公共行政学课件

公共行政学第一章绪论第一节行政学概述一、公共行政的含义1、政府的组织构造：三权分立从小政府的角度分析，公共行政是政府组织中行政机关所管辖的事务美国的魏洛比为代表从大政府的角度分析，公共行政是政府组织中包括立法、行政、司法三大部门在内的机构治理公共事务的活动。美国的菲尼克斯为代表2、从政治和行政关系的角度分析，美国学者古德诺的观点较为典型。“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”。第一节行政学概述

3、从治理角度来分析，公共行政是一种协调众人力气以到达共同目标的活动。美国学者古立克著名的“POSDCORB”。西蒙的观点为典型。公共行政是国家行政机构依法治理社会公共事务的有效活动。二、公共行政的产生和功能〔一〕产生的背景1、在国家体制的构造上，确立了立法、行政、司法分权和制衡的原则。2、在官僚制度上，确立了通过选举和择优录用的方式选拔官员的制度。第一节行政学概述3、工业大革命的大生产方式造成的劳动分工和专业化为现代公共行政的产生供给了重要的条件〔二〕功能管制功能效劳功能维护功能扶助功能其次节公共行政的理论和实践一、西方公共行政的理论和实践1887年威尔逊发表的<<行政学争论>>一文标志着公共行政学的发端.1、早期公共行政争论时期代表人物：威尔逊：两分法理论古德诺：1900年发表的《政治与行政：对政府的比较争论》系统地论述了两分法的理论。提出了“政治是国家意志的表现，行政是国家意志执行”的论断。2、传统公共行政争论时期代表人物：法约尔、泰罗、韦伯法约尔的跳板原理：可以减轻直线指挥线路的负担，又有助于使联系快速有效地执行。韦伯的官僚制理论：〔1〕传统权力〔2〕超人权力〔3〕法定权力

其次节公共行政的理论和实践3、修正公共行政争论时期以行为科学学派为代表哈佛大学的教授梅奥的霍桑试验决策学派：西蒙在20世纪40年月出版的<<行政行为:行政组织中决策程序的争论>>林德布鲁姆提出的渐进决策理论其次节公共行政的理论和实践4、整合公共行政争论时期〔系统学派，巴纳德为代表〕组织是一个协作的系统，包含三个要素：协作的意愿、共同的目标和信息联系。权变理论E=f〔L，F，S〕E=EfficiencyL=LeaderF=FollowS=Surrounding其次节公共行政的理论和实践5、20世纪80年月以来的新公共治理改革运动奥斯本、盖布勒《改革政府》一书被称为是20世纪年月以来美国联邦政府改革的蓝图。主要内容：起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；社区拥有的政府，授权而不是效劳；竞争性的政府；讲究效果的政府；受顾客驱使的政府，而不是官僚政府；有事业心的政府；有预见的政府，分权的政府；以市场为导向的政府。其次节公共行政的理论和实践二、转型时期中国的公共行政1、政府与公民关系的变化(托付—代理关系)2、政府职能和角色的变化3、随着社会利益的分化，政府开头关注自身的利益4、政府观念的变化〔本钱效益、效劳、有效性、时间、顾客、利益等〕一、目前中国贫富差距不断扩大的趋势：1、贫富悬殊的现状：世界银行1997年公布的一份题为《共享不断提高的收入》的报告中指出，中国80年月初期反映居民收入差距的数据基尼系数是0.28，到1995年是0.38，到90年月末为0.458。依据世界银行的看法，这一数据除了比撒哈拉非洲国家、拉丁美洲国家稍好外，贫富悬殊要比兴旺国家、东亚其他国家和地区以及前苏联东欧国家都大。全世界还没有一个国家在短短15年内收入差距变化如此之大。假设短期内没有政策来调整的话，状况还会连续恶化。David：中国已经成为世界上财宝安排最不公正的10个国家之一。在2023年亚洲开发银行第三十五届年会“中国日”研讨会上，国务院进展争论中心副主任鲁志强指出，依据国际通行的判定标准，中国已经跨入居民收入很不公平国家行列，收入安排问题已成为中国当前社会问题中最引人注目的问题。这是中国首次公开成认进入居民收入很不公平国家行列。依据世界通常标准，基尼系数在0.3以下为最正确的〔Best〕平均状态，在之间为正常状态〔Normal〕，但超过0.4就算进入戒备状态〔Warn〕，到达0.6则属社会动乱随时发生的危急状态〔Danger〕。2、贫富差距的扩大消失失控的趋势：2023年的变化第一，在整个国民收入的安排当中，通过劳动酬劳安排的比重过小，大量国民财宝通过非标准的途径流入个人手中。2023年的国民收入安排其次，不合法的和不合理的财宝转移，使得国家和个人的财宝快速集中到少数人的手里。“三差”、三次圈地运动、国有企业改制、资本运作、行贿受贿第三，税收无法实现对收入差距扩大趋势的有效调控，有时甚至起相反的作用。在美国，仅累进所得税一项，就使最低收入者群体和最高收入者群体的收入差距，税后比税前缩小了好几倍。作为单身纳税人，最高收入者收入是最低收入者税前收入的11倍，在经过累进所得税的调整之后，下降为7.8倍。3、社会对贫富差距的认知在变化：首先，80年月的普遍不平衡感被局部群体的严峻挫折感所取代。由于社会中各种资源日益集中到强势群体的手中，相当一局部社会成员，特殊是社会中的弱势群体，由于拥有的资源越来越少，甚至经济社会地位发生确定意义上的下降而产生严峻的挫折感。其次，由贫富差距导致的对立和不满心情在形成。在最近的几年中，人们对贫富悬殊现象的谈论反倒是比原来削减了。有人认为，这说明人们对贫富悬殊现象无奈地承受了。但事实上，无奈与不满往往是同时并存的。2023年7月，依据国家计委社会进展争论所与国家统计局城调队联合对6个城市居民进展问卷调查，对当前收入差距拉大不太能承受和完全不能承受的占被调查者的36.5％，认为一般的占40.8％，认为牵强可以承受和完全可以承受的只占19.7％。贫富悬殊形成的缘由80年月：资源的集中首先，社会中的弱势群体和边缘群体最早在改革中受益，社会中最贫困阶层的收入和生活得到改善。1978—1985年间，农村居民人均纯收入从133.57元增加到397.6元，平均每年增长16.8％。扣除物价因素，年均增长15.2％其次,是社会中的边缘地带消失了兴盛的气象和进展的生机。再次，随着放权让利式改革的推动，基层政府和企业获得了更多的自主权和可供支配的资源。90年月以来：资源的重新积聚：首先，群体间的收入差距越拉越大。在改革初期得到一些利益的边缘和弱势群体日益成为改革代价的担当者。其次，是社会的边缘地带，消失明显的凋蔽。这特殊是表现在农村和小城镇。再次，基层被掏空。乡镇基层债务额超过5000亿元；其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级估计达2500亿元.上层阶级化下层碎片化强势群体与精英联盟：在强势群体方面，首先是资源和财宝正在向这个群体集中。可以说，自90年月以来，一个拥有了社会中大局部资本的强势群体已经成形。构成这个强势群体的，有三个根本组成局部，即经济精英、政治精英和学问精英。

