中国反洗钱现状与未来

中国反洗钱现状与未来一、反洗钱工作的重要意义所谓洗钱，是指将犯罪所得及其收益通过交易、转移、转换等各种方式加以合法化，以逃避法律制裁的行为。洗钱活动不仅帮助犯罪分子逃避法律制裁，而且还助长并滋生新的犯罪，扭曲正常的经济和金融秩序，损害金融机构的诚信，腐蚀公众道德。在我国经济与世界经济融合加深，社会矛盾发生新的变化的形势下，加强反洗钱工作具有十分重要的意义：首先，做好反洗钱工作是维护我国国家利益和人民群众根本利益的客观需要。反洗钱工作涉及外交、经济、司法及安全等多个领域。反洗钱工作水平关系到我国政府的对外形象，关系到政府在人民群众中的威信，关系到整个国家社会公正和经济秩序的稳定。做好反洗钱工作是维护我国社会主义市场经济秩序和广大人民群众根本利益，实践“三个代表”重要思想的具体措施；是履行我国政府对外承诺，树立我国在反洗钱方面负责任大国形象的重要举措；同时也是金融业实现“引进来”和“走出去”战略，加快我国金融业对外开放，推进我国银行国际化的必要步骤。因此，我们一定要站在讲政治的高度，从维护我国经济安全和金融安全的大局出发，进一步提高对反洗钱工作重要性和紧迫性的认识，建立行之有效的反洗钱体系，使我国反洗钱工作步入规范化、制度化的轨道。其次，做好反洗钱工作是严厉打击经济犯罪的需要。改革开放初期，邓小平同志就指出，打击经济犯罪“是一个长期的经常的斗争”，是伴随我国现代化建设必须坚持的一项长期工作。随着我国经济市场化程度的加深，走私、偷骗税、金融诈骗、市场操纵及内幕交易等犯罪呈上升趋势，上述经济犯罪与行贿受贿等腐败犯罪相互助长、滋生，严重损害国家经济肌体健康、腐蚀社会公众道德。做好反洗钱工作可以从资金流动上监测异常和可疑资金流动，为控制非法所得的转移和藏匿赢得时机，为跨境追缴违法资金提供有力手段，从而有效地打击经济犯罪活动。第三，做好反洗钱工作是遏制其他严重刑事犯罪的需要。随着对外开放的扩大，国际社会毒品犯罪、黑社会性质的有组织犯罪有所抬头，在局部地区出现了极少数极端主义和分裂主义势力制造恐怖犯罪的苗头，成为比较严重的社会问题。国内外经验表明，上述形式的严重犯罪需要大量的资金支持，往往涉及频繁的洗钱行为。打击洗钱活动，发现和截断犯罪组织赖以生存的资金链条，将有力地削弱、分化和瓦解这些犯罪活动，严防其扩大和蔓延，并最终实现打击犯罪、保护广大人民群众根本利益、维护正常社会秩序的目标。第四，做好反洗钱工作是维护金融机构诚信及金融稳定的需要。洗钱行为一般分为三个阶段，一是放置阶段，即把非法资金投入经济体系，主要是金融机构；二是离析阶段，即通过复杂的交易，使资金的来源和性质变得模糊，非法资金的性质得以掩饰；三是归并阶段，即被清洗的资金以所谓合法的形式加以使用。这些特点表明，金融机构作为资金活动的载体客观上容易成为洗钱活动的渠道。金融机构卷入洗钱活动，不仅严重损害金融机构的声誉，而且会带来巨大的法律和运营风险。因此，做好反洗钱工作对维护金融机构声誉，防范金融风险，维护金融体系的稳定，具有重要的现实意义。二、国际反洗钱形势20世纪中期以后，面对毒品泛滥的严重形势，各国政府对防止毒品犯罪的法律政策进行了深刻检讨。1970年，美国通过《银行保密法》，改革了传统的银行保密制度，确立了美国反洗钱制度的基础，并建立了一套由一个部门牵头，多个部门参与的反洗钱工作制度。同时，反洗钱工作也受到绝大多数西方发达国家及新兴市场国家的高度关注。20世纪80-90年代，这些国家和地区先后制订了反洗钱法。以严格的银行保密制度而著称的瑞士，也迫于国际压力接受了国际通行的反洗钱规则，从今年7月1日起，凡在瑞士银行利用匿名账户向国外汇款超过一定数额的客户，银行必须公开其真实身份。面对日益猖獗的洗钱活动，联合国安理会等国际组织也积极应对。1988年联合国通过了《禁止非法贩运麻醉药品和精神药品公约》（简称《禁毒公约》），将有关毒品犯罪的洗钱行为规定为犯罪。这是国际社会第一个打击洗钱犯罪的国际公约。20世纪90年代以来，国际社会对洗钱问题的关注程度不断提高。1990年欧洲理事会通过了《关于清洗、追查、扣押与没收犯罪收益的公约》。1995年4月，联合国专门拟订了《禁止洗钱法律范本》，供各国当局在制定反洗钱法过程中参考。1999年12月，联合国大会通过了《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》。