社区公共事务管理与服务

社区公共事务管理与效劳〔上〕民政部培训中心主任、民政部管理干部学院孙树仁大家好，欢送学习中国国家人事人才培训网卫星的培训课程。今天讲授的课程是社区公共事务管理与社区效劳，分成两讲，上午侧重于讲社区公共事务管理的根本理论与体制创新，下午侧重于讲社区效劳和社区建设。大家看到屏幕上有这样几行字，“建设效劳型政府，强化社会管理和公共效劳职能……〞这一席话是十六届六中全会?中共中央关于构建社会主义和谐社会假设干重大问题的决定?当中的，在刚刚闭幕的党的十七大的报告当中，又有这样的一席话“……更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共效劳，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居，推动建设和谐社会。〞通过这两段话我们看到，社会建设已经成为党在构建和谐社会当中一个重要的课题，正是按照这一要求，我们在这堂课上午的课程主要包含三个方面：一是社区公共事务管理的社会经济背景，也就是说在社区要加强公共事务的管理，需要怎样的社会经济背景；二是社区公共事务管理相关的根本理论、根本概念；三是和大家交流和讨论有关社区公共事务管理体制创新问题。我们想通过这三个问题使大家了解在社区里从事社区公共事务管理的根本背景、相关理论和我们在这样的背景、理论指导下从事社区事务管理面临的社会管理体制创新的几个问题。一、社区公共事务管理的社会经济背景第一个大问题是根本的社会经济背景。1、一个巨变、两个未变关于我国的根本社会背景，理论界和政治界有很多表述，其中“一个巨变和两个未变〞的现实要求我们扩大公共效劳，完善社会管理，加强社区建设，加强和改良社区效劳，这是一个最根本的社会背景。改革开放29年以来，我们的经济实力、综合国力和国际竞争力跃上了新的台阶。大家应该知道，我们国家这些年来的开展变化巨大，经济总量已经占据世界第四位，我们的经济开展速度已经到达14%的水平，实现了超速开展，世界上的平均开展速度只为4.9%。英国?金融时报?在评论中国的经济开展时曾经讲到，“中国作为一个开展中国家，现有的经济开展速度是现代经济开展史上所少见的〞，综合国力和国际竞争力也随着经济实力的提高跃上了新的台阶，人民群众的生活水平也获得了大幅度的提高。可以说中华民族千百年来丰衣足食的梦想已经成真，我们实现了由温饱到总体上到达小康的伟大跨越，大家可以从我们日常生活中的衣食住行、交通、卫生状况、生活环境中感觉到今天的生活和二十几年以前大不一样，已经发生了深刻地变化。最近我们到国外去考察，在国外的朋友提起中国这些年的改革开展变化，都是赞不绝口，成认中国是一个经济开展很迅速的大国。但是这也要求我们经济开展要与社会开展相和谐、协调，也就是中央提出的经济与社会开展要相互统筹，这是五个统筹之一。十六大以来的五年间，我们的人均GDP已经由2024年的1000美元到去年的2000美元，十六大的目标是到2024年，我们要到达人均GDP3000美元。通过这个变化，我们能看出十六大设定的目标一定能够实现。当然我们需要走的路还有很长，在基数比拟低的情况下，很容易实现翻番，但是在基数较高的情况下，再想实现经济翻番就会比拟困难，这就需要我们更加努力来开展中国的社会经济。一个巨变使我们坚信建设有中国特色社会主义的道路和理论体系。十七大给提出了我们要高举建设有中国特色社会主义的旗，走建设有中国特色社会主义的道路，用建设有中国特色社会主义的理论体系指导我们的社会建设，这一个巨变使我们坚信了要举的旗、要走的路和理论体系，为我们创新社会管理体制，完善公共效劳，提供物质根底和依托。正是因为有了这样的巨变，我们的经济实力得到了增强，政府就有能力拿出一定的资金关注民生，开展社区效劳、公共效劳来解决民生。除了一个巨变之外，我们还应当看到两个未变。中国处在社会主义初级阶段的根本国情并未改变，这就是说我们在实现现代化、赶超兴旺国家的路还很长，虽然我们的GDP总量排世界第四位，但人均GDP排名在世界100名之后。我们还有2300多万绝对贫困的人口，按照联合国每天1元的标准计算，我国还有近亿人口在贫困线以下。因此，我们处在社会主义初级阶段的国情并没有改变。人们日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾并没有改变。这两个未变使我们认识到现在仍然要以经济开展为中心，科学开展观中提到的“以人为本，全面、协调地可持续开展〞，还需要把经济开展摆在重要的位置。党的十七大有这样几句话，“必须在经济开展的根底上，更加注重社会建设，关注民生〞，也强调必须以经济开展为根底，没有经济的开展，很难满足人们日益增长的物质文化需求，这就是需要我们了解的国情。这两个未变告诉我们在提供公共效劳的问题上，作为政府一方面要尽力而为，另一方面由于国家财力有限，还要量力而行，但一定要关注民生。了解了中国的国情后，我们应该知道：社会主义初级阶段未变必须以经济建设为中心，大力开展社会生产力，这是给我们的一个启示；社会主义的主要矛盾未变，必须坚持开展是第一要义，在开展的根底上以人为本，关注民生。我们从事社区建设和社区效劳工作要把以人为本作为第一要义和工作核心，我们的工作要和老百姓、居民打交道，一切工作都要以老百姓关心、关注的问题为出发点，要关注老百姓的衣食住行、生老病死、日常生活以及各种社会生活的需求。这是根本国情给我们的启示和对我们的要求。2、四个深刻变化、两个前所未有我们的根本国情还有第二个方面，十六届六中全会上中央所概括的，“四个深刻变化和两个前所未有的社会经济形势的科学判断〞，这个科学判断要求我们扩大公共效劳，完善社会治理。改革开放二十多年来，我们国家发生了四个深刻地变化，一个经济体制的深刻变动。现在我们国家以公有制为主体，多种所有制并存的市场经济体制正在形成，并逐步趋于完善，这和改革开放之前的方案经济体制相比，我们已经发生了深刻的变化。随着经济体制的深刻变动，我们的社会结构也发生了深刻的变动。从经济结构上看，有多种所有制并存，比方有个体、民营、外资等，经济结构多层次、多元化；在城乡结构上，我国城市化进程日益加快，据统计，我国目前城市化水平已经到达了43%；在阶层结构上，除了传统的全民所有制——国有的，还有民企的、外企的、个体的、中介等；在社会组织结构上，我们产生了许多新型的社会组织和新型的经济组织。随着社会结构的深刻变动，人们的利益格局也就产生了深刻地调整。过去在农村靠吃工分、城市工人靠吃工资，而现在的利益格局分配的形势、要素已经多元化、复杂化。随着利益格局的调整，我们在市场经济的作用下，贫富收入差距也有逐渐拉大的趋势。据统计，1978年贫富收入差距是2.7倍，2024年那么到达了7.2倍；在城乡收入差距上，1978年是2.57倍，2024年时到达3.21倍；同时在区域收入差距上也有明显区别，不同行业之间、最高收入和最低收入之间的差距也在明显拉大。这种利益格局的深刻调整就很容易造成社会不公平，因此就需要我们加强社会管理来构建和谐社会、注重民生、实现公平正义。再一点，思想观念也发生了深刻的变化。随着各种知识的传播、各种媒体的开展以及对外开放，在不同的利益驱动下，大家的思想观念呈现出多元性、复杂性和特殊性。我们应该看到这些深刻的变化，一方面为整个社会开展注入了前进的动力和活力，是国家开展的生机和活力；同时也应该看到这种变化需要进行调节，需要进行社会管理，也就是要注重和谐社区建设，保证在开展中有一个稳定的社会机制。四个深刻变革的影响为我国的开展进步带来了巨大的活力，同时也带来了开展中的新矛盾和新问题，我们必须正视这些矛盾和问题。比方在座的都是北京社区的同志们，大家知道社区的流动人口多数是农民工，他们来到社区为我们的生活带来很多便捷、提供了很多效劳，但是如果我们不公平地对待他们，在收入差距拉大、人格尊严得不到尊重的情况下，就会造成我们和流动人口之间、城市和乡村之间的新矛盾、新问题，我们必须注重这些新矛盾、新问题。两个前所未有是指开展面临的机遇是前所未有的，也就是说我们处在开展的黄金期。