这个强势群体的社会能量主要表现在如下几个方面。第一，对公共政策制定和执行过程的影响。其次，对社会公共舆论的影响和话语形成的力量。第三，形成了弱势群体对强势群体的依附型关系。分层构造的定型化：第一，阶层之间的边界开头形成。其次，内部认同的形成。第三，阶层之间的流淌开头削减。第四，是社会排斥和阶层的再生产。在1991年，上海市社会科学院曾经对上海市民的阶层意识进展过调查，得出的结论还是“有阶层化差异但无阶层化意识”。而在1996年的武汉进展的调查则说明，绝大多数市民具有阶层认知，其中3/4的人认为自己是处在一个不公平的社会当中。其次节公共行政的理论和实践中国的公共行政必需处理好的几个问题：1、政府定位问题1)市场经济的作用：从家产政府转向税收政府政府与社会关系重组---政府制造社会---社会制造政府2)社会建设的作用：从管制政府转型效劳政府政府的社会责任重构---政府保障财宝制造---政府保障自给自足其次节公共行政的理论和实践中国的公共行政必需处理好的几个问题：2、政府官员问题3、制度建设和创新问题〔在组织构造、领导体制、运作程序和非人格化治理〕4、依法行政问题5、观念更新问题其次节公共行政的理论和实践中国社会建设目标1、“五有”社会：学有所教劳有所得病有所医老有所养住有所居2、“五有”社会与福利社会之比较“五有”社会大福利社会教育教育收入保障收入保障医疗健康保障养老社会服务住房住房就业营养其次节公共行政的理论和实践中国政府的制度安排和政策选择〔一〕优化社会构造〔二〕建立市场经济条件下的各阶层利益均衡机制〔三〕建设具有超然性的政府〔四〕政府应大力推动社会保障体制的建设〔五〕政府应致力于维护整个社会的公正和正义其次节公共行政的理论和实践三、学问经济社会与公共行政1、从等级行政向网络行政的进展2、从精英行政向群众行政的进展3、从官僚式行政向企业式行政的进展四、公共行政的争论趋向1、分析西方的行政理论，使之外乡化的趋向2、公共行政争论的技术化和专业化趋向3、公共行政争论的国际合作化趋向其次章行政组织第一节行政组织概述一、行政组织的含义1、静态的组织构造：组织的机构设置、权责划分、人员配置等2、动态的组织行为：组织中非正式组织的运作、组织的冲突行为以及组织的进展等3、生态的组织环境4、心态的组织意识：麦金西询问公司的7s理论构造〔structure〕战略〔strategy〕系统〔system〕人员〔staff〕技巧〔skills〕作风〔stytle〕共同的价值观〔sharedvalues〕其次章行政组织二、行政组织的目标治理效果=目标方向╳工作效率〔一〕目标确立的根本原则：1、目标要明确2、目标要统一3、目标要以社会责任为根底4、目标的范围要适中5、目标的设计要有层次性6、组织性质不同，目标设计也不一样7、目标设计要吸取全体人员参与，使目标被全体成员理解，这样有助于目标的最终实现其次章行政组织〔二〕任务治理与目标治理的比较日本治理学家小仓光雄比较了现代目标治理和传统任务治理的差异。任务治理任务治理体力不思考不需制造性别人规定一切行动不负责任没有主动性目标治理体力加力量思考需制造性自己制定目标情报加行动负责任确立主动性其次章行政组织二、行政组织的目标从70年月开头，目标治理广泛运用在政府行政之中。如1975年美国联邦政府为促使组织分散化和下属参与决策，要求各级机构在制定预算中实行目标治理。目标治理是以人为中心的治理方法，它维护了人性的尊严，充分调动了组织中下属的乐观性和制造性，同时也增进了领导与下属的关系，加强了组织内部的协调与合作，使整个组织过程具有整体性和严密性。其次章行政组织其次节行政组织的构造、体制和类型一、行政组织的构造〔一〕行政组织的纵向构造：行政组织的纵向分工，是行政组织内部各层级之间的纵向等级模式。一般而言，纵向构造的层次有高、中、低和基层四个。〔二〕行政组织的横向构造：行政组织的横向分工，是行政组织内同级行政机构之间和机构内部各同级部门之间平衡分工、相互合作与协调的关系模式。其次章行政组织行政组织中治理层次和治理幅度的关系两者成反比关系治理幅度：一个层次的行政机构或一位行政领导直接有效掌握下级机构和人员的数目。治理层次：组织的纵向等级构造和层级数目。影响行政幅度的因素包括：〔1〕行政组织中领导者的素养〔2〕工作的集中和分散程度〔3〕工作的标准化程度〔4〕工作的性质和难易程度〔5〕领导者的领导方式其次章行政组织行政组织中治理层次和治理幅度的关系〔图〕厂长副厂长副厂长工人工人工人工人厂长车间主任车间主任班组长班组长班组长班组长班组长班组长工人工人工人工人工人工人其次章行政组织尖型构造：集权型构造行政权力把握在最高决策层，地方政府及下级机构没有或很少有自主权。这种构造模式有利于产生强有力的行政掌握，但不利于发挥下级机构和人员工作的乐观性。扁型构造：分权型构造下级机构有充分的自主权，民办法识较强。但简洁导致脆弱的行政掌握。混合型构造：尖型构造和扁型构造的综合。既表达了权力的高度集中，又赐予下级机构充分的自主权。其次章行政组织介绍矩阵组织构造总经理副总生产部副总市场部副总财务部副总打算部工程A经理工程B经理工程C经理其次节行政组织的构造、体制和类型

二、行政组织的体制〔一〕首长制和委员会制:依据行政决策和担当行政责任的人数多少来划分。首长制是指行政组织最高决策和治理权力由行政首长个人行使并负责的组织体制。美国为典型。优点:组织权力集中，责任明确，决策与行动迅速；缺点：简洁造成独断专行、缺少监视制约机制。其次节行政组织的构造、体制和类型

委员会制：行政组织决策和治理权由假设干人组成的委员会共同行使，按少数听从多数的原则集体打算、共同负责的组织体制。典型国家：瑞士。优点：决策能集思广益，防止专断。缺点：权责不明，决策缓慢，造成议而不决，决而不行，导致行政效率低下。其次节行政组织的构造、体制和类型〔二〕集权制和分权制：依据行政组织上下级职权的大小来划分的。集权制是指行政组织的一切事务的打算权力集中于上级，下级处于被动受控地位，凡事都依据上级命或指示办理的组织体制。优点：政令统一，统筹全局，指挥敏捷。缺点：上级简洁滋生官僚主义，挫伤下级乐观性。其次节行政组织的构造、体制和类型分权制是指行政组织中的下级机关在其管辖范围内有很大的自主权，上级对下级在权限范围内的事不加过多干预的组织体制。优点：能充分发挥下级组织的主动性和乐观性，能因地制宜地处理问题。缺点：假设权力过于分散，则会破坏政令统一，导致下级各自为政，形本钱位主义。其次节行政组织的构造、体制和类型〔三〕层级制和职能制层级制是指行政组织纵向分为假设干个层次，每个层次的工作性质一样，但管辖范围从上到下依次缩小的组织体制。职能制是指行政组织同一层级横向划分为假设干个部门，每个部门的业务性质是不同的，但行政范围大致相当的一种体制。其次节行政组织的构造、体制和类型三、行政组织的类型1、决策指挥机构2、执行运转机构3、询问机构4、监视反响机构5、派出机构第三节组织冲突治理一、组织冲突的含义现代组织理论认为，组织冲突是指一个组织内部成员之间、成员和组织之间、组织中不同不同部门和单位之间，由于生疏上的不全都，或在利益上的冲突，一方或彼此产生抵触、争吵、攻击或阻碍他人实现其目标的行为。二、传统观点对组织冲突的看法传统观点认为组织冲突是组织治理的失败或组织崩溃的前兆。因此，应把组织冲突消灭在萌芽状态。第三节组织冲突治理三、相互作用论者对组织冲突的看法美国著名的治理学家罗宾斯为代表的一批学者认为，组织冲突与组织的生存和进展是相互作用的。组织适应组织的生存和进展组织变革组织冲突第三节组织冲突治理低组织冲突程度组织效率高低CB高A组织冲突与组织效率示意图