2000年11月，联合国大会通过《打击跨国有组织犯罪公约》，要求各缔约国建立反洗钱工作制度。2003年10月，联合国大会通过《反腐败公约》，对缔约国的反洗钱工作制度提出了更加严格的要求。国际货币基金组织、世界银行以及巴塞尔银行监管委员会等国际机构，也在反洗钱方面制定了多项原则和指引。由于洗钱活动的跨国性质，1989年7月，西方七国集团首脑巴黎经济会议决定成立金融行动特别工作组（FATF），评估在防止利用银行和金融系统洗钱方面的合作成果，改进反洗钱领域的法律和规则以及通过多边司法协助加强反洗钱预防的措施。金融行动特别工作组在1990年2月提出了《关于洗钱问题的40条建议》（以下简称《40条建议》），一是要求各国将有关各类严重犯罪资金的洗钱行为定为刑事犯罪；二是要求各国政府加强金融监管，督促金融机构制定和实施可行的反洗钱内部控制制度，履行客户身份识别、客户信息和交易记录保存以及识别并报告可疑金融交易的义务；三是要求各国政府建立金融情报中心（FIU），承担对异常和可疑资金交易的监测，实现政府部门之间的协调与合作；四是要求各国进行反洗钱情报交流及洗钱犯罪调查、非法资金追查、冻结以及人员引渡等方面的国际合作。金融行动特别工作组的《40条建议》已成为当前国际反洗钱领域中最重要的指导性文件，推动了各个国家和地区的反洗钱立法以及国际反洗钱制度的发展。“9.11”恐怖袭击事件以后，反恐问题与反洗钱联系到一起，反恐融资成为反洗钱工作的一个重要领域，反洗钱和反恐融资成为一些国际组织及国际论坛的重要议题，在当前国际关系中占有相当重要的地位，对国际关系产生着不可忽视的影响。“9.11”之后，美国国会迅速通过《爱国者法》，全面强化美国的反恐融资规则。各个国家和地区的立法也迅速反映了这一动态。除联合国在反恐融资领域通过了多项国际公约外，2001年10月，金融行动特别工作组在《40条建议》之外，专门制定了8条反恐融资的建议。欧美发达国家已将反洗钱与反恐融资国际合作作为外交工作重点，并在反洗钱和反恐融资方面采取了十分坚决的措施。三、我国反洗钱工作现状（一）反洗钱法律制度建设情况我国反洗钱刑事立法与国际反洗钱立法的发展基本上是同步的。1988年联合国《禁毒公约》生效后，我国全国人大常委会于1990年12月颁布了《关于禁毒的决定》，规定了“掩饰、隐瞒毒赃性质和来源罪”。1997年修订的《刑法》，以专门条款规定了洗钱罪。“9.11”事件以后，我国最高立法机关于2001年12月在《刑法修正案》中，将恐怖主义犯罪列为洗钱犯罪的上游犯罪。我国相继发布了行政法规和一系列金融法规，确立了个人存款账户实名制、银行账户管理制度以及大额现金管理等制度。2003年3月，人民银行发布了《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》（简称“一个《规定》、两个《办法》”），明确提出了对银行类金融机构的反洗钱监管要求，确立了我国反洗钱报告和反洗钱信息监测制度的基本框架。2003年底新修订的《中国人民银行法》明确人民银行负责“指导、部署金融业的反洗钱工作，负责反洗钱资金监测”。将洗钱行为规定为刑事犯罪，以及金融业反洗钱基本制度的确立，标志着我国反洗钱法律制度体系已初步建立。（二）反洗钱工作开展情况为履行反洗钱职责，经国务院批准，人民银行于2003年9月成立了反洗钱局；并于2004年4月，组建了中国反洗钱监测分析中心，负责反洗钱情报的接收和分析工作。为加强金融系统内部的反洗钱协调工作，2004年4月，人民银行组织召开了金融监管部门反洗钱工作座谈会，建立了以人民银行牵头，由银监会、证监会、保监会和外汇局参加的金融部门反洗钱工作协调机制。2004年5月，经国务院批复同意，调整充实了反洗钱工作部际联席会议组织机构，使成员单位由原来的16个增至23个，进一步扩大了反洗钱监管领域。至此，国家反洗钱协调机制和金融业反洗钱协调机制初步建立并开始运转，我国反洗钱工作体系已初步形成。从2003年3月“一个《规定》、两个《办法》”实施至今，人民银行总行共收到经分支机构甄别的人民币可疑支付交易报告3061笔，经核查后将其中涉嫌洗钱的案件移送公安机关侦查处理。从2003年3月至今，国家外汇局共收到可疑外汇资金交易报告17.05万笔，报告金额97.20亿美元；通过核查，在2003年底以前，已将涉嫌外汇洗钱的案件移送公安机关侦查处理。