当今世界，开展、和平是主流，中国社会正处在这样一个开展的黄金时期，整个中华民族在党的领导下抓住了难得的开展机遇，一方面抓开展，一方面抓稳定，努力提高综合国力、提高国际竞争力、提高经济实力，来改善民生，从而提高生活质量。同时，在四个深刻的变化中，我们也面临着许多矛盾，像刚刚提到的贫富之间分化、城乡差距、区域不协调、经济开展和社会开展的不协调等，正因为这样，党中央提出了科学开展观，提出了五个统筹：统筹城乡之间的开展，统筹区域之间的开展，统筹经济和社会的开展，统筹人和自然环境的开展以及统筹国内开展形势和国际环境。这是我们在难得的开展黄金期中所面对的挑战，也是前所未有的。这个时期是改革开展过程中各种新矛盾、新问题的凸显期，但我们必须要正视它、面对它。民政部门从上世纪80年代中叶着手建立社区效劳，后来着手于社区建设，现在我们提出要构建和谐社区建设。中央十六届六中全会做出了重大决定，就是要构建社会主义的和谐社会。在开展的黄金期，同时也是矛盾的凸显期中，我们既要抓住机遇开展，又要摆平各种矛盾，使整个社会和谐、快速开展，也就是中央提出的又好、又快地开展。四个深刻和两个前所未有的社会背景、根底要求我们强化社区的社会管理，建设和谐社区，完善公共效劳。在社区里，我们的核心内容就是加强社区的公共事务管理。3、社会管理体制创新成为必然我们所面临的根本的社会经济背景除了上面所说的四个深刻、两个前所未有，结合社区的本职工作，创新社会管理体制也是迫在眉睫，体制创新成为必然。随着改革开放、经济体制改革，好多“单位人〞正在回归社会，变为“社会人〞。原来在企事业单位老同志都是“单位人〞，单位对他们的衣食住行、生老病死是全包的，随着这些年的经济体制改革，“单位办社会〞的体制已经发生了变化，这些老同志退休后回归到了社区，重新成为“社区人〞、“社会人〞，成为我们社区的效劳对象、管理对象。在许多新的经济组织和社会组织当中，与原有的一些单位实行的“单位办社会〞的体制不同，而是通过缴纳一定的保险，把衣食住行的问题交给社区。今天的社会现实是大量的“单位人〞已经或者正在变成“社会人〞，社区功能、地位日益重要。现行的街道管理体制在提供社会公共效劳方面也存在着种种缺位的现象。原来街道管理的体制主要是管理社区内一些没有单位、依靠社区生活的人，包括五保户、残疾人、没有工作的人员，那时的公共效劳主要面对这些人。随着大量的“单位人〞变为“社会人〞，他们的生活越来越依赖社会、社区，我们的街道管理体制在提供公共效劳方面就需要面对所有的社区居民，效劳对象扩大了，提供公共效劳的内涵也需要再扩大、丰富。因此，现行的街道管理体制也需要进行社会管理体制的创新，我们最后还要专门讲这个问题。理论界学关于我国街居体制的改革进行了很多研究，我国著名的社会学家费孝通先生曾说过，“我国的城市管理必定要实现一次从单位包干制向社区效劳制转变，这样带有历史性意义的革命性变革。〞在注重社会管理方面，现行的街道管理体制由行政管理的体制向社会管理体制的转变，无论是从时间上，还是理论上都已经成为一种必然趋势。我们北京也有这样的试验，应该说在国际社会和国内社会都产生了深刻的影响。像北京的石景山鲁谷社区，就实现了由街道管理体制向社会管理体制的转轨，为我们提供了很好的经验。建立公共效劳型的政府，实现政府职能转变已经成为必然，由权力型政府向责任型政府转变，由管制型政府向效劳型政府转变已经成为必然。早在上实际世纪70年代，从美国、英国等西方兴旺国家开始，掀起了政府体制改革的浪潮，也就是从管理型政府向效劳型政府的转变。从那以后，随着改革开放，我国引进了公共管理的理论，在北京大学也有了公共管理硕士MPA的学位。随着理论研究和社会开展，中国实行政府职能的转变——建设公共效劳型的政府，已经提到了政府体制改革的议事日程上来。十六大以后，关于政府职能如何转变，胡锦涛总书记有这样的话，“在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共效劳〞。政府不再是单纯追求经济上GDP，按照经济规律，开展经济很大程度上是企业家、经济领域应该承当的任务，政府主要的职能是通过税收、国家财政进行经济调节，使我们国家的经济社会可持续开展；通过我们利用社会主义市场经济的规律，进行市场监管，来保证民生、保证生活质量；加强社会管理，为广阔居民提供公共效劳。这十六个字是对政府职能转变提出的要求，明确地表现出社会主义市场经济条件下，政府应该管什么、应该干什么、应该做什么，这是政府职能转变的要求，也是下一步进行政府体制改革的根本要求。十七大胡锦涛总书记的报告对于政府体制改革又做了很多的论述，政府体制改革也提到了重要的议事日程上来，“经济调节、市场监管、社会管理、公共效劳〞明确了政府的职能。这十六个字中，有两个职能与我们社区工作息息相关。一个是社会管理，它不是经济管理，不是政治管理，主要是社会层面的社会治理，保持社会稳定和谐；另一个是公共效劳，通过政府为整个公民提供的共同效劳。中央对政府体制改革和社会建设提出了的新要求。大家现在正在学习十七大报告，关于政府体制改革，有这样一段话，“加快行政管理体制改革，建设效劳型政府，健全政府职责体系，完善公共效劳体系〞，作为社区工作者，我们要特别注重“建设效劳型政府，完善公共效劳体系〞。从街道、区县等基层政府开始着重建立效劳型政府，完善公共效劳体系，这和社区里开展的社区建设、社区效劳工作的内容、内涵是一致的。十六届六中全会?关于构建社会主义和谐社会假设干重大问题的决定?中，有这样一段话，“必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平〞。关于如何实现上述目标，也有十六个字的表述，“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与的社会管理格局〞，这为我们基层城市社区建设提出了要求。特别是我们在社区工作中，如何协同、发动社会各方力量参与社区建设、社区效劳是非常重要的，社区工作不再是行政性的管理，而是社会协同、群众参与的社会管理格局，这就要求政府在效劳中实施管理，在管理中表达效劳。这就是十六届六中全会的决定中关于创新社会管理体制提出的十六字要求。概括上述的三个社会经济背景，十七大对我们的社会建设进一步要求，“社会建设与人民的幸福安康息息相关，必须在经济开展的根底上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共效劳，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居，推动建设和谐社会。〞4、我国公共效劳现状大家应该看到十七大对我们的社区建设和社区效劳提出了新的要求，对社区工作者提出了新的期望，同时也为我们的工作指明了方向。特别是“五所〞的提出，是符合我国根本国情的，目前我们国家还处在公共效劳能力有限的阶段。我国公共效劳的现状，第一点就是处于提供公共效劳能力有限的特殊阶段。中国正处在人均GDP3000美元以下，据学者们研究，只有当人均GDP到达3000美元以上时，政府提供公共效劳的能力才能比拟强大，公共效劳能力需要有一定的物质根底，需要以经济实力依托，只有人均GDP到达3000美元的水平，政府在满足人民群众对公共效劳的需求方面的矛盾才会不很突出。但是在现阶段，社会成员的公共效劳需求增长快、变化大、诉求强烈，而政府提供这方面效劳的能力是非常有限的，因此我们这一阶段称为提供公共效劳能力有限的特殊阶段。我们正在由管制型政府向效劳型政府转变，这就要求我们的政府在这个阶段既要尽力而为，又要量力而行，努力地做好公众效劳。现在人民群众有许多诉求，比方充分就业、方便生活、医疗保障等，政府要尽力而为，但是由于我们的政府还处在能力有限的特殊阶段，这更需要社区工作者上为党中央分忧，下为民解愁，努力在现有阶段做好各项工作，既要保证经济快速开展，又要通过我们的工作把各种矛盾消化在基层，尽可能把老百姓最需要的、最根本的公共效劳做到位，保证和谐的社会根底。