四、组织冲突产生的缘由罗宾斯在1978年的《组织冲突》一书中分析了组织冲突产生的缘由。〔一〕组织中工作任务的相互依靠性1、组织中各部门或单位之间在工作任务中的前后连接式的相互依靠关系输入ABCD产出第三节组织冲突治理2、组织中各部门或单位之间的联合式的相互依靠关系顾客存款部A相互联系单位顾客贷款部B第三节组织冲突治理3、互惠式的相互依靠关系一个组织中的各个部门或单位的工作任务之间产生两个单位之间双方交往或多个单位之间多向交往，则形成了互惠的相互依靠关系。CADB第三节组织冲突治理〔二〕由于组织中纵横向的差异化产生的组织冲突〔三〕由于资源缺乏引起的组织冲突〔四〕人与人之间产生的冲突五、对组织冲突的治理〔一〕避开组织冲突的方法1、把握和协调好组织各部门之间相互的依靠关系〔1〕对于前后连接式的相互依靠关系，就可以承受规章制度的完善和定任务定时间的方式来缓和冲突。第三节组织冲突治理〔2〕对于互惠式的相互依靠关系，可承受更高层次协调或设立联络人员，协作小组以及规章制度的方式加以处理。〔3〕对于联合式的相互依靠关系，可承受建立层次治理、完善规章制度、设立联络人员、组成委员会的方式来治理。2、坚持统一的大目标3、通过提高组织效益扩大资源的方法4、要了解和把握个人之间的性格、爱好等问题第三节组织冲突治理〔二〕解决组织冲突的方法1、协商解决2、仲裁解决3、权威解决4、调整政策法5、求同存异6、暂缓解决7、另寻出路一般说来，组织冲突有两种进展方向，一是冲突激化；二是冲突得到解决。组织冲突一般有四种状况：一是一方被另一方说服；二是双方僵持；三是双方保存意见，查找新的出路；四是相互补充，到达新的统一。第四节行政组织的根本原则我国政府组织的根本原则1、为民便民的原则2、完整统一的原则3、职责权利相全都的原则4、精干效能的原则5、依法行政的原则6、适应进展的原则第四节行政组织的根本原则职责权利相全都的原则B1B2C1C2A2A1权力责任责大权小权大责小岗位职务职责利益职权职务第四节行政组织的根本原则适应进展的原则低适应性高稳定性高I234第四节行政组织的根本原则适应进展的原则既缺乏稳定性，又缺乏对环境的敏感性适应性好，稳定性差，企业内部混乱稳定性好，适应性差，如传统国有企业稳定性和适应好，企业最具进展潜力第三章行政领导第一节行政领导概述一、行政领导的含义行政领导指国家行政治理中的领导，是国家行政机关中主管职能的担当者依法行使国家权力，组织和治理行政事务所进展的行政活动的通称。1、领导是一种行为过程，旨在实现某一目标2、领导是领导者对被领导者施加影响的过程3、领导也是一种上下双方共同行为的过程4、领导活动是在特定的环境下进展的，它不能超越环境的制约。第三章行政领导二、行政领导权力的来源1、合法的权力2、奖赏权3、强制权4、专业学问权5、归属权第三章行政领导三、当代行政领导理论〔一〕领导特性理论领导特性理论又称领导素养论，它着重争论领导者的个人特性或个人素养，以便觉察、培育和使用合格的领导人才。19世纪末20世纪初，随着治理学、心理学等学科的产生和进展，对领导特性开头进展较系统、科学的探讨，间续消失了各种各样的领导特性理论。如早期进展此争论的美国学者西拉季和华莱士提出的领导者的六种特性理论认为，领导者应具有身体特点、社会背景、智力、共性、任务定向和社会技能六个方面的特性。第三章行政领导美国治理协会在对事业取得成功的4000名治理人员进展调查时觉察，成功的治理人员一般具有以下20种力量：1.工作效率高；2.有主动进取精神，总想不断改进工作；3.规律思维力量强；4.富有制造精神；5.有很强的推断力量；6.有较强的自信念；7.能帮助别人提高工作力量；8.能以自己的行为影响别人；9.擅长用权；10.擅长激发别人的乐观性；第三章行政领导11.擅长利用谈心做工作；12.热忱关心别人；13.能使别人乐观而又乐观地工作；14.能实行集体领导；15.能自我抑制；16.能自行做出决策；17.能客观地听取各方面的意见；18.对自己有正确估价，能以他人之长补自己之短；19.勤俭艰难，具有敏捷性；20.具有技术和治理方面的学问第三章行政领导领导特性理论本身有较大的局限性，多年来始终存在着以下缺陷：1、各种观点众说纷坛，很难形成完全全都的定论。不同的人所提成功领导人的特性甚至是自相冲突的。某些个人特性本身具有西蒙所批“行政格言”的性质，并不能说确定的好或确定的坏。争论说明，领导素养要求在不同的环境、不同组织、甚至不同文化背景或不同国家中均不同。表4—1说明白美国和日本的企业对其领导人素养要求上的差异。第三章行政领导第三章行政领导2、在很多状况下，很难确定是某些个人特性造就了领导人，还是领导工作或时机导致了这些个人特性的产生。人们觉察，某些人在担当领导工作后，某些个人特性随之逐步发生了变化。3、争论说明、很多特性和领导效果没有关系，领导者并不肯定具有比别人高尚的品质或超人的力量，甚至与被领导者之间没有显著的差异。他们所表现出的某些良好的个人特性可能是领导岗位的特殊条件造成的。第三章行政领导〔四〕在成功的领导者之间，存在着多种多样的个人特性方面的差异.性格有的内向，有的外向，爱好、兴趣多种多样，学历有高有低，专长、技能等等也千差万别。他们的很多特性在不成功的领导者身上也同时具有。另外，即使是同一个领导人，他在某项工作中取得了成功，但在另一项工作中却遭到了失败，这说明他所具有的个人特性并不是取得成功的必定条件，领导特性理论的这些缺陷促进了其他领导理论的争论。第三章行政领导〔二〕菲德勒权变领导模型主要介绍以客观环境为争论对象的情景理论〔20世纪50年月〕代表人物：李彼特影响领导行为的三个因素：领导者与下属之间的关系、工作构造〔工作明确规定的程度〕、岗位权力〔组织赐予领导正式地位所拥有的权力〕第三章行政领导菲德勒权变领导模型图人际导向任务导向上下级关系工作构造岗位权力好明确强好明确弱好不明确强好不明确弱差明确强差明确弱差不明确强差不明确弱12345678第三章行政领导当环境处于最有利和最不利的状况下，可承受任务导向当环境处于中间状态的状况下，可承受关系导向〔二〕以领导行为作为争论对象的互动理论代表人物美国的雷芬该理论认为领导活动应从整个组织的成员的交互行为中产生。领导是一种影响力，谁能产生较大的影响力，谁便是领导者，而不肯定是在机关中居于正式地位的人。〔三〕以领导功能为争论对象的功能理论在现代高度专业化的状况下，行政组织的领导权并非为少数人所把握，而是分散到全部专业人才的手中，新的组织理论有所谓权力共享、上下一体的主见，就是从功能理论中推演出来的。第三章行政领导其次节行政领导的方式和类型一、行政领导的类型1、集权型的领导模式特点：决策权高度集中，领导者单独作出决策，下属只能奉命执行。这种模式适用用工作任务简洁，内容带有例行性或重复性的工作。2、分权型的领导模式特点：决策过程吸取下属参与，决策的执行实行分权的方式进展。这种模式适合与任务简单、内容具有创新性的工作。优点：共同参与决策，集思广益，充分发挥下属的工作乐观性。缺点：决策过程缓慢。第三章行政领导3、放任型的领导模式特点：领导者不把持决策权，对决策的过程及对工作人员的检查与监视，也没有严格的规章制度，领导者只是例行公务。只有当下属之间发生冲突和冲突时，领导者才出面协商解决。这种类型的领导模式在大多数组织中是不适用的，仅适用与个别行政组织中，即小团体和个人的独立性与主动性较强的组织。第三章行政领导二、西方的领导理论〔一〕美国的坦南鲍姆和施密特的领导行为连续统一体理论权威的来源权威的来源领导者运用职权下级享有的自由度专制民主第三章行政领导〔一〕美国的坦南鲍姆和施密特的领导行为连续统一体理论1、领导者自行决策并予以宣布2、领导者对下属推销其决策3、领导者发表意见并征求有无疑问4、领导者提出临时决策承受修改意见5、领导者提出问题承受下属建议再作决策6、领导者提出限制条件要求集体共同决策7、领导者允许下属在允许的范围内自由行动第三章行政领导〔二〕美国的卡曼——领导生命周期理论运用教育学中人的不同成长阶段来分析现代领导活动中对不同领导群体的领导模式。卡曼认为，领导者实行的领导方式和下属的程度程度有关。人的不同成长阶段可分为：1、学龄前儿童高工作低关系2、小学、初中高工作高关系3、高中、大学低工作高关系4、进入社会，组织家庭低工作低关系第三章行政领导领导生命周期理论模型图工作行为关系行为低高高低工作低关系高工作高关系低工作高关系高工作低关系成熟度成熟一般不成熟第三章行政领导〔三〕行政领导的方法1、对人的领导方法〔1〕命令的方法〔2〕鼓励的方法〔3〕说服批判的方法2、对事的领导方法〔1〕明事的方法：对事物有一个全面、正确的生疏A、开诸葛亮会B、解剖麻雀C、走马看花和下马看花〔2〕理事的方法：处理解决冲突问题A、抓中心环节B、弹钢琴C、从群众中来，到群众中去D、模拟试点第三节行政领导者的群体构造一、行政领导群体构造的含义行政领导的群体构造是指由行政机关的领导成员所组成的群体，为了到达特定的目标、具有多种功能的整体。行政领导群体构造的合理形式是指在行政领导的群体构造中，各种不同素养、阅历、年龄和各种不同专业、学问的人才，按比例的有机结合。〔一〕年龄构造：最抱负的年龄构造是梯形的构造，老中青三代相结合。〔二〕学问构造：1、学问构造互补强调文理搭配2、专才加通才——综合的专业学问3、不同级别、类别的行政领导群体构造在学问水平和专业水平上要求不同第三节行政领导者的群体构造〔三〕智能构造：具有不同类型职能的领导成员之间的协调组合〔四〕工作作风：既同个人的思想品质、工作态度有关，也与个人的性格、气质有关。二、行政领导群体构造的优化1、个体要素有效原则〔1〕德才兼备〔2〕扬长避短〔3〕适才适用2、群体互补原则：学问构造：〔1〕领导集体的学问水平从整体上高于一般水平〔2〕领导成员的学问构造在内容上相互补充〔3〕在领导群体中，主要领导者的学问水平和力量应高于其他成员。多类型的智能构造：智囊人物、实干家、指挥者、理论者。第三节行政领导者的群体构造协调的气质构造：性格有内向和外向、独立型和顺应型、理智型和情感型3、常常调整流淌原则：领导群体的构造必需随着客观环境的变化不断调整，如更新领导着的专业学问构造，做好新老干部的交替，准时调整行政领导集体的素养构造。第四节行政领导艺术一、行政领导艺术的含义行政领导艺术是指领导者在行政领导活动中，为有效地到达行政领导目标而敏捷运用的各种技巧、手段和特殊的方法，它是领导者才智、学识、才能、胆识、阅历在领导方法上的综合表达。二、行政领导艺术的特点1、非标准性和非模式化2、随机性3、特殊性4、制造性第四节行政领导艺术行政领导的授权艺术授权的形式通常有两大类：完全授权和局部授权授权一般在三种状况下发生：〔1〕领导者太忙，需要分身〔2〕被授权者擅长处理某类事务，对这类问题比领导更生疏〔3〕有意识培育下级的力量领导者授权应留意的几个问题：〔1〕领导者下授权力，但不下授责任〔2〕下授权力要有的放矢，任务必需适合这位下级〔3〕重大行动一般不轻易授权〔4〕留意培育被授权者的一种责任感〔5〕防止反向授权第四章行政决策第一节行政决策概述一、行政决策的含义和特点行政决策是指行政人员依照政策和法律为实现某种较重要的行政目标做出行动打算的过程。这肯定义强调以下几个方面：1.行政决策的适用范围限定在公共行政组织或国家行政机关的职权范围内。2.行政决策的主体是行政人员，特殊是行政领导者。3.行政人员不能任意做出决策，必需依据既定政策和法律，这一方面表达出行政决策有依法行政的特点，另一方面表达出行政人员在行政组织等级构造系统中的权力和地位对其行政决策的限制。第四章行政决策4.并非全部行政人员做出全部打算的过程都属于行政决策，强调行政决策是在为实现较重要的行政目标时进展的。依据这种解释，行政决策的过程主要集中于行政部门的领导层。行政决策具有以下特点：1.目的性2.强制性3.政策性4.选择性5.社会性6.非盈利性第四章行政决策二、行政决策与政策制定在现代公共行政学争论中，行政决策和公共政策是两个较为重要的课题，它们既有肯定的区分，又有肯定的联系。