥有自己的助手，并且助手的增加

是工作量增加的倍数。所以不管工作量增加多少，人员增加速度都会呈

几何倍数增加。

（2）运用帕金森定律分析政府机构膨胀的原因（12分）

答：①帕金森定律揭示了组织人事管理弊端产生的原因。权力的危机感

是产生帕金森现象的根源。行政机构的扩张必然导致行政管理支出的增

长。庞大的行政管理开支必然落到每个纳税人身上，过多的行政干预必

然制约经济的发展。而解决帕金森定律的症结就是必须在组织机构的设

置与管理中严格遵循“以事定职、以职选人”以及职责合理分工的准则，

防止无依据地增加工作量；把管理单位的用人权放在一个公正、公开、

平等、科学、合理的用人制度上，不受人为因素的干扰，最需要注意的

是不将用人权放在一个可能直接影响或触犯掌握用人权的人的手里，这

才有可能避免帕金森定律的出现，提高行政效率。

②帕金森定律揭示臃肿组织机构低效能与组织机构“伪适应症”的内在联

系。组织机构的伪适应是指组织机构成员的行为动机，只是为了满足组

织机构内部的制度、条例和个人利益，而不考虑组织机构整体的目标和

利益。一旦政府的管理工作发生了这种“伪适应症”将会导致官僚主义作

风盛行，组织机构臃肿、僵硬，低目标取向，低效能，使政府组织潜伏

危机。对于组织机构来说，避免“伪适应症”出现就要不断提高组织机构

的目标实现标准，使政府管理机构处在一种“抑制膨胀”的状态之中。

2．据报道，2011年7月，国家发改委、财政部、住建部联合发文，确定

全国33个城市（区）餐厨废弃物资源化利用和无害化处理的首批试点城

市，A市是其中的试点城市之一。

在此之前，A市在餐厨垃圾监管方面做了许多工作。2007年，A市就发

布并实施了《餐厨垃圾管理暂行办法》（以下简称“办法”）。“办法”规

定：城管部门是餐厨垃圾的主管部门，负责餐厨垃圾的统一管理，负责

检查、监督与查处违法排放、清运、处理餐厨垃圾的行为；工商部门负

责食品流通领域问题的监管；环卫部门负责餐厨垃圾处理的资质审批；

卫生部门负责食品消费环节的监管。“办法”还规定：将餐厨垃圾交由个

人或者未取得许可的单位清运，餐厨垃圾产生单位将被处以2万至5万元

的罚款。为配合本“办法”的实施，A市专门成立了3家公司分别在各区开

展餐厨垃圾专项收运工作，同时还成立了一家餐厨垃圾处理公司，可日

处理餐厨垃圾200吨。

但是，A市餐厨垃圾清运、处理的实际情况则令人担忧。在经济利益的

驱动下，一些餐饮企业将自家产生的餐厨垃圾卖给了前来收购甚至加工

潲水油的商贩，并不交给政府指定的企业收运。因为交给政府指定的企

业收运，不仅没有钱，收运的时间还不能保证；而交给收购潲水油的商

贩可以挣钱获利。据介绍，一家五星级酒店一年靠出售餐厨垃圾就可以

获利20万元。到目前，A市每天产生约1800吨餐厨垃圾，但只有110吨

流向了政府指定的专业公司进行处理与合法利用，其余的1690吨餐厨垃

圾流向不明。据检查，自“办法”颁布实施以来，A市从未向违反规定的

餐饮企业开具一张罚单。

（1）本案例反映A市在餐厨垃圾监管过程中存在的最突出问题是什

么？导致A市目前1690吨餐厨垃圾流向不明的最关键因素是什么？（6

分）

答：①A市在餐厨垃圾监管过程中存在的最突出问题：餐厨垃圾的监管

涉及多个监管部门。A市餐厨垃圾处理有城管部门主管，但环卫部门拥

有餐厨垃圾处理的资质审批权。不同部门的多头监管，使得每个部门拥

有不同程度监管权，导致监管主体推脱管理责任，争抢监管利益；实际

管理中容易发生部门间管理权限不清楚，管理责任缺失，监管主体间矛