以解决民生问题为重点，逐步形成惠及全民的根本公共效劳体系，这是现在社区效劳、社区建设、公共效劳中应该把握的一个重点。现在我们的能力有限，不可能从高层次满足居民所有的要求，我们的重点是解决民生问题，通过我们的努力，特别是随着经济开展，国家经济实力的提高，逐步形成惠及全民的根本公共效劳体系。现在我们提出来的也是一种根本的公共效劳体系，是满足老百姓根本民生问题、根本生活需求的公共效劳，目前由于我们的国力实际水平还不是很高，政府投入到公共效劳建设上的资金和力量是低于世界平均水平的，我们的公共效劳覆盖面还是比拟窄的，需要我们做的工作是很多的。就目前我们的国情和实力，党中央提出，我们要以解决民生问题为重点，逐步形成惠及全民的根本公共效劳体系，我们需要一步一步地往前推进。通过我们的努力，努力使全体人民在根本公共效劳体系当中，按照十七大报告的要求到达学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会，这是目前我们根本公共效劳体系的根本要求。第一个大问题我主要就是从几个方面让大家了解一下，我们从事社区建设和社区效劳、推进公共效劳和基层社会的治理，是在什么样的国情下、什么样的社会背景下、什么样的环境下展开的。二、社区公共事务管理的根本理论问题这里主要讨论几个根本概念，首先要了解什么是社区？然后了解什么是社区公共事务，最后社区公共事务管理的概念自然就明白了。我们从事这个工作，对这三个根本概念应该了解。〔一〕社区1、社区的由来谈起社区的概念，我们天天生活在社区里或工作在社区里，那到底这个概念是什么时候产生的呢？它是一个舶来品，德国社会学家腾尼斯1887年出版了?社区与社会?，他在这本书里研究社会的根底上提出了社区的概念，随着他对社区的研究，他的理论在社会上得到了广泛传播，得到了社会学界的认可。1927年~1937年，我国正处于抗日战争时期，美国人伯克到北京大学讲学，他就把社区的概念带到了中国。当时作为他的学生的费孝通先生，还有著名社会学家吴文藻先生等一批老一辈的社会学家都听了他的课，接受了他的一些学术观点和理论观点。随着伯克把社区的概念传入中国，以费孝通为代表的一批社会学家开始用西方的社会学理论和社区理论来研究中国，他们就把社区的概念运用到中国的社会学研究上。1948年费孝通先生在社会研究的杂志上发表了一篇著名的文章?二十年来之中国社区研究?，这就是从美国人伯克来中国讲学带来社区的概念，他对中国社会和社区进行研究后发表了这篇论文，以这篇文章为标志，社区的概念开始中国化，也被中国人所接受。2、社区的根本要素概括起社区的根本要素根本上可以分成四个，一个是人口要素，这是社区的主体要件，一个荒漠不管区域多么辽阔，可是一个人也没有，它就不是社区，社区建设的根本灵魂就是以人为本，关注民生，因此人口要素是主体要件。第二是地域要素，这是一种环境要件，几条街、几条巷、几条胡同、几栋楼就构成了这个社区的环境，北京有北京的社区环境，上海有上海的社区环境，农村有农村的社区环境，这是它的环境要件。刚刚上课之前和大家交流，我问大家最大的社区管多少户，最大的有5000多户，小的也有1500户，这些居民户都在几栋楼里、几条街上，这个区域就是社区的环境，是我们的地域要素。第三是组织结构要素，为了实现社区建设和社区效劳，社区就有居委会、党组织、社区效劳中心等等，所有这些就构成了社区的组织结构要素，它是我们社区的客观机制。最后一个文化心理要素，理论上也叫精神要件，在不同的社区里，大家有不同的风俗习惯、心理特征和诉述要求，像城市社区和农村社区就明显不同，南方和北方的社区也不同。我们研究社区、从事社区建设就要考虑我们的社区有多少人，要了解他们的年龄结构、学历层次结构、知识结构等等；要考虑社区的环境，内在的和周围的环境，比方周围有很多国家机关，那社区的人口结构可能就不一样，也就给社区建设提出了不同的要求，如果社区正处于城乡结合处，流动人口比拟多，这又给社区提出了新的要求。因此我们研究社区，从事社区建设和社区效劳，这四个方面必须加以考虑和关注。3、社区的定义关于社区的概念，在学术界有着不同的学术观点，社会学上有一种功能主义的观点，主张社区姓社不姓区，不用地域要素，一个国家、一个省、几个家庭都可以是一个社区，它没有大小范围；还有一种观点是又姓社又姓区，也就是说社区既是个社会，又是一定区域的社会，这是一种社会学里区域学派的观点。我们国家研究社区的同志们及学术界所持的观点是第二种，既姓社又姓区。大家看到社区的定义并不陌生，社区是指居住在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，这是社区的概念，“一定地域范围内〞说明社区是有一定的区域范围的，因此它姓区；同时在这个区域范围内它是一个社会生活共同体，所以它又姓社。这个定义是中办发2000年23号文件，也就是中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发民政部在全国城市社区推进城市社区建设的意见当中开头的一段话，而且在这个文件当中，具体说目前城市社区的范围一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区，也就是居民委员会在城市所管的这个辖区就是我们认为的社区，因此社区是指居住在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。这里社区与社会就存在着不同的概念，社区是社会，但它与一般意义上的社会不同，一般我们研究社会可以研究国际社会、中国社会、美国社会等等，但这里我们是研究一定地域范围的社会，有一定的区域界限，社区所研究的社会在城市就是居民委员会辖区内的这个社会，与一般意义上的社会不同。社区是群体，但与一般意义上的群体不同，它是以地域为特征的群体，就是大家天天生活的这个地盘里、这个楼里、这几个单元里、这几个街道邻弄里的这些人群、这些群体。社区是人群，但与一般意义上的人群又不同，它是具有社会交往的人群，我们乘公共汽车也是一个人群，但是大家这站上来那站下去，目的就是坐车，不是彼此相互交往的人群，在公共汽车上很少见大家相互交流的，只有朋友间可能聊聊天，但是社区的人群那么不同，是相互交往的人群，是有共同的文化心理和共同利益的人群，在社会学上特别是讲到费孝通先生在解释社区的时候，曾经用到这样几句话，社区是出入相友、守望相助、疾病相扶、富有人情味的社会生活共同体。说到这里，可能大家对社区的概念就更加清晰了，社区就是在一定区域范围内，大家都是熟人社会，出入相友，出入大家都相互认识相互打招呼；守望相助，相互看看门相互照顾相互帮助；有人生病了大家帮助照顾帮助送医院找医生，疾病相扶。大家能在这样的区域里、相互熟悉的人群当中，组成富有人情味的社会生活共同体，这是我们所研究的社区，而不是泛指的社会，因此我们主张社区既姓社，是社会生活共同体，又姓区，是熟人社会，能出入相友、守望相助、疾病相扶、富有人情味的社会生活共同体，这是我们对社区概念的理解。我们正是生活在这种社会生活共同体里，而且我们工作在这样的社会生活共同体里，通过我们的工作让居民们能和谐相处，让大家享受公平正义，得到自爱自尊，过一种和谐文明的生活。这是从事社区工作理论上对我们的要求，也是我们的初衷、我们的本意，通过我们的工作希望大家生活得幸福。4、社区的功能1〕从社区的内容上反映出的功能关于社区的功能有很多表述，从社区的内容上反映出的社区的功能主要表达在大家日常生活中的便民利民的经济生活上，这是一方面，通过我们的工作给大家的社区生活提供经济上的功能。再就是社会化，一个孩子呱呱坠地到认识父母到认识邻里街坊，然后步入学校再步入社会，社区具有使人社会化的功能，一个人生活在什么样的社区里，他的社会功能健康不健康、能不能融入到社会与我们社区的社会化功能密切相关，生活在一种健康文明和蔼的社区的人就很容易融入社会的主流，容易被社会认可，他会接受社会，社会也会接受他。