一般来说，制定公共政策的过程都是一种决策过程，但并不是全部的决策过程都是制定公共政策的过程。行政决策和政策制定主要有以下一些区分：1.范围不同。行政决策主要是在公共行政组织或国家行政机关的职权范围内进展的，而政策制定的范围除此之外还涉及到立法机关和政党活动的广泛领域。2.主体不同。行政决策的主体主要是行政人员，而政策制定的主体主要是政党首领、国会议员和高级行政人员等。第四章行政决策3.层次不同行政决策一般是由各级行政人员进展的，在高层、中层和基层的行政组织或行政机关中都有行政决策的过程，而政策制定过程一般只在立法机关、行政机关和政党的较高层次中进展。4.结果不同行政决策的结果不仅包括各种原则性、政策性的规定，还包括很多具有可操作性的打算方案、行动方案或具体的行政措施，而政策制定的结果主要是具有指导作用的法律、法令、政治决议、政策规定等等。第四章行政决策三、行政决策和行政执行行政决策是行政执行过程中的一个重要的组成局部。伍德罗·威尔逊在《行政学争论》一文中曾经说过：“行政机关是政府最明显的局部，它是行动中的政府”。一局部是制定行动方案或做出行动打算的过程，即行政决策的过程，另一局部是实施行动方案或执行行动打算的过程，即实行行动的过程。在行政执行活动中，这两个过程是不行分别的，实行行动是行政决策的动身点，同时也是行政决策的结果。由于行政决策对实行行动的指导作用，它在整个行政执行活动中明显处于主导地位。第四章行政决策四、行政决策的主要类型〔一〕个人决策、群体决策和集体决策。这是一种最根本的决策分类，是依据决策主体的人数多少划分的。个人决策指由一个人单独做出打算，群体决策则指由两个以上的人以争论、协商、表决等形式做出打算。集体决策是指享有决策权力的一群政府官员，通过会议和集体表决的方式通过决策方案。〔二〕单目标决策和多目标决策。依据决策目标的多少划分。单目标决策指只有单一目标的决策过程，多目标决策指同时有两个以上目标的决策过程。单目标决策涉及的问题和决策内容、决策方法较为简洁明确，而多目标决策则较为简单困难，决策层次越高，多目标决策的比重越大。第四章行政决策〔三〕定性决策和定量决策：依据所运用的决策方法划分定性决策指利用政治原理、法律推断、政策分析等各种定性方法进展的决策。定量决策指利用运筹学、数理统计、系统分析，计算机技术等各种定量方法进展的决策。在行政执行过程中，定性决策多用于制定政策、法规、条例、规定等决策过程，而定量决策多用于制定打算、规划、行动方案等决策过程。第四章行政决策〔四〕程序化决策和非程序化决策：依据决策问题类型划分程序化决策也称为常规性决策，指按既定程序和方法处理常规性的或重复性的问题时的决策过程。非程序化决策则指面对新的、首次遇到的或特殊简单的问题无常规可循的决策过程。第四章行政决策〔五〕中心决策、地方决策和基层决策：依据不同的决策层次划分中心决策指中心政府一级国家行政机关处理国家事务或全国性问题进展的决策。地方决策指县以上各级地方政府执行中心政府规定、处理地区事务或地区性问题进展的决策。基层决策指乡镇一级行政机关在其管辖权限和上级规定范围内所进展的决策。第四章行政决策〔六〕阅历决策和科学决策：依据不同的决策依据和手段划分阅历决策指依据以往的阅历、惯例或习惯做法进展决策。科学决策则指依据科学的定性分析和定量分析方法进展决策。在实际的行政执行活动中，阅历决策往往占有较大比重，特殊是在程序化决策中具有肯定的作用，但由于缺乏科学分析。具有很大的局限性。第四章行政决策〔七〕确定型决策、风险型决策和非确定型决策：依据不同的决策条件和因素划分确定型决策指决策目标明确、决策条件〔或称自然状态〕较为确定、有可供选择的方案、决策结果可估计到并可得到掌握的决策。风险型决策指在有抱负目标和可供选择方案的状况下，决策条件有不行控因素、决策结果可以进展猜测和估算但有肯定风险的决策。非确定型决策指在比风险型决策更不确定的条件下，决策结果无法进展猜测和估算的决策。第四章行政决策〔八〕战略决策和战术决策：依据决策的不同作用划分战略决策又称总体决策或宏观决策，指与国家和社会的重大目标相联系、具有全局和长远指导意义的决策。战术决策又称局部决策或微观决策，指与局部性、阶段性目标相联系、依据战略决策处理具体事务或解决具体问题所进展的决策。第四章行政决策其次节行政决策过程分析一、行政决策的一般步骤〔一〕确定问题〔二〕建立目标包括：希望达成的目标和必需达成的目标〔三〕收集信息资料并加以猜测〔四〕拟订各种方案：霍布森选择〔1〕渐进方案：在备选方案中，在原来方案的根底上微调，对原来的方案进展修补，使之成为新的方案〔2〕分枝方案：决策树〔DecisionTree〕〔3〕创新方案：不是对过去方案的修补，而是突破既有的框架第四章行政决策决策树示意图决策的选择职工的反响职工的表现严峻纪律鼓舞奖惩结合可怕惩办宠爱鼓舞奖惩结合大见进步毫无起色有所提高毫无起色大见进步有所提高有所提高有所提高大见进步第四章行政决策〔五〕评估方案对方案的可行性、满足程度和可能产生的结果分析〔六〕选择最正确方案1、寻求方案的可行性、满足程度和可能产生的结果三者结合得最好的方案2、方案的经济效益问题3、尽可能在价值共识的根底上作出选择〔七〕执行方案〔1〕行政决策所涉及问题的性质〔2〕决策本身所具有的条件〔3〕政策本身以外的条件〔八〕评估反响第四章行政决策三、完全理性决策和有限理性决策1、政策原则：行政决策要符合各种政策和法律；2、可行原则：针对具体问题制定切实可行的决策方案；3、目标原则：明确合理的决策目标，不受外界因素干扰；4、信息原则：准时、全面、准确地把握和处理信息；5、择优原则：客观权衡利弊、分析比照、评估选优，防止个人偏好；6、民主原则：乐观吸取有关人员参与，实行决策民主化7、系统原则：运用系统分析的理论和方法进展决策；8、时效原则：决策要准时坚决，把握时机第四章行政决策将上述这些原则运用于行政决策的实践活动中时，常常会遇到一个问题，即怎样做才能完全符合这些原则的要求？无论是在理论上，还是在实际工作中，人们都有一种追求抱负状态或最正确状态的趋势，在行政决策过程中也是如此。在决策理论中，这种抱负化的、完善无缺的决策模式被称为“完全理性决策”或“纯理性决策”。这种决策模式的根本前提是，在决策之前，1、把握全部信息；2、拟定全部可能的备择方案；3、考察每一方案所导致的全部简单后果；4、具有决策的全部学问；5、在全部备择方案中选出最正确方案。明显，在实际的行政决策过程中，这些根本前提全部是达不到的。第四章行政决策在分析具体的决策过程时，美国经济学家和治理学家赫伯特.A.西蒙提出了“有限理性”的概念，西蒙认为：“人脑不行能考虑一项决策的价值、学问及有关行为的全部方面”，并且还要受到四周环境和心理环境的限制。因此，行政决策是在有限理性的条件下进展的。和完全理性决策不同，有限理性决策遵循的是“满足原则”而不是“最正确原则”，符合要求或令人满足是它的决策标准。依据这种理解，有限理性决策不是无限地去追求全部信息、全部方案和猜测全部结果以找到最正确方案，而是有一个符合最低限度目标要求的标准方案虽然不能说是确定抱负的最正确方案，但却是令人满足的方案。第四章行政决策四、行政决策的方法决策的软方法〔定性决策〕1、头脑风暴法〔畅谈会法〕：由多位专家以会议的形式发表意见，当专家发表意见时不行以对其进展反对，也不作结论。尽可能激发起最大数量的意见，意见越新颖越好，最终将各人提出的构思加以整理和修正。2、德尔斐法：美国兰德公司提出。特点：发函请某些专家就一些问题提出看法和意见，被征询的专家彼此相互不知，以后也不公开姓名，收到专家答复的意见加以综合整理，再分寄给各专家连续征求意见，如此反复屡次，直至意见较为集中为止。第四章行政决策四、行政决策的方法3、列名小组法：被征询意见的专家被列入一个小组，彼此之间也知道是谁，但开头时不见面谈问题，或虽见面也不谈问题，意见先书面写出，然后进展归纳，组织小组争论。但被争论的问题不公开是谁提出的，以便让大家发言的时候无所顾忌。4、戈登法：与头脑风暴法一样之处在于：参与会议的人都自由结合。而不同之处在于：前者激发大家提出不同的备择方案，后者激发针对某一问题的新思想或新的解决方法，为了激发大家提出新颖思想，在开头时并明确或全部地说明某一问题，而是引导大家对一般感兴趣的问题进展争论。例：美国餐饮联合公司第四章行政决策五、行政决策的分析模型〔一〕理性决策模型〔二〕有限理性决策模型〔三〕渐进决策模型〔四〕混合扫描决策模型第四章行政决策第三节行政决策体制一、行政决策枢纽系统二、行政决策信息系统三、行政决策询问系统第五章行政沟通第一节行政沟通概述关于沟通的含义大致有两种不同的看法：1、强调沟通是“共享”。沟通是英语单词communication应用于行政学争论的一种译法，在其他场合可译作“传播”、“通讯”、“沟通”等等。众多的定义是从这里派生出来的。例如亚里山大·戈德认为，沟通就是使原为一人或数人所独有的化为两个或更多的人所共有的过程。2、强调沟通在于“影响”。如心理学家卡尔·霍夫兰等认为沟通是某个人传递刺激〔通常是语言的〕以影响另一个人行为的过程。第五章行政沟通行政沟通是指组织内外相关人员之间为了达成某些目标，用语言、文字、图片、动作、表情等手段交换和传递有关问题的意见、观点、资料、信息、感受等，以期获得相互了解并产生全都行为的过程。二、行政沟通的作用1、行政沟通是有效决策的依据。2、行政沟通能增进展政人员对组织目标、工作环境的了解，形成一种乐观向上的组织意识。3、行政沟通能改善人际关系和组织气氛第五章行政沟通三、行政沟通的特点及进展趋势1、行政活动频繁，行政信息涌流，行政沟通的范围扩大。2、行政沟通的形式趋向于多样化。3、信息反响在行政沟通中的作用不断提高。4、行政沟通手段的现代化。第五章行政沟通其次节行政沟通的过程一、行政沟通的步骤1、信息确定：确定信息的内容及信息承受的对象。2、信息编译：要考虑承受对象的学问水平、文化程度，尽量用承受者阅历范围内的事物来说明，以便承受者正确理解。3、信息发送：可以通过不同的沟通媒介，如口语、书面文字、图片、密码、动作等。承受哪一种形式，则依据信息的性质、重要程度、空间距离等状况打算。4、信息传递：信息从发送到承受所经过的路线。第五章行政沟通5、信息的承受：指与信息发送者相对的一方承受的信息。它是行政沟通得以完成的重要环节。6、信息译解：信息承受者将获得的信息符号译解成现实内容。信息译解的客观、准确、牢靠与否取决于承受者的学问水平、专业水平和工作阅历。7、信息回转：信息承受者将信息译解、执行的状况反响给发送者。信息回转可以为信息发送者修正信息或制订新的信息供给参考资料第五章行政沟通二、行政沟通的媒介在行政沟通中，沟通媒介的选择特别重要。主要有书面沟通、口语沟通和非文字非口语沟通三种形式。〔一〕书面沟通媒介：以文字、图片、照片、符号等作为沟通手段的形式。信息的效果=7%书面语+38%的音调+55%的面部表情书面沟通的优点：1、编译信息能选用准确、恰当的文字进展传递2、在传递的过程中不简洁被歪曲3、可以长期保存和备查4、承受者可以依据自己的速度去译解书面沟通的缺点：1、应变力量差，不能马上得到对方的反响2、信息的内容假设过于冗长，承受者可能不堪阅读第五章行政沟通〔二〕口语沟通媒介：以口头语言、声音作为沟通手段的形式。口语沟通的优点：1、富有情感，使对方感到亲切，简洁承受2、能快速得到对方的反响3、富有弹性，可以随机应变口语沟通的缺点：1、信息传送者必需有较高的语言表达力量，否则承受者将无法了解信息的内容2、口语沟通难以保存和备查3、承受者在沟通时的心情状态都可能影响到沟通的有效性第五章行政沟通〔三〕非文字非口语的沟通媒介：以表情、手势、动作、眼神等作为沟通手段的形式。1、手势语：通过手和手指的活动来传递信息。例如，二次大战期间，英国首相邱吉尔在完毕电视演讲时，举起握拳的右手，然后伸出食指和中指构成“V”，结果引起全国的欢呼。2、目光语：通过眼睛来反映心理，表达情感。依据心理学家的分析，人的视线活动概括了70%的态势语言的表达领域。芬兰的心理学家通过试验把表现演员不同表情结果的照片裁只保存局部眼神的细条，然后让人区分他们所表现的情感，结果准确率极高。