盾摩擦增加。

②导致A市目前1690吨餐厨垃圾流向不明的关键原因：餐厨垃圾的监管

缺乏强有力的实施。A市餐厨垃圾能够按规定交给政府指定企业处理的

比例不到百分之十，但是A市负责监管的部门却从未给违规企业开出一

张罚单。处罚不力带来执行上的疲软。监管责任不明确带来的执行不

力，监管不力，处罚不力致使A市餐厨垃圾处理仍然我行我素。

（2）根据“办法”规定，城管部门、工商部门、环卫部门、卫生部门等

构成了A市餐厨垃圾监管过程中负有具体监管职责的监管链。但从“办

法”实施的实际效果来看，这个监管链并没有发挥作用，为什么？（7

分）

答：①多个监管主体导致的监管责任不明。在A市餐厨垃圾处理上前后

共涉及城管、工商、环卫、卫生等四个部门，每个部门承担部分监管责

任。在实施中导致各个部门对自身监管责任认识不明，工作上相互推

脱，难以真正发挥监管作用。

②餐厨垃圾处理缺乏统一部署统一协调。A市餐厨垃圾的四个监管部门

虽然形成监管链条，但是四个监管部门属于同级部门，缺少能够统一政

令并推动执行的权力中心。

③违规处理行为没有得到及时有力的处罚。A市1690吨餐厨垃圾流向不

明，却未受到应有的处罚。监管行为缺失带来了对违规行为的纵容，餐

厨垃圾的违规处理没有得到应有的处罚，纵容了违规行为，让监管链失

去应有的作用。

（3）根据案例反映的问题，为A市提出加强餐厨垃圾监管的具体对

策。（7分）

答：①加强组织领导

a．建立市政府行政一把手负责制，健全和完善属地管理责任和部门监

管责任，成立工作领导小组，研究整治措施，做到责任到位、措施到

位、人员到位。

b．制定和完善相关餐厨垃圾管理办法。市政府要组织相关部门开展对

餐厨垃圾无害化、资源化处置工作的调研，加快制定出台切实可行的餐

厨垃圾管理办法。

c．加强规范化管理。市有关部门要组织开展调查研究，摸清底数。主

要包括：环境卫生主管部门要摸清餐饮企业废弃物的总量、去向和处置

情况，摸清专门收集、运输、处置餐饮废弃物的业主底数；卫生部门摸

清各类餐饮企业所用油脂的来源情况；质监部门摸清食用油脂生产企业

及作坊情况以及加工餐饮废弃物的情况，为整顿工作打好基础。

②建立完善制度

要加快研究制定推进餐厨废弃物资源化利用和无害化处理的政策法规，

依法规范餐厨废弃物回收、运输、利用和处理活动。

a．实行许可制度。对从事餐厨废弃物收运、利用和处理的企业和个

人，应按照国家有关规定实行行政许可管理，只有依法取得相应服务许

可证的企业和个人，才有资格开展此项业务。

b．建立台账制度。餐厨废弃物产生、收运、利用和处理企业要建立台

账，详细记录餐厨废弃物的种类、数量、去向、用途等情况，定期向监

管部门报告。各级政府部门要尽快建立餐厨废弃物管理工作信息平台，

对餐厨废弃物管理各个环节进行有效监控。

c．建立激励制度。财政、物价等部门要制定出台鼓励企业开展餐厨废

弃物回收利用的政策措施，引导社会力量参与餐厨废弃物资源化利用和

无害化处理。

d．建立督查制度。要建立餐厨废弃物资源化利用和无害化处理工作的

督查制度，卫生、工商、质监等相关部门要进行定期和不定期的监督检

查，对工作开展情况实施阶段性评估和监督检查。

③加强监督管理

有关部门要加强协调配合，建立健全监管信息交流和反馈机制、监管执

法联动机制和监督检查机制，及时通报情况，以实现对餐厨废弃物的全

程监督管理。

a．加强对餐厨废弃物产生单位监管。餐厨废弃物要分类放置，做到日

产日清；要以集体食堂和大中型餐饮单位为重点，推行安装油水隔