再就是社会控制，在社区里总是有这样那样的矛盾、纠纷，甚至也有一些与社会格格不入的现象，比方违法犯罪、劳教释放等，这些都需要我们通过社会控制，也就是社区的整合、教育、监管来到达控制，加上社区治安、社区警务，都表达在社会控制功能上。还有社会福利，在市场经济条件下，由于各自利益的调整、收入分配的差距，有些人可能在经济生活中收入特别低，成为社会上的低收入者，这就需要通过社区的社会福利像现在推行的最低生活保障、一些便民利民的效劳来维持他们的生存或根本生活。再就是社区参与的功能，一个人生活在社区里不光是经济人，不光要挣工资，他还是一个社会人，需要相互交流和交往，比方社区开展的邻里活动、社区运动会、秧歌队、歌唱团等等，使大家经常沟通交流，也让大家参与到社区建设、社区效劳和社区生活当中来，使他不是一个简单的家庭人、经济人，而是一个社区人、社会人。通过以上这些社区内容上反映出的功能，在社会学上认为，社区的根本功能就是城乡基层社会建设和管理根本单元的功能，从中央的文件和理论学者屡次提到，社区的根本功能就是基层社会建设和管理的根本单元。以前我们这个功能发挥得不太好，因为大局部都是单位人，单位办社会，城市社区仅仅是食衣不缺，起不到作为社会建设和社会管理根本单元这样的功能，还不能整合整个的社会资源构成和谐社会的根底。现在随着单位人转为社会人、社区人，我们进行社区建设，使社区承当起基层社会建设和管理根本单元的功能，成为社会的一个细胞。社区和谐了，我们的社会就和谐了；社区稳定了，我们的社会就稳定了，我们现在进行的社会管理体制的改革就是朝着这个发向开展的，就是要强化社区的功能，强化社区基层社会建设和社会管理的根本单元的功能。2〕从社区的作用上表达出的功能在社区的作用上也能表达出它的功能，我们社区工作者和社区的作用上表达出这样三个功能，一个是效劳的作用，一个是桥梁的作用，一个促进的作用。具体来讲，社区就是要在提高居民生活水平和质量上发挥效劳作用，通过我们的社区建设和社区效劳来提高居民生活水平和质量，十七大特别提出关注民生，又特别提出要提高居民生活水平和质量，社区就是要在这方面发挥它效劳的作用。第二是要在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，特别是党和政府要为社区提供公共效劳，比方社区平安、社区医疗、社区教育、社区就业等效劳，通过这些效劳让大家感觉到党和政府在关注民生，在关心着老百姓的生活。同时，现在党和政府在公共效劳能力还有限的特殊阶段里，还不可能完全满足大家的要求，还有种种矛盾和纠纷，这就要求社区工作者通过各方面的工作来化解矛盾、消除隔膜、到达和谐，既使我们感到党和政府的温暖，又能通过我们的工作化解矛盾、为民解困，让人民群众能够理解党和政府，又能通过我们的工作给老百姓分忧解难。最后一点，要在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用。这三个作用也是胡锦涛总书记在中央党校一次给省部级领导干部关于构建社会主义和谐社会的讲话当中提到的社区的三大作用，我读到这三大作用觉得，它同时反映出了社区的功能，通过作用反映出了效劳、桥梁和促进的功能。〔二〕社会公共问题与社会公共需要这里有几个破折号大家注意一下，问题——需要——事务——产品，怎么理解这个逻辑关系？之所以要理解这个逻辑关系，因为我们要讲两个根本概念，社会公共问题与社会公共需要。问题是绝对的，具有普遍性，特别是在基层搞社区工作，包括我们家庭生活当中，都存在各种问题。正因为不断有新问题出现，我们又解决这些问题，社会才不断开展，有的社会学家就认为，问题是社会开展的主要动力之一，就是因为有问题出现，我们通过不断解决问题才使社会向前开展。有了问题，大家就需要解决问题，这样就产生了需要。为了解决问题、满足大家的需要，产生一种活动的过程，就是我们所说的事务。解决问题、满足需要的过程是一种事务，这个事务的结果就是我们说的社会产品。比方我国现在存在着贫富差距的问题，那些贫者、低收入者就有要求解决他们的温饱、提高生活水平和质量的需要，为了解决贫富差距的问题来满足这些贫者的需要，政府推出了最低生活保障制度，开展最低生活保障活动的过程就是我们的最低生活保障事务，这个过程产生了一个结果或产品，就是从民政部到各个地方产生了最低生活保障的一些具体制度、文件、政策、规定、操作方法和操作程序，到达应保尽保。生活保障制度本身就是政府为了解决这个问题、满足公共需要、通过这样一个活动而产生的一个公共产品，这就是它的结果。这里用这个例子来了解问题——需要——事务——产品的关系，因为这些是在公共管理学理论中经常提到的，在我们日常生活中很少把它们联系起来，这里我联系起来说一下。联系起来后，有助于我们了解下面的两个概念。1、社会公共问题家家都有本难念的经，每个人都有每个人的问题，因此有个人的问题，有集团的问题，还有社会的公共问题，我们把那些超出了个人和集团的、涉及到公众公共利益的问题称之为社会公共问题。比方某社区连续几天发生盗窃事件，可怕这个社区的居民都会惶惶不安，这既是某家某个人的问题，也不是哪个集团的问题，而是社区所有公众的共同问题，这就是社会公共问题。比方在我们社区有一个大的建筑工地，晚上常加班，灯光闪烁机器轰鸣，不光影响你家也影响他家，这也就成为社区的公共问题。我们就是要解决社会公共问题，像社会治安问题、市场秩序问题、贫富差距问题、通货膨胀问题、人口问题、环境与自然问题，在社区里总有一些超出个人和集团的问题，我们作为政府就是为解决社会公共问题而存在的，政府就是解决问题的，大家都关心的公共问题，政府出力来解决。2、社会公共需要刚刚讲了，因为问题而产生需要，为了解决问题、满足需要我们去工作，这是我们的事务。社会公共需要就与问题相联系，需要有个人需要、集团需要，也有社会的公共需要，社会公共需要就是人类社会共同解决社会所面临的公共问题的共同需要。刚刚我讲到的问题大家都需要解决，工地晚上加班的问题、尘土飞扬的问题、社区的治安问题，解决这些问题就产生了需要，这些需要就是社会的公共需要，像公共和平安秩序的公共需要、经济和市场秩序的公共需要、提供公共设施与公共事业的公共需要、建立社会保障与社会经济体系的需要、公共资源和公共财产管理的公共需要、人权自由自尊和民族的公共需要等等。政府就是以满足社会公共需要为己任的，这里我有两句话，一个是政府就是为解决社会公共问题而存在的，政府就是以满足社会公共需要为己任的，这是一种效劳型政府的理念，要效劳社区的居民、效劳人民群众。〔三〕社会公共事务在社区里，我们就是为了解决社区的公共问题、满足社区成员的公共需要、维护社区成员的公共利益，我们从事的这些公共活动就构成了社会的公共事务，在社区就是社区的社会公共事务。通过之前介绍的问题——需要、公共问题——公共需要的概念，再理解社区公共事务的概念就很容易了。我已经把概念打在屏幕上了，概括起来就是，为了解决社区的公共问题、满足社区成员的公共需要、维护社区成员的公共利益，而从事的公共活动就是社区的社会公共事务。作为社区的社会公共事务具有以下特性，第一是它的公共性，既然是公共效劳、公共管理，要解决公共问题、满足公共需要，因此公共性是它的第一属性，是它的本质特征，也就是说，我们所说的公共事务，姓公不姓商更不姓私，它不是经济活动也不是私人活动，因为这些涉及到广阔人民群众的公共问题、满足他们公共需要的公共活动是没利可图的，完全是为大家效劳的。一般按照经济规律来看，企业是不会做的，企业是要追求经济利益最大化的，私人一般是做不了，他不可能私人解决公共的问题满足公共的需要。因此公共事务只有政府来做、社区来做，这就是说公共性是它的本质属性。第二是非排他性，企业想做也能做，虽然企业追求利益最大化，但是如果企业想在这个社区或为社会解决公共问题、满足公共需要做点事情，他有这个能力想做，也能做得到；有些私人想做也能做得到。昨天我在美国参观了联合国大厦，一开始联合国是很穷，而且地盘也非常狭窄，是石油大王洛克菲勒捐献了一批经费才让联合国有了今天这个地盘，盖起了大楼，联合国象征性地给他开出了一元钱的支票，这就是他作为私人想做也能做，做的是一个公共性的活动，所以是非排他性的。