第五章行政沟通第三节行政沟通的类型和构造模式一、信息沟通的类型〔一〕正式沟通：通过正式的组织程序，沿着组织规定的线路进展的沟通。正式沟通的优点是沟通效果较好且有较强的约束力。但是沟通的速度较慢。行政沟通的方向:1、下行沟通：即自上而下的沟通，是指上级对下级传递信息。2、上行沟通：即自下而上的沟通，是下级向上级反映意见和状况。3、平行沟通：即横向的沟通，是指同级部门或同事之间的沟通。第五章行政沟通正式沟通的构造模式：1、聚联式：存在一个沟通中心聚拢沟通的内容。处于沟通中心的人可以和任何其他沟通点联系，而其他各点只能与沟通中心联系，彼此无相互沟通的渠道。这种沟通有利于形成行政权威，简洁取得高效。但信息垄断造成行政专断，不利于充分发挥行政人员的主动性和乐观性。2、单联式：各个信息沟通点的地位是公平的。每个成员只能和相邻的两点发生联系，其他各点则相互隔离，无法沟通。这种构造便于把握信息沟通的幅度，简洁操纵和掌握。但信息的沟通特别有限，没有中心，不利于形成行政权威。第五章行政沟通正式沟通的构造模式：3、互联式：各沟通点可以和全部点发生联系。这种沟通有利于沟通关系的广泛开放，信息传递面广，传递量大，透亮度高，能吸引行政人员参与行政活动，促进民主的行政。但由于各种信息都进入渠道，简洁造成沟通混乱，反而会影响沟通的效果，也不利于信息治理，简洁泄密。4、分联式：存在两个或两个以上的行政沟通系统。各系统成员之间形成沟通关系，这有利于局部关系的成员之间的信息沟通。但由于整体被分割成两个或两个以上的没有任何沟通关系的小集体阻碍了行政命令的统一贯彻执行，造成行政效率的降低。第五章行政沟通〔二〕非正式沟通：通过正式规章制度和正式组织程序以外的各种渠道进展的沟通。1、非正式沟通的优点：〔1〕能反映行政人员的真实思想和动机〔2〕传递速度快〔3〕可以减轻正式渠道的负荷量，提高沟通的效率〔4〕能扩大交往和接触的时机，增进友情，制造融洽、和谐的工作环境第五章行政沟通2、非正式沟通的缺点：〔1〕缺乏规定、可控的沟通关系，传递的信息简洁被歪曲〔2〕简洁渗入个人的感情颜色〔3〕大量非正式沟通的存在会减弱正式沟通的威信，导致上级命令无法执行3、非正式沟通的构造模式：介绍美国的治理学家基思·戴维斯的理论。〔1〕单线式〔2〕饶舌式〔3〕偶然式〔4〕集束式第五章行政沟通第四节行政沟通的原则和技巧一、行政沟通的原则〔一〕高效率原则：行政沟通的效率是指某一行政信息完成沟通所需要的时间。为了实现行政沟通的高效率，留意两个方面：〔1〕保证沟通渠道的畅通无阻〔2〕沟通技术现代化〔二〕高质量原则：行政沟通的质量是指行政信息在传递过程中所到达的真实性、准确性和全面性。实现行政沟通的高质量，就必需尽可能削减噪声，即与信息承受者的要求或行政决策活动无关的信息。噪声分为伴声噪声，指各种小道消息；本底噪声，指信息渠道本身固有的噪声信息，如下级主体迎合上级机关的需要和要求，从而使信息失真。〔三〕民主化原则：行政沟通的民主化是要扩大宽阔行政人员换参与决策的时机，制造一种民主、宽容、和谐的沟通气氛。第五章行政沟通二、行政沟通障碍〔一〕来自信息发送者的障碍1、信息表达不清晰2、信息编译不恰当3、对信息发送者不信任4、不去沟通信息5、时间紧迫〔二〕来自信息承受者的障碍1、不专心2、理解力不同3、过早的评价〔三〕来自组织的障碍1、地位差异2、组织中小团体的存在〔四〕来自环境的障碍第五章行政沟通三、行政沟通的改善1、只沟通必要的信息2、明确每次沟通的目的3、沟通前要澄清自己的想法4、慎选用语5、重视非语言的沟通手段6、要选择适当的时机、方式和环境7、充分考虑承受者的学问和阅历8、避开信息沟通受到干扰9、避开产生误会，排解个人之间的成见10、对沟通的内容进展追踪11、改善沟通的环境第五章行政沟通四、行政沟通的技巧〔一〕听的技巧在沟通中，假设作为下级听取上级的指示或命令，主要有以下几个方面的技巧：〔1〕听清并正确理解〔2〕有问题予以提出，务求弄懂〔3〕留意对方的语调、动作、表情，留意其中的言外之意〔4〕必要时做一些文字记录假设作为上级听取下级的状况汇报，主要有以下几个方面的技巧：〔1〕表现出兴趣和热诚〔2〕在听的过程中要擅长找出问题，并询问问题的缘由〔3〕不要随便打断对方的讲话，要敬重和理解对方〔4〕对问题不要先入为主，或很快对某一问题下结论〔5〕要擅长识别弦外之音，擅长捕获对方的谈话需要第五章行政沟通四、行政沟通的技巧〔二〕说的技巧1、语言的运用要得当，力求准确2、说话时要保持虚心、温顺的态度3、假设沟通遇到问题和挫折时，应适当转移话题，查找适当的时机进展沟通第五章行政沟通四、行政沟通的技巧〔三〕问的技巧1、事实性的提问，目的在于得到信息，开放争论。2、解释性的提问，目的在于得到缘由和解释。如“用什么方法有助于问题的解决？”3、证明性的提问，目的在于对旧的看法提出挑战，开掘新的想法。“能认为这是一个可能的结论吗？”4、假设性的提问，目的在于挖掘新想法。如“这样做会发生什么？”5、选择性的提问，目的在选择中作一个打算。如“哪一个结论更好，甲还是乙？”6、合作性的提问，目的是进展全都的意见，取得协议或争取行2动，如“能否说这就是下一步？”第六章人事行政第一节人事行政概述一、人事行政的概念在国内外公共行政学的文献中，关于人事行政的含义有多种多样的解释，但总的来说，可以归纳出几层意思：1.人事行政的特定范围和对象；2.人事行政和人事治理的区分与联系；3.人事行政的内容和任务；4.人事行政的目的。在此根底上，我们可以将人事行政简洁定义如下：为实现行政目标和社会目标、通过各种人事治理手段对国家行政人员所进展的制度化治理。第六章人事行政上述定义包含以下几层意思：〔一〕人事行政的范围主要限定在国家行政组织的内部或者说主要是对国家行政人员所进展的治理活动。〔二〕人事行政是一种法制化的治理〔三〕人事行政在国家行政人员的治理和行政队伍的建设方面有特别重要的作用二、人事行政的职能第六章人事行政二、人事行政的职能由于人事行政是一种特殊的人事治理工作，它的特殊职能和人事治理的特殊职能除了适用范围和具体内容的差异外，在形式上是一样的。例如录用、考核、培训、奖惩、晋升、工资、福利、退休等等，都是人事行政和人事治理常见的特殊职能。可将这些职能划分为以下四种类型：〔一〕人员录用要求履行的职能是为国家行政组织补充所需要的各类人员，其中包括确定各类人员的合理编制和比例构造、确定人员补充缘由、职位空缺、任职条件、选配方法和程序、对候选人员进展选择、取舍和安排以及掌握组织成员调入、调出的各项工作等等。第六章人事行政〔二〕人员开发。要求履行的职能是逐步提高公共行政组织现职人员的素养和工作潜能，其中包括在职培训、脱产培训、进修、学历教育等多种形式。首先，他们的业务学问、专业技能、文化程度、治理力量、工作阅历等等并不肯定完全符合现有的工作需求；其次，不断变化中的环境、条件、工作任务以及工作变动和职务变动等等，不断提出新的或更高的工作需求，因此人员开发的职能具有连续性和屡次性的特点。第六章人事行政〔三〕人员维持要求履行的职能是为组织成员努力工作制造良好的组织环境和工作条件，保持其工作安心和稳定，其中包括工资制度、社会福利、退休制度等等，组织和其成员之间的关系是双向选择的关系，组织成员只有对组织供给应自己的酬劳和条件感到根本满足时，才能乐观要求进入并安心留在组织中工作。影响人员维持的因素与赫茨伯格的“双因素理论”中的保健因素.第六章人事行政〔四〕人员使用要求履行的职能是检查、引导、监视和鼓励组织成员乐观、主动、制造性地工作以提高工作质量和行政效率，其中包括考核制度、奖惩制度、纪律、岗位责任制、晋升机制等等。人员录用、开发、维持三种职能的效果最终要通过人员使用的职能表达出来。第六章人事行政三、人事行政的任务和进展趋势〔一〕事职相符首先，需要依据具体的工作任务通过某种测算方法核定行政部门或行政机构的编制定额。其次，通过工作分析和工作评价确定工作需求和人员需求并设立相应的职位或工作岗位。最终依据正规的录用程序选择适当的人员任职。第六章人事行政三、人事行政的任务和进展趋势〔二〕人适其职任职人员的素养和力量应符合具体的职位要求，这是人与事最正确协作的根本条件。〔三〕人安其位即任职人员安心于在其岗位上工作。在事职相符、人适其职的状况下，人与事的协作可以说已到达某种较抱负的状态。〔四〕人尽其责即任职人员努力工作，认真履行自己的职责。第六章人事行政人事行政的效果直接影响到公共行政组织的正常运行。任何组织的存在和进展必需满足三个根本条件：1.组织本身对外界人员具有极大的吸引力，能够为自己的生存和进展获得充分的、高素养的人力后备资源；2.能够使组织内部的成员保持安心稳定状态，集中精力工作，把组织作为一种归属和依靠；3.能够使组织成员产生内在鼓励的力气，主动、乐观、制造性地工作，把组织目标的实现视为个人成就和事业的成功。这三种根本条件都与人事行政的职能和任务有关，同时也突出了人事行政的重要性，促进了人事行政的争论和实际工作。第六章人事行政在人事行政领域中，存在着以下三种持续进展的趋势：〔一〕日益留意规章制度及法律的作用，促进人事行政工作的制度化和法制化〔二〕日益留意人与事的实际结合程度，促进了人事行政的定量化和科学化〔三〕日益留意人的因素和人的实际工作效率，促进了人事行政的政策考虑和鼓励机制的建立第六章人事行政其次节中国公务员制度一、国家公务员制度的建立〔一〕酝酿阶段〔1984年—1987年10月)开头了《国家机关工作人员条例〔草案〕》的起草工作，并使国家机关的一切工作在法制轨道上运行。〔二〕决策阶段〔1987年10月—1988年4月〕中心组织部牵头，组织了干部人事制度改革专题小组，将《国家行政机关工作人员条例〔草案〕》更名为《国家公务员暂行条例》，国家公务员的名称在国家政治生活中消失。1987年党的十三大打算在国家行政机关建立和推行国家公务员制度。第六章人事行政〔三〕制定阶段〔1988年5月至1993年8月〕1989年开头在国家审计署等部门试行国家公务员制度，1992年党的十四大，再次提出“尽快推行国家公务员制度”，1993年4月24日国务院其次次常委会议通过了《国家公务员暂行条例》，1993年10月1日起施行。〔四〕国家公务员制度的初步推行1。建立和推行国家公务员制度，是对我国干部人事制度的一项重大改革。2。1993年10月1日起，争取用3年或更多一点时间，在全国范围内根本建立起国家公务员制度。第六章人事行政3。推行国家公务员制度同机构改革、工资制度改革结合进展的，并推行“三定”〔定职能、定机构、定编制〕，进展职位分类。4。截至1997年8月，国家公务员制度在《国家公务员暂行条例》的指导下，从中心到省、地〔市〕、县、乡五级政府机关稳步开放。公开、公平、竞争、择优的用人环境，逐步形成。第六章人事行政二、《公务员法》出台2023年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《中华人民共和国公务员法》。2023年1月1日起施行。第六章人事行政三、公务员概念与指导原则1。公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。2。公务员制度的指导思想与原则公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的根本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则。第六章人事行政四、公务员分类我国公务员的分类：公务员职位类别依据公务员职位的性质、特点和治理需要，划分为综合治理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院依据《公务员法》，对于具有职位特殊性，需要单独治理的，可以增设其他职位类别。第六章人事行政▲西方公务员的分类：一类是政务官，即经选举或由任命产生的官员，其任期有限，通常随政府的进退而进退；另一类是事务官，即文官，由考试产生的职业官员，又称常任文官。第六章人事行政