公安部、人民银行和外汇局还联合进行了打击地下钱庄的行动，2002年以来，在福建和广东两地打击地下钱庄的行动中，共侦破案件73起，打掉地下钱庄57个，捣毁地下钱庄窝点96个，逮捕或拘留犯罪嫌疑人员240余名，收缴赃款、赃物折合人民币8000多万元，涉案资金高达数十亿元人民币，有效遏制了通过地下钱庄进行洗钱的犯罪势头。目前，仍有一些人民银行和外汇局移送的洗钱案件，正在由公安部门调查和侦办之中。同时，我们也清醒地认识到我国反洗钱工作的艰巨性和长期性。由于起步较晚，面临形势错综复杂，目前我国反洗钱工作还不能适应实际需要和形势的发展变化。主要表现为，反洗钱法律法规不健全，与国际惯例和我们的工作要求有较大差距，金融机构对反洗钱工作重要性的认识有待进一步提高，反洗钱内控机制以及大额交易和可疑资金交易报告制度有待进一步加强和完善。一些非金融行业的反洗钱工作也亟待加强。随着经济环境的改变，洗钱的方法和途径也产生变化，洗钱手法日趋复杂化、专业化，通过互联网远程操纵的洗钱活动已经出现。（三）反洗钱国际合作工作情况我国政府一贯重视反洗钱领域的国际合作。目前，已签署并批准了《联合国禁毒公约》和《联合国打击跨国有组织犯罪公约》；已经签署了《联合国制止向恐怖主义提供资助的国际公约》和《联合国反腐败公约》。我国政府一直积极呼吁扩大反洗钱国际组织中发展中国家的代表性。经国务院批准，今年2月，人民银行正式致函金融行动特别工作组，提出我国加入该组织的申请。与此同时，我国与欧亚反洗钱组织筹备组进行了多方接触，人民银行和公安部派员参加了6月在俄罗斯举行的欧亚反洗钱组织会议。我国将争取成为“欧亚反洗钱与反恐融资小组”的创始成员。充分利用国际资源加大人才培养力度成为我国反洗钱国际合作的重要内容。近年来，人民银行、公安部以及外汇局与联合国、世界银行、国际货币基金组织、金融行动特别工作组等国际组织合作，在反洗钱领域举行了一系列的研讨及培训活动。仅今年上半年，人民银行就与相关国家和国际组织组织了四次较大规模的反洗钱国际研讨与培训活动，为开展好反洗钱工作提供了人才支持。四、对我国反洗钱工作的展望从总体上看，我国反洗钱形势是好的，有关反洗钱的政策措施已经取得成效，各个层面的协调和工作机制已经步入正轨，并且随着工作的深入，效果还将进一步显现。由于反洗钱工作事关全局，意义重大，任务艰巨，需要各成员单位通力配合，做好以下几个方面工作。（一）继续强化反洗钱工作协调机制继续深入贯彻落实党中央和国务院关于反腐倡廉、打击经济犯罪的一系列指示精神。为有效防范和打击洗钱犯罪，维护国家经济、金融安全和正常的经济秩序，反洗钱工作部际联席会议制度将在国务院领导下，指导全国的反洗钱工作，制定国家反洗钱的重要方针、政策以及反洗钱国际合作的政策措施，协调各部门、动员全社会开展反洗钱工作。作为牵头单位，人民银行将积极致力于加强对反洗钱政策措施的研究，改进对反洗钱工作的管理，强化对金融机构反洗钱的监管，加强反洗钱资金监测和分析；会同有关部门制订银行、证券、保险以及其他洗钱活动高风险行业的反洗钱业务指引，推动金融机构和其他洗钱活动高风险机构完善反洗钱内部控制制度；发现洗钱犯罪线索，及时移交公安等刑事侦查部门；配合公安、安全、商务、海关、工商行政管理以及税收等部门，通过反洗钱监测系统调查有关的违法犯罪案件。（二）完善和加强反洗钱法律制度反洗钱法已列入十届全国人大常委会的立法规划。2004年3月，全国人大常委会预算工作委员会召开了反洗钱法起草组成立会议，成立了由全国人大牵头，最高法院、最高检察院、公安部、财政部以及人民银行等18家单位参加的反洗钱法起草领导小组和起草工作小组。按计划，2005年初反洗钱法法律草案正式提交人大常委会讨论。反洗钱法的制定，将进一步明确我国的反洗钱工作机制，明确反洗钱主管部门及相关部门在反洗钱工作中的职责，规定金融机构及其他洗钱活动高风险行业的反洗钱义务，从而极大地推动和促进我国的反洗钱工作。（三）建立健全金融业反洗钱监管体制。人民银行将继续会同银监会、证监会、保监会、外汇局等金融监管部门，进一步完善和制定各金融领域反洗钱工作指引，切实做好大额和可疑资金的收集、分析、识别和监测工作，督促指导金融机构建立和完善反洗钱内部控制制度，完善反洗钱工作的操作规程，切实履行客户身份识别、大额和可疑资金