现在我们国内也有不少这种事，特别是我在搞农村社区建设的时候，农村里有些能人、强人在外面做大买卖挣了不少钱，回到村里就想给村里修个路架个桥，他想做的话也能做，我们不排除他，不会说私人不能做公家才能做，因为它姓公不姓私，不是这样的。私人想做也能做，还有其他非政府组织想做也能做的公共事务，政府鼓励他去做，这是公共事务的第二个特性，非排他性。第三是具有阶段性，在不同的阶段里，政府所从事的公共事务有不同的内容、不同的形式和不同的标准。在经济不兴旺的时候，人们主要关注的就是衣食住行，就是解决温饱问题，因此这时政府所从事的公共事务主要是围绕着大家的衣食住行；当社会开展到经济比拟富裕、比拟兴旺的时候，人们的生存问题、温饱问题都解决了，人们更注重自尊、民主、民权、自由、平等等问题，这时社区的公共事务就要从更高层面上来满足居民这方面的要求，这就是它的阶段性。〔四〕公共产品与公共效劳1、公共产品作为社区公共事务管理，我们为居民所提供的各种公共效劳往往表到达公共产品上。公共产品的概念是由政府为主的公共部门所生产的、能供全体社会所有公民共同消费的、所有消费者平等享受的社会产品。比方北京现在的地铁，最近5号线也贯穿了，只需要花2块钱或3块钱、很低廉的价格，任何人都可以享受，对于我们来讲这就是一种公共产品，当然了，它还是准公共产品，因为毕竟还要花2块钱。还有市内的公交车，只要是60岁以上的老年人，凭借老年证可以免费乘车，对于老年人来说就是完全的公共产品，再比方社区里有些图书馆，通过图书援建活动，政府给图书馆配备了大量图书，但凡社区的居民，到这个图书馆来就可以翻阅图书或查阅资料。在美国，我到了一个社区，它那里的公共图书馆还能上网，我就在那里翻开了它的电脑，从网络上接收邮件和下载课件，这本身也就是一种公共产品，就是政府为主的公共部门所生产提供的供大家共同消费的。在北京社区这样的公共产品也很多，像一些街道和社区由国家体育部门提供的健身器材，任何人都可以使用这些器材来锻炼身体，这就是让大家共同消费、共同享受的一种公共产品。公共产品的分类从理论上来讲，分为根本公共产品，也称之为纯公共产品，像国防，如果没有军队没有强大的国防，国家就不安宁，社区也就不安宁；还有外交，我们一出国就感觉到外交的重要性，也感觉到外交工作在国际地位上的重要性了，外交就是国家为公民提供的一种公共产品，保护华侨、侨胞的利益，保护我们出境旅游考察的公民的利益，这是纯公共产品，不需要我们交钱，国家来保护我们的利益；还有公安，社区还有警务室，它不需要大家交钱，就是保护一方安定的，还有司法、义务教育、生态环境等，都属于纯粹的公共产品。还有一种是混合的公共产品，也称之为半公共产品，也叫准公共产品，像刚刚举的坐地铁的例子，有些路段以前堵车，我们要花50块钱打的走好几个小时，现在乘地铁只要花2块钱40分钟，这就是政府为我们提供的一种半公共产品，因为毕竟还是要交一定的费用。比方研究生教育，不是所有人都享受的，一方面要有知识和智力水平，同时也是需要交费的；再比方公办医院，我们去打针买药也要交钱，但相对来说收费是比拟低廉的；还有公交汽车，我从工作单位到家坐公交车花5块钱，但坐出租车这种纯商业化的私人汽车就要80块钱，这就是政府在交通方面为我提供的一种半公共产品。这些就是混合的公共产品，也叫半公共产品。还有一些到达一定规模、能形成一定经济效益的特殊的公共产品，像国家的邮政、银行、铁路、煤气、电等，这些产品相对来说价格还是比拟低廉的，政府拿出很大的精力和投入来建电厂、煤气公司，让他们去经营，他们也向我们收费，因为规模很大，他们能获得经济效益，这一类公共产品是每个家庭、每个人都需要的。2、公共效劳第二个概念是公共效劳的概念，公共效劳是政府公共部门与准公共部门〔主要指社会福利事业单位〕为满足社会的公共需要、提供公共产品的一种劳务和效劳行为的总称。我们的公共效劳一方面提供公共产品，像公交汽车，一方面提供公共效劳，比方在社区为居民提供各种效劳，包括政府的一站式办公大厅，老百姓到这个大厅就可以找到各个部门办理事务，这些都算是公共效劳。按公共产品的内容来分类，理论上一般分为维护性的公共效劳，像维护社会秩序、维护市场秩序、维护国家平安等等，维护市场秩序大家肯定比拟有体会，前段时间猪肉涨价，政府就采取了很多经济手段来维持市场秩序，保障与人民群众息息相关的最根本生活的市场秩序，这就是政府为维护社会稳定所提供的公共效劳。还有经济性的公共效劳，像生产平安、生产者的公共补贴，现在农民种地不交税了，而且还享受国家的种粮直补；还有公共根底设施建设，像社区里建立的图书馆、绿地、广场，大家可以在广场上唱歌跳舞扭秧歌健身；还有环境保护等等。关系到咱们社区工作者经常涉及的公共效劳主要是指社会性的公共效劳，维护性、经济性的公共效劳一般由政府直接来做，社会性的公共效劳就是社区工作协助政府做的，像教育上的公共效劳如义务教育、公共医疗卫生效劳如社区的卫生站、社会保障的公共效劳如我们协助政府完成的社区就业、最低生活保障等等，还有就业公共效劳、社会治安公共效劳等，像这种社会性的公共效劳往往是社区工作者主要在从事的公共效劳和公共事务管理的内容。〔五〕公共管理、社会管理与社区公共事务管理以上讲到公共管理的概念，中央也给我们提出要创新社会管理的体制，这里又提到了社会管理的概念，我们搞社区工作的同志要从事社区公共事务管理，到底这些概念是怎么规定的，其中它们之间又有什么关系？之所以讲这些概念，因为大家读党的十七大报告还有十六届六中全会的决定，屡次提到公共管理、社会管理、公共产品、公共效劳等新概念，我在培训教学当中发现，大家学习十七大报告还有十六届六中全会的决定时，提到这些概念都感觉比拟陌生，因此在这里给大家讲一下。1、公共管理公共管理的概念根据公共管理学的理论认为，是以政府与非政府组织为依托，为促进社会整体的协调开展和有效实现公共利益，采取各种方式对涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动进行调节控制的过程。政府的公共管理通过调节和控制来到达促进社会整体的协调开展，有效地实现大家的公共利益，解决大家的公共问题，满足大家的公共需要，维护大家的公共利益，这样的管理通过政府的行为进行调节和控制，实现公共管理。公共管理包含两个方面，公共效劳和公共行政。公共行政是以政府为主体的一种权力机制，一讲到行政，它和权力相联系；而公共效劳是政府的行为介入的一种效劳机制。如我们的公立学校、公立医院是专门的公共效劳机构，在社区建立的小学大家都是享受义务教育的，这就是政府的公共效劳；社区建立的医院、卫生站，有些贫困户、低收入群体按照城市的医疗救助还可以去免费就医，这些都是政府的公共效劳。当然，我们现在的国力还达不到全民免费的水平，在一些兴旺国家也分成私人医院和公立医院，由于他们有一定的经济实力，所以他们的公立医院都是免费的，如果你想享受高级的效劳或医疗护理，那你就到私人医院，这是完全自己付费的。中国政府的公共管理既包含公共效劳，又包含着公共行政，表达在现在的政府就是一种管理和公共效劳型政府的现实，我们的政府既是管理型的政府，又是一种公共效劳型的政府。比起原来我们的政府是一种管制型政府、权力型政府，经过改革开放的20多年，我们的政府变成了既管理又效劳、在管理中表达效劳、在效劳中表达管理，这是我们的一个进步。现在十七大提出要建立一种公共效劳型的政府，就是进一步强调了我们政府在公共管理当中公共效劳的职能。这是关于公共管理的概念。2、社会管理还有一个概念是社会管理，社会管理也可以称之为社会公共管理，是指政府及其他社会公共组织为了适应经济与社会的开展和满足社会公众的需要，对涉及公众利益的各种公共事务通过制订必要的制度和公共政策，来实施有效的管理和提供公共效劳的过程。读到这个概念的时候，大家会感到和上边提到的公共管理的概念的内涵和外延根本上是一致的，因此，在中国来讲，今天一提到社会管理，实际上就是一种社会的公共管理。