西方公务员的划分范围一类划分是小范围：公务员指中心政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官，不包括由选举产生或政治任命产生的内阁成员以及各部政府次官、政治秘书等政务官。以英国及英联邦成员国家为典型。一类划分是中范围：政府行政机关中全部工作人员统称为公务员，包括政务官和事务官，但只有事务官才适用公务员法。以美、德、加、韩、泰为典型。再一类划分是大范围：从中心到地方政府机关的公职人员、国会除议员以外的工作人员，审判官、检查官、国有企业和事业单位的工作人员，统称为公务员。以法国和日本为典型第六章人事行政

公务员制度的根本原则公正竞争原则功绩制原则依法治理原则当代西方人事行政治理机构〔一〕部内制：人事行政治理机构隶属于政府机关系统，是政府机构的组成局部之一。如法、德和瑞士。〔二〕部外制：人事行政治理机构设立于政府组织系统之外，独立掌管整个政府的人事行政事宜。如美国和日本。〔三〕折中制：人事行政治理机构，既有一些独立于政府部门系统之外，也有一些附属于政府机关之内。如英国第六章人事行政

职位分类和品位分类职位分类是用职位形式规定工作任务与责任，利用科学分类方法按各种职位的工作性质、工作内容、难易程度、责任大小等建立一套系统的职位体系，作为考试、录用、考核、培训、晋升、工资等各项人事行政治理制度的根底和依据。第六章人事行政职位分类工作步骤包括：1.职位调查：2.工作分析：〔1〕对工作本身作出规定；〔2〕确定工作对工作人员的行为有什么要求3.工作评价：依据工作分析结果，对各种工作进展比较和区分，并对职位设置的必要性、合理性进展评价。

