关于发行市政债的几点思考

关于发行市政债的几点思考

2011年4月18日，中国人民银行总裁周晓川在清华大学金融高层讲座上提出，中国应通过发行市政债务来促进中国的城市化发展，并减少未来地方融资平台的风险。在我国发行市政债,不是一个新的提法。2006年9月,财政部部长金人庆在向亚太经济合作组织(APEC)财长会议提交的报告中表示,中国政府有意向在有限制的条件下,授权地方政府发行债券。2010年9月22日央行发布的《中国金融稳定报告(2010)》,还特别提及了地方融资平台和地方债务问题。报告建议,可通过发行市政债券解决地方政府负债需求问题。在我国,地方政府一直面临着事权与财权不匹配的问题。国际金融危机爆发后,国家每年拨款2000亿元用于解决这一矛盾,但基本上是杯水车薪。未来经济发展的巨大压力,促使我们必须找到解决地方政府财力不足的稳定渠道,否则,再美好的蓝图也难以实现。正是在这种背景之下,市政债被中国人民银行行长周小川正式提起,进入箭在弦上的待发阶段。政策目标的前因变城镇化是中国经济未来20年可持续增长新的增长点。城镇化进程提升了我国劳动力的价值,拉动着各地的基础设施建设,刺激了对原材料、农产品等各类大宗商品的旺盛需求。根据测算,一个城市居民相当于三个农民的消费水平,城镇化率每提高1个百分点,将带动消费增加1012亿元,消费多增0.8个百分点。经济学家预测,在目前我国加速城镇化的条件下,城镇化对经济增长的贡献可以达到5%,其中劳动力转移的贡献率达到2%,规模优化的贡献率达2.4%。城镇化成为了我国经济发展方式转变的内在需求。在“十二五”规划纲要中有这样一个目标:“城镇化率提高4个百分点,城乡区域发展的协调性进一步增强。”这就意味着到2015年,中国的城镇化率将由现在的47.5%提高到51.5%,城镇人口数将首次超过农村人口数。城镇化发展作为城乡经济社会一体化的过程之一,需要巨额的资金投入。据测算,每转移一个农村人口平均需要城市建设费用达5万-6万元人民币。“十二五”期间,如果每年人口城镇化率提高1个百分点,就意味着每年有1000多万人要进城;城镇化率每提高1个百分点,将带动基础设施投资8008亿元,投资多增加4.1个百分点,5年城市建设资金投入总额就达4万亿-6万亿元以上。这样庞大的资金需求,很多地方财政无力独立承担,落后地区城镇化发展的资金约束更加突出。可见,原有的财政金融体制难以承载发展之重。地方融资平台从某种意义上说,备受争议的地方政府融资平台“绑架”了央行,使市政债之“箭”不得不发。所谓“地方政府融资平台”,一个比较笼统的说法,主要是指地方政府为规避我国《预算法》等法律规章对其举债的限制,通过提供隐形担保或以土地等不动产作抵押等手段设立的、以融资为主要目的的投资公司机构。由于借债的主体是地方政府,采取的是“曲线”发债的方式,所以被很多业内人士戏称为“准市政债”。地方政府“曲线”负债并非新生事物,但美国次贷危机使之浮出水面。在国际金融危机背景下,为了拉动当地经济增长,也为了弥补地方政府的财力缺口,在中央相关政策的支持下,地方政府融资平台如雨后春笋般涌现出来。这些融资平台的存在在一定程度上缓解了地方政府的财政压力,为地方政府的大规模投资提供了财力支持。由于投资需求也是内需的重要构成,因此,地方政府通过融资平台融资,相应地也就扩大了内需,不仅改善了当地的基础设施供给,同时也拉动了当地的经济增长,在积极应对国际金融危机方面,取得了促进我国整体经济迅速恢复的较好效果。但地方融资平台的风险也是显而易见的。首先,融资平台的主要融资渠道是银行的信贷资金,这就将信用风险集中于银行体系,一旦地方政府无力偿还贷款本息,容易爆发系统性金融风险。其次,信用贷款或抵押贷款都会受制于当地的经济发展,特别是财政收入持续增加,土地价格不断上涨,一旦经济增长放缓或出现滑坡,或土地开发收入不尽如人意,那么这些融资平台所累积的还贷压力就很容易爆发。再次,地方融资平台的问题其实并不仅仅是地方政府高度依赖土地收益来还债,而是地方融资平台的每笔信贷不一定对应着明确的还款来源,从而形成了模糊化管理的窘境,以至于人们不清楚它的总体内在风险水平。最后,由于没有对应的法律法规,地方融资平台疏于监管,客观上会扰乱国家正常金融秩序,有可能直接冲击到当地经济乃至整个国民经济的稳定发展。有资料显示,截止到2009年9月底,地方融资平台的贷款已占地方政府收入的240%。央行发布的《中国金融稳定报告(2010)》显示,截至2010年6月底,地方融资平台贷款约7.66万亿元,其中23%存在风险。规范各级政府事权和财权划分发行市政债是国家财政金融制度的重大变革,是资本市场运行体制的重大革新,也是国家金融制度建设的系统性工程,必须本着积极、稳妥、循序渐进的原则做好这项工作。笔者以为,创立市政债发行制度有以下四个关键环节。市政债的推出,还有赖于全国人大推出《地方公债法》予以配合。例如在技术上对市政债券的发行、承销、担保、登记与托管以及投资收益减免税等作出规定,确保地方政府不会发生严重赤字。债务收入必须纳入地方财政预算。《地方公债法》可以配合《预算法》对地方的发债主体、债务规模、发债频率、债务预算和审批、评估发债城市的风险等作出规定,并由相关审计部门进行调查,从而降低官员的“机会主义风险”和“道德风险”。为了推出市政债,还应该规范各级政府的事权和财权划分。1994年分税制改革后,中央和地方政府之间的事权和财权划分逐渐规范,但是当时的分税制只涉及中央和省一级政府的事权和财权的划分,省以下各级地方政府的财权划分并不明晰。为了推出市政债,必须随着经济社会形势的变化明确各级地方政府之间的财权和事权划分,尤其是要针对分税制实施过程中出现的一些问题进行调整。发行市政债是市场行为,而非行政行为;市政债的发行对象不仅包括银行,也包括企业、非银行金融机构、个人投资者甚至境外机构和个人,具有明显的“外部性”特征。因此,市政债的发行者必须明确债券类型、抵押担保条件及可信赖的偿债来源,经过权威机构的信用评级和上级监管部门的批准,才可以进入市政债市场,避免将市政债变成“唐僧肉”。中国改革开放的一大成功经验是“试点先行,循序渐进”,市政债的推出也有必要循此思路,稳妥推进。可以选择有条件的省市,试点发行市政债,总结经验教训,不断完善市政债发行制度。同时,将发行市政债与中央政府的转移制度相结合,避免扩大地区之间的差距,激化地区间矛盾。应明确发行地方市政债的审批权限和监管主体。在美国,发行市政债并不需要上一级政府批准,也不需要向美国证券管理委员会(SEC)登记。中国是社会主义市场经济体制,发行市政债的地方政府应该得到上一级政府的批准,并接受证券监督管理机构的监管。根据我国的具体情况,应设立独立的监管机构专门监管地方政府的发债行为。监管机构监管的重点一是准入审批,二是透明度。提高透明度就要