3、社区公共事务管理1〕社区公共事务管理的概念那么我们在社区所从事的社区公共事务管理就是，以政府为主导，在社会广泛参与下，为促进社区整体的协调开展和有效实现社区全体公众的公共利益所提供公共产品和公共效劳的社会管理活动，我们在社区所从事的公共事务管理实际上就是一种社会管理活动。刚刚讲到社会管理和公共管理根本一致，那么社区公共事务管理和政府的公共管理从内涵上讲具有一致性，仅仅是在层面上不一样，它在基层政府所实施的是公共管理，到社区的层面所从事的就是社区的公共事务管理。因此这里就提出了第四个理论问题，社会管理、公共管理与社区的社会公共事务管理之间是趋同的，它们在内涵上根本是一致的，因为都是要解决公众的公共问题、满足大家的公共需要、维护公共利益，在这三个“公共〞上是一致的。社区公共事务管理不同于泛指的政府的公共管理和社会管理，就因为社区公共事务管理实际上就是按照属地化的原那么、下沉到社区层面的社会管理和公共管理，它不是政府层面的，是政府把公共利益、公共问题、公共需要这些公共事务的管理直接落实到社区里来，下沉到社区，让社区工作者在政府的领导和支持下去具体实施，我们从事的是社区公共事务管理。这样根本上就把几个概念给大家搞清了，因为大家读十七大报告和十六届六中全会决定经常涉及到这几个概念。2〕社区公共事务管理的内容具体到我们社区，社区公共事务管理的内容可以把它概括为11个方面。一个是社区就业效劳的事务，在经济体制改革和经济开展的过程当中，有的企业要不断合并，甚至有的要破产，就会出现一些下岗人员、失业人员，这就存在着一个社区就业效劳的问题，这叫社区就业效劳的事务。二是在开展当中，由于市场经济的规律作用，贫富分化，有的人收入高有的收入很低，这就需要保障低收入者的根本生存，也就涉及到社会救助的效劳。大家在日常生产中接触最多的像教育、医疗等问题，这是需要我们提供一种社会保障，还有通过参加各种社会保险来给大家提供社会保障的效劳。第四是社区卫生和方案生育的效劳，这是社区公共事务管理的主要内容。第五是社区文化、教育、体育的效劳；六是社区流动人口管理和对社区流动人口的效劳；第七是社区平安和公共危机事务的效劳，关于公共危机事务，我们在2024年特别是北京，经历了SARS，几天内疫情就闯进了我们的生活，大家都感到了一种危机，紧接着政府就采取了行动，社区也采取了有效的措施，为居民提供效劳，像免费提供84消毒液和口罩，稳定大家的情绪等等，这都是社区平安和公共危机的效劳；还有像发生地震、洪涝灾害、台风，这都需要社区提供公共危机的效劳。第八是社区公共行政事务的效劳，原来在权力型政府的背景下，大家都托关系找门子到政府那里办事，现在社区、街道上就有一站式的行政办公效劳中心，原来是一种权力，现在是为大家提供公共效劳。九是社区社会工作事务的效劳，关于社会工作，现在已经提到为社会建设当中的一个重要内容，我们要构建和谐社会，需要一大批专业的社会工作者，可以在社区调节纠纷、化解矛盾，从而整合社会资源、稳定社会秩序，帮助我们构建和谐社会。就是在社区里为居民提供社区的社会工作事务，像家庭社会工作者、社区社会工作者等等，还有青少年社会工作者，学校的知识教育可能到位，但是生活上的一些问题、社会化的问题可能就解决不了，社会工作者就可以帮助我们教育孩子，提供一种专业的社会工作效劳。这些已经提到议事日程上来了，我们国家正在大力培养宏大的社会工作队伍，培养专职的社会工作者，到社区来为我们提供社会工作事务上的效劳。还有社区信息化的效劳，原来是说“秀才不出门，遍知天下事〞，现在只要社区信息化做好了，居民不出门通过社区的信息化效劳，就能知道天气、交通、购物等各种需要的信息，或者打个电话，社区就能上门提供一些需要的效劳，这是社区信息化的事务。还有就是社区环境的管理，人们现在不仅要求吃得好穿得好住得好，而且还希望自己呼吸的空气要清新、上街散步的环境要优美，要提供这样一种好的社区环境管理。这些都是我们社区公共事务管理的内容。三、体制创新第三个问题是体制创新，以上我们讲了社区公共事务管理的根本社会经济背景和社区公共事务管理的根本理论问题和概念。我们要从事社会管理、社区公共事务治理和社区公共效劳，进行社区建设和社区效劳，应该在一种体制下运作。十六届六中全会的决定中明确提出，要构建和谐社会，提供公共效劳，进行社区效劳和社区建设，离不开必要的社会管理体制，因此决定明确指出，“必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，在效劳中实施管理，在管理中表达效劳。〞十六届六中全会的这一决定，是源于五个统筹：按照科学开展观，以人为本，实现社会全面、协调、可持续开展，必须要做到五个统筹，其中一个重要的内容就是经济开展与社会开展相统筹，要克服“一腿长一腿短〞的问题。不可讳言的是，前些年我们在经济开展上，追求经济GDP的“腿〞长了，而在关注民生，在注重解决社会问题上，和经济开展相比，这条腿是“短〞的。为了构建和谐社会，必须在经济增长的同时，更加注重社会管理，要解决“一腿长一腿短〞的问题，就需要政府转变职能。胡锦涛总书记讲到了政府的职能：经济调控、市场监管、社会管理、公共效劳，我们特别要强调后面八个字“社会管理、公共效劳〞，需要在这方面加大力度，使社会管理与经济开展同时运行，这样社会才会和谐。但是在原来的街道管理体制下，特别是街道办事处，是城市基层政权派到街道办事的，主要办理上一级政府的行政事务，因此它具有很强的行政管理体制的色彩。我们要加强城市的社会管理，使社会管理和经济同时开展，十六届六中全会强调，必须创新社会管理体制，也就是说原来的、行政化的管理体制已经不再适应现在的社会管理体制，只有通过整合管理资源，来提高社会管理水平。关于新的社会管理体制，有这样的表述：党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。也就是说，街道办事处要坚持党委的领导，政府要在党的领导下负起责任，特别是要把社会的非政府组织、各种力量协同起来，让社区居民和广阔公众都参与进来，共同来搞社区建设和社区效劳，这样的格局才是我们要创新的社会管理体制，政府在效劳中实施管理，在管理中表达效劳。这是十六届六中全会决定关于体制创新给我们提出的十六字要求。〔一〕城市街道管理体制现在城市社区所进行的社会管理是城市街道管理体制的概念。城市街道管理体制的概念最初源于天津。1950年时，天津最早建立了街道办事处和社区的居民委员会；后来在彭真同志从事这项工作时又特别强调，要加强城市基层社会管理；1954年起草宪法时，就把这项内容写入了宪法，同时还出台了?城市街道办事处组织条例?和?城市居民委员会组织条例?，在这两个条例的根底上，才构成了现有的城市街道管理体制，也就是我们通常所说的街居管理体制。因此，城市街道管理体制的概念是，按照?城市街道办事处组织条例?，由城市基层政权，在街道设立办事处作为派出机构，承当区政府交办的各项行政任务。大家要注意在这个概念里，街道办事处是为了完成各项行政任务，是效劳于区政府及区直各部门的基层管理体制，根本上属于行政管理的体制。如何使这种行政管理体制转变为社会管理体制，如何使行政管理变为公共效劳，是我们进行体制创新所面对的问题。现有的街道管理体制还存在着一定的问题，一个是街道职能的定位模糊，由于职能定位模糊，所以也出现了一些职能的越位、错位和缺位现象。街道办事处不是一级基层政权，而是一级基层政权派出的行政办事机构，所以一些审批的职能是不应该有的，而现在很多街道办事处是越位的，它们某些方面具有审批权，履行了一级基层政权的职能；街道办事处作为一种派出办事机构，虽然不是一级政权，但代表政府，是政府层面的机构，社区居民自治属于社区居民自我管理、自我教育、自我效劳的社区内社会事务，本来应该由居民来做，但街道办事处往往会代民做主、代民治理，出现了错位的情况；还有一些关注民生，效劳广阔居民的、政府应该做的公共效劳出现了缺位现象，一方面是由于政府处于提供公共效劳能力有限的特殊阶段，这是客观原因，另外一方面那么是体制上的原因，应该做而没有做，使本该由政府提供的公共效劳出现缺位现象。另一个问题是区直各部门和街道办事处在关系上条块管理混乱，造成了街道有责无权，“漏斗效应〞比拟严重。