第六章人事行政4.职位归类：即依据各种职位业务工作性质的异同在不同层次上由高到低划分出不同职门、职组和职系，并将业务工作性质一样或相像的职位归为同一职类。5.职位归级：依据各种职位业务工作的繁简、难易程度、责任轻重所需人员资格条件等因素把每一个职系的职位进展排列〔即职位排列〕，然后在此根底上将每一个职系内的职位各自划分出假设干职级，不同职系划分出的职级数量是不同的〔即划分职级〕6、在各职系划分职级的根底上，划分出适用于各个职系的统一职等〔即职级列等〕。第六章人事行政品位分类制度具有公开考试、择优录用、职务常任、功绩晋升、政治立、依法治理等各种公务员制度的根本特征，其与职位分类的主要区分在于它不是以职位作为分类的唯一依据和根底，而是同时考虑学历等个人条件和职位划分问题，另一个主要区分是职等与职位相分别。第六章人事行政职位分类制度和品位分类制度各有优点和缺陷。职位分类有利于建立科学的考试录用制度、考核制度、培训制度、工资制度、晋升制度等等，有利于获得职位的最正确人选，有利于预算治理和编制治理，有利于改进整体结构、增进效率，但是工作费时、耗资、繁杂，构造缺乏弹性，不利于人才流淌和全面进展。品位分类有利于培育、选拔通才，重视教育，级随人走，便于调配沟通，划分方法较简便，有利于队伍稳定，但是分类不系统，不利于严格的科学治理，有碍业务的专业化进展，影响工作效率，限制学历较低但力量较强者的晋升时机，不利于实行按劳安排、同工同酬原则等等。第六章人事行政五、公务员治理原则我国公务员的治理原则〔1〕公务员的治理，坚持公开、公平、竞争、择优的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进展。坚持监视约束与鼓励保障并重的原则。〔2〕公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则，留意工作实绩。〔3〕国家对公务员实行分类治理，提高治理效能和科学化水平。〔4〕公务员依法履行职务的行为，受法律爱护。第六章人事行政六、我国公务员制度的特点和内容〔一〕“进口”环节1.职位分类制度。国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务两类。领导职务层次从国家级正职到乡科级副职工10个领导层次。非领导职务共有8个职务层次。。第六章人事行政公务员的职务序列公务员职务分为领导职务和非领导职务。