区直的的部门很多，很容易造成“上面千根线，下面一根针〞的情况，上面提出了各种任务、要求，都要求街道来完成，而事实上街道并没有能力把上级各个部门的职能都综合起来，治理好全部的问题，因此就会出现无能为力或者职能越位错位的现象，使社会治理和街道管理出现一种比拟为难的状态。〔二〕创新社会管理体制的探索由街道管理体制向社区管理体制转变街道管理体制存在这些问题，与我们目前的社会管理体制已经很不适应，需要进行管理体制的创新。由现在的街道行政管理体制向社区社会管理体制进行转变，这是我们的方向。街道体制创新的根本要求刚刚我们已经读过了，就是十六届六中全会的一段话，其中特别强调了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与〞，我们要按照这样的要求，来进行街道办事处管理体制的改革。十六届六中全会上有这样一席话，“实现政府行政管理和社区自我管理的有效衔接，政府的依法行政和居民依法自治的良性互动〞。政府的行政管理职能要到位，并要与社区居民自我管理的内容有效衔接。通常情况下，政府的行政管理不仅是到位，而且出现了越位，连社区居民能够自我管理的问题，比方环境问题、治安问题、互助自助效劳的问题等，都由政府亲自进行管理。这时的政府是完全型、全能型的政府，而事实上政府不可能是全能的，一旦政府做不到位，居民不会认为是自身没做好，而会认为是政府的管理没有到位，容易造成居民和政府之间的矛盾。社会层面上的社区居民自治有三个根本要求：自我管理、自我教育、自我效劳。居民在实施自我管理、自我教育、自我效劳时，在推行民主选举、民主决策、民主监督、民主管理这四个民主时，要和政府的行政管理有效接轨，要在上级政府的有效指导下，开展居民自治、自我管理。这个问题在实践中很难解决，有的地方政府总是不放心，什么问题都管，什么事情都包，结果社区的居民没有方法开展居民自治，即使开展也是很强的行政色彩下的居民自治，甚至有些地方的居民自治只是摆摆样子，并没有把广阔群众内在的潜力和积极性激发出来，从而真正实现居民的自我管理、自我教育和自我效劳。有的农村社区的居民强调了居民自治，强调?村委会组织法?，认为村里的所有事务都是自己说了算，政府有效的行政管理很难与之对接，这种情况在农村比拟多。十六届六中全会上针对上述问题专门提出，“政府行政管理和社区自我管理要实现有效衔接〞，既要实现居民自治，又要保证政府行政管理的有效指导，政府的行政管理既要到位，又不能越位。居民的自我管理、自我教育、自我效劳要充分发挥居民内在的潜力和积极性，但要保证在政府的行政管理有效地指导下进行。十六届六中全会上还提出，“实现政府的依法行政和居民的依法自治良性互动〞，这和自我管理的内容是相联系的。政府要依法行政，居民要依法自治，两者要实现良性互动。只有通过这样，社区管理体制才能建立起党委领导、政府负责、社会协同、公众参与，政府的行政管理和社区的自我管理有效地衔接，政府的依法行政和居民的依法自治实现良性互动。按照十六届六中全会的决定，这是我们构建新的街道管理体制的方向，也就是说社区管理的体制就是我们要创新的社会管理体制，来到社区就是社区治理体制。〔三〕街道管理体制与社区管理体制存在着不同我们要进行街道管理体制的改革，要由街道的行政性管理体制向社会管理体制转变，就要明确街道管理体制和社区管理体制的不同点，我概括了以下几方面。第一，街道管理体制和社区管理体制的性质不同。街道管理体制是以行政管理为主的体制，社区管理体制既有行政管理，又有社会管理，是政府的依法行政和社区居民的依法自治有机的结合。第二，管理主体不同。街道管理体制的管理主体主要是街道党工委和街道办事处，改革后的社区管理体制既有街道党工委和街道办事处等代表政府负责的管理主体，又有社会各方力量共同参与所组成的管理主体，包括社区的民间组织、居民委员会等。第三，管理目标不同。现行的街道管理体制，作为行政管理体制，应该对上级对政府负责，这从理论上来说是正确的，但是改革后要把街道管理体制转变为社会管理体制，既要对上级政府负责，又要对社区的所有成员负责。第四，管理范围不同。街道管理体制主要是行政管理的任务，管理的范围单一，而改革后的社区管理体制，其管理范围应包括社区所有的机构和成员。第五，管理方式不同。街道管理体制主要采取行政管理的方法，前几年街道办事处处于绝对的领导地位，办事处的命令居委会要马上执行，很多任务都采取行政的方法进行管理，而改革后的社会管理体制下，行政方式要与民主、法治、社会共同参与的方式等各种方式相互融合，来进行社会治理，而不再是单一的行政方式。第六，管理机制不同。街道的管理机制主要是行政机制和法律机制，在社会管理的体制下，应该是行政机制、法律机制、市场机制、社团机制、社区的伦理道德机制等多种机制共同作用。第七，管理内容不同。以往街道办事处主要是政府交办的行政事务为主，而社区管理体制要以满足社区成员各种需求的公共事务为主。以上概括了街道管理体制与社区管理体制的不同点。十六届六中全会提出要“创新社会管理体制，整合社会管理资源，构建和谐社会〞，要创新的体制就是街道管理体制，在这个层面上进行创新，其总要求是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与，具体到社会管理体制，那么有上面七点不同：管理体制的性质由行政管理向社会管理转变；管理主体由单一化向多元化转变；管理目标由对政府负责向社区成员负责；管理范围由行政任务向社区机构、成员转变；管理方式由行政方式向共同参与的方式转变；管理机制由行政机制向多种机制转变；管理内容由行政事务向公共事务转变。大家理解这七方面的不同，对具体从事创新城市社区的社会管理体制应该会很有帮助。〔四〕创新社区管理体制的途径全国有很多试验和试点，我认为有两种根本的途径。一种途径是现有的街道并不做体制性的变革，也就是在现有街道办事处的体制上，进行渐变性的改革，从内在的机制和管理内容上做一些变革。如果现在把街道办事处取消了，是不现实的，也是不符合中国国情的。现在的街道办事处承当着政府在基层的行政工作和基层的社会治理工作，他们积累了大量的经验和教训，同时也培养了一批这样的干部，如果一下取消这一级结构，完全实施社区制，是不符合中国国情的。在现有的街居体制下，街道办事处作为基层政权，在街道代表政府的办事机构，居民委员会作为社区居民自治组织，如果能让他们之间实现有效地衔接，并能实现依法行政和居民自治的良性互动，就会是适合中国国情的创新社区管理体制的途径。想要通过这一途径实现改革，就要改变现行的“条管块包〞的街道管理格局，建立“以块为主、条块结合、条包块管〞的格局。社会管理体制改革并不在于名称的改变，而是内在机制和管理内容、方式、理念、手段的改变，关键是改变区直各部门“条管〞和街道“块包〞的权责不清、定位模糊问题，防止有心做事但没钱没权的现象，或是有责任做事但力不从心的情况出现。要建立起“以块为主、条块结合、条包块管〞格局，分管各方面的部门要包起“块〞的责任，但真正整合资源还要通过街道来进行，由街道来综合管理，其中“条〞是指区直的各个业务部门，“块〞是指街道办事处。刚刚我们讲过，要想一下取消街道办事处，显然不太符合中国国情，只有在现有体制下，改变“条管块包〞的格局，让社区和街道能够整合社会资源，使其成为社会治理的综合运作机制和体制，从而到达治理基层社会的目的，名称是否改变并不重要，更重要的是要注重内在机制的变化。还有一种途径是“小政府、大社会〞的社区管理格局。在条件具备的地方，采取这样的探索还是可取的。一开始我就讲到，北京曾经有这样的试点。2024年北京石景山区，利用新成立鲁谷街道为契机，街道改成了社区，创立了“小政府、大社会〞的鲁谷社区模式。2024年石景山区对街道进行重新划分，原有的街道办事处重新调整，在原有的街道办事处之间就形成了新的办事处，这时他们就利用这个时机，想建立起“小政府、大社会〞的模式，他们没有再建街道办事处，而是利用街道办事处的范围直接建立了鲁谷社区。为了完成上级的行政任务，他们成立了鲁谷社区行政效劳中心，区直机构的各部门在这个中心内实施“一站式〞效劳，把街道办事处应该完成的行政事务和行政职能集中在行政效劳中心。社区居民成立了居民代表会议、居民小组，完全按照社会管理的要求，实行社区的自我管理、自我教育、自我效劳、自我监督，实行民主选举、民主管理、民主决策、民主监督，也就是我们所说的“四自四民〞。通过这种方式，鲁谷社区创造了一种“小政府、大社会〞的社区管理格局，这种创新是相当成功的。在他们的社区里，没有街道办事处，而是只有一个行政中心，人员也很少，但能够完全的履行政府职能，社区的事务在政府效劳中心的指导下，在上一级党工委的领导下，让社区居民实行自我管理、自我教育、自我效劳、自我监督，实行居民自治，实行民主选举、民主管理、民主决策、民主监督，这是很好的一种模式，也是比拟成功的一种模式。中国的改革是一种渐进式的改革，不是休克疗法，不可能一下取消街道办事处，这不符合中国国情，因此第一种创新体制管理的途径还是摆在首位，也就是说街道办事处的名称怎么变化并不重要，而是要注重内在职责的分工、明晰以及内在运作机制的变革，从而建立起一种党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的新的社会管理体制和内在机制。我们要通过这种变革，使原有的街道办事处从行政性的管理体制变为社区管理体制，变为社会的管理体制，这是比拟符合中国国情的。但是像我们北京鲁谷社区这样的地方，我国现在有很多地方在进行城市改造，有很多新开发的小区，这些地方原本没有街道办事处，在这种情况下，就可以借鉴北京鲁谷社区的经验，结合本地情况，一开始就建立“小政府、大社会〞的社区管理格局。原来有街道办事处的地方，一下子取消是不符合中国国情的，需要我们从内部的机制上让大家吃透十六届六中全会决定的精神、十七大的要求，我们自己把它们由行政性的管理体制变为社区管理体制，推进渐进式的改革，这样才更符合中国国情，更符合中国城市建设的现实。社区管理体制能够调动社区内的居民参与社区管理的积极性，有利于减轻政府负担，有利于建设“小政府、大社会〞，“小机构、大效劳〞的社区管理体制，有利于社区管理落到实处，使社区居民生活质量得到提高。〔五〕社区管理体制创新的内涵要求不管采取哪种途径，是在现有的体制上进行机制改革，还是像鲁谷社区那样直接建立社区，社区管理体制的内涵要求都应该把握好。第一，社区管理体制必须坚持以人为本，关注民生。第二，社区管理体制创新要更加注重履行社会管理机制，特别是公众参与、社会协同，要发动社会的力量来参与，要注重管理主体的多元性。第三，积极推进城市和谐社区建设，社区管理体制创新要把和谐社区建设摆在首位。“民主法治、公平正义、诚信有爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处〞，这是和谐社会的总体要求；十六届六中全会对社区建设提出了十二字要求，“管理有序、效劳完善、文明祥和〞；民政部对城市和谐社区建设提出了“居民自治、管理有序、效劳完善、治安良好、环境优美、文明祥和〞。大家要把握好实质，抓住和谐社区建设的内容。第四，培养培育开展社会组织，吸纳社会组织参与社会治理。这就是中央提出的“社会协同、公众参与〞，要想建立社区社会管理体制，就要吸纳社会组织参与社会治理。第五，进一步健全解决社会纠纷机制，建立科学有效的利益协调机制、诉求表达机制。诉求表达机制是让老百姓有处说话，矛盾调处机制是把矛盾解决在社区，并通过权益保障机制等积极化解各种矛盾纠纷。总之，通过我们有效地开展社区公共事务管理工作，促进新型的社区管理和社区效劳体制形成，把社区建设成为管理有序、效劳完善、文明祥和的社会生活共同体，为和谐社会建设提供坚实的社会根底和社会平台。今天上午我们一共讲了三个问题，一个介绍了构建社会主义和谐社会，进行和谐社区建设，在社区开展公共事务管理的根本社会背景，通过这些内容，我们感觉到在国家财力有限的背景下，在提供公共效劳能力有限的特殊阶段，既要量力而行，又要量力而为，努力地关注民生，在经济开展的根底上，更加关注社会管理、关注民生；第二个问题就十六届六中全会和党的十七大文件中屡次提到的公共管理、公共效劳等根本理论概念，给大家做了一些讲述；最后一个问题，给大家讲了现有的行政性管理体制如何转变为创新的社会管理体制，给大家说了党的要求和基层实践，我们概括出了两个根本途径，更重要的是要把握好七个不同以及五个根本内涵的不同，这样我们就能创新社区管理体制，为我们开展社区建设和社区效劳创造好的体制和机制。社区公共事务管理与效劳〔下〕大家下午好，欢送大家继续学习中国国家人事人才培训网卫星培训课程。今天的课是社区公共事务管理与社区效劳，上午侧重讲了一些理论和根本概念问题，下午围绕着社区工作者所开展的具体工作，专门讲社区效劳和社区效劳体系建设的内容。在下午的课程里准备讲三个问题，一个是社区公共事务管理与社区效劳的关系，上午我们讲了社区公共事务管理的根本理论问题，这些理论和我们开展的社区效劳工作的关系是需要大家解决的一个问题；第二个问题具体地讲社区效劳；第三个问题，我们国家在“十一五〞期间为了开展社区效劳，专门出台了文件，要在这期间构建中国城市社区效劳体系，社区效劳体系建设的目标、任务就是我们要讲的内容。这就是今天下午的三个内容。一、社区公共事务管理与社区效劳的关系首先，社区公共事务管理与社区效劳的关系。这里需要大家重温一下上午的课程，上午我们讲了社区公共事务管理的概念。〔一〕社区公共事务管理社区公共事务管理就是以政府为主导，在社会广泛参与下，为促进社区整体协调开展和有效实现社区全体公众的公共利益，对社区所提供的公共利益和公共效劳的社会管理活动。在讲社区公共事务管理时，概括了十一个内容，这里就不再重复了。1、社区效劳的概念与主要内容关于社区效劳，学者和报刊杂志有不同的定义，我这里的定义是民政部李学举部长在2024年发表的一篇文章上提到的，这篇文章是?一篇指导社区效劳的重要文献?。它的出台背景是2024年4月9日，国务院下发了?关于加强和改良社区效劳工作的意见?，这是自社区效劳工作开展以来，第一份以国务院的名义下下发的社区效劳的文件，民政部的李学举部长为这个文件的出台、公布实施，专门在?中国民政?和?中国社会报?上发表了上述文章，这篇文章的开篇就对社区效劳下了定义，“所谓社区效劳，是指政府、社区居委会以及其他各方面的力量直接为社区成员提供的公共效劳和其他物质、文化、生活等方面的效劳。〞大家看到这个定义，就会联想到它和公共效劳的关系，也就是说我们的社区效劳包含了公共效劳，同时还包含了政府提供的公共效劳以外的其他居民所需要的物质、文化、生活等方面的效劳。社区效劳的根本内涵可以概括为四个方面：一是政府为主体提供的社区公共效劳，上午我们用了很长的时间讲到了社区的公共效劳；二是社区居委会组织的互助和自助效劳，也就是居民间的相互帮助和自助；三是社区居民参与的社区志愿效劳；四是在社区内便民利民的、微利经营的商业化效劳，叫做社区商业效劳。2、社区效劳和社区公共事务管理的关系我们重温了上午所讲的社区公共事务管理和公共效劳的概念，如何看待社区效劳和社区公共事务管理的关系呢？从主体上来看，有政府为主体和多元化主体之分。社区公共事务管理属于社会管理，是社区公共管理，是以政府为主体的；而社区效劳是多元主体，不仅包含了政府，还包含社区居委会、驻社区的各单位、驻社区的民间组织、居民个人以及提供商业效劳的商业系统。从客体来看，有公共效劳为主和公共效劳、社会化效劳为主之分。社区公共事务管理主要是政府开展的公共效劳，社区要协助政府来完成公共效劳；社区效劳有公共效劳的内容，但更广泛的内容还包括满足居民物质、文化、生活各方面的需要，也就是社会化效劳的内容。也就是说从效劳的内容来讲，社区公共事务管理侧重公共效劳，社区效劳既包含公共效劳，还包含社会效劳，内容更加广泛，客体内容更加广泛。从机制来看，社区公共事务管理运作机制主要是行政机制；社区效劳包含了公共效劳，当然也有行政机制，由于其内容更广泛，还有居民之间的自助、互助效劳，因此还有自助、互助机制，在社