领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。第六章人事行政2。非领导职务层次在厅局级以下设置。综合治理类的非领导职务分为：巡察员、副巡察员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。第六章人事行政

2.录用制度。录用担当主任科员以下非领导职务的国家公务员，承受公开考试、严格考核方法择优录用；国务院和省级政府人事部门分别负责组织录用考试；录用公务员有基层工作经受要求和试用期。第六章人事行政中心机关及其直属机构公务员的录用，由中心公务员主管部门负责组织。地方各级机关公务员的录用，由省级公务员主管部门负责组织，必要时省级公务员主管部门可以授权设区的市级公务员主管部门组织。第六章人事行政

〔二〕“内部治理”环节1.考核制度。对德、能、勤、绩、廉全面考核，重点考核工作实绩；考核分为寻常考核和年度考核；年度考核结果分为优秀、称职、根本称职和不称职四个等次；2.嘉奖制度。坚持精神鼓舞与物质鼓舞相结合的原则3.纪律。制止14种违纪行为；行政处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。第六章人事行政

4.职务升降制度：坚持德才兼备、任人唯贤原则，留意工作实绩；应依据拟任职务资格要求、晋升程序、职务序列晋升；可依据考核结果予以降职；按职务升降调整级别和工资档次。5.职务任免制度：公务员任职一般有四种形式：一是选举制；二是委任制；三是考任制；四是聘任制。国家公务员职务实行委任制，局部职务实行聘任制；按规定权限、程序和具体情形任免；原则上一人一职，有条件的可兼任一个实职，但不得在企业和营利性事业单位兼职；担当不同层次领导职务的最高任职年龄、由国家另行规定。第六章人事行政

公务员开除可以分为两种类型：一是程序性开除；二是单纯性开除6.培训制度：四种类型：一是初任培训；二是任职培训；三是特地业务培训；四是更新学问、提高工作力量的在职培训贯彻理论联系实际、学用全都、按需施教、讲求实效的原则。第六章人事行政

7.沟通制度：分为内部沟通、外部沟通两种类型；沟通包括调任、转任、轮换和挂职熬炼；每年应有肯定沟通比例。8.回避制度。应回避的亲属关系包括夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系；有三种任职回避范围；公务回避对象包括本人及上述亲属关系；地区回避有地区和职务限制。第六章人事行政9.工资保险福利制度工资制度贯彻按劳安排原则；实行职级工资制；工资主要由职务工资、级别工资、根底工资和工龄工资构成；实行定期增资制度；国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平；工资水平遵循稳定提高原则；依据国家规定享受保险和福利待遇；实行法律保障原则。第六章人事行政〔三〕“出口”环节1.辞职辞退制度公务员辞职指公务员本人情愿提出，并经过任免机关批准，依法解除其与机关的职务关系，或者担当领导职务的公务员依照法律规定的条件和程序辞去所担当的领导职务。公务员辞退是指机关依照法律规定的条件，通过肯定的法律程序，在法定的权限范围内作出的解除公务员全部职务关系的行政行为。第六章人事行政2.退休制度：分为两种：一是应当退休退休条件为：男年满60周岁，女年满55周岁或丧失工作力量，二是提前退休。提前退休条件：〔1〕工作年限满三十年的；〔2〕距国家规定的退休年龄缺乏五年，且工作年限满二十年的。第六章人事行政职位聘任公务员的职位聘任制是指机关通过聘任合同选拔任用公务员的一种人事治理制度。聘任合同应当具备合同期，职位及其职责要求，工资、福利、保险待遇、违约责任等条款。聘任制公务员按国家规定实行协议工资制。国家建立人事争议仲裁制度。第六章人事行政聘任制公务员1。应当依据公平自愿、协商全都的原则，聘任合同期限为一年至五年。聘任合同可以商定试用期，试用期为一个月至六个月。2。人事争议仲裁委员会依据需要设立。人事争议仲裁委员会由公务员主管部门的代表、聘用机关的代表、聘任制公务员的代表以及法律专家组成。第六章人事行政七、连续完善我国公务员制度一、在公务员制度中科学贯彻党管干部原则。二、连续探究公务员的科学分类机制。三、完善公务员的考核机制。四、连续推动公务员配套制度改革。五、推动公务员治理的信息化。第七章行政监视第一节行政监视概述一、行政监视的含义行政监视是国家立法机关、司法机关、政党、社会团体、公民及国家行政组织自身对行政执行过程和行为所实施的监视。二、行政监视的特点法制性多样性强制性全民性常常性公开性第七章行政监视其次节外部监视机制一、立法监视立法监视的主要内容按各级国家立法机关的权限有所不同，一般包括：1.监视宪法的实施2